Offentlig administration af forsikringsselskaber - AIDA’s nordiske kollokvium, Rungstedgaard d. 9.-11. marts 1994

320 TEMA AIDA Offentlig administration af forsikringsselskaber AIDA’s nordiske kollokvium, Rungstedgaard d. 9.-11. marts 1994 Hovedreferent: Advokat Jan Andresen, Uni Storebrand Co-referent: Gustav Dahlberg, Finska Försäkringsbolagens Centralförbund Redaktør: Lektor Ph.D. Ivan Sørensen. Ass.: Stud. jur. Sonja Pedersen 1 Hovedreferent Jan Andresen 1.1 Indledning 1.2 De norske regler 1.2.1 Reglerne om offentlig administration af forsikringsselskaber 1.3 Krisen i Uni Storebrand 1.4 Erfaringerne fra administrations- styret 2 Co-referent Gustav Dahlberg 2.1 Indledning 2.2 Retsreglerne i Finland 2.3 Finske sager 3 Sammenfattende bemærkninger 4 Diskussionen 4.1 Bo Von Eyben 4.2 Anders Beskow 4.3 Kent Ekman 5 Sammenfatning og konklusion Inholdsfortegnelse Bilag nr.1: Reglerne i den norske Forsikringsvirksomhedslov om offentlig administration af forsikringsselskaber. Bilag nr.2: ”Nærmere regler om administrasjonsstyrets virksomhet i Uni Storebrand A/S under offentlig administrasjon” (Kredittilsynet). Bilag nr.3: ”Forskrift om administrasjon av morselskap i forsikringskonsern” Bilag nr.4: Kredittilsynets utredning ”Uni Storebrand AS under offentlig administrasjon” (1993) NFT 4/1994 321 TEMA AIDA 1. Hovedreferent Jan Andresen 1.1. Indledning Først vil jeg gennemgå de formelle regler. Dernæst vil jeg se nærmere på situationen for Uni Storebrand og enkelte af de problemstil- linger vi har haft og de erfaringer vi har fået. Det var et problem i sig selv, at Uni Store- brand var det første selskab der var sat under offfentlig administration under den nye nor- ske lovgivning. Der opstod naturligvis en række praktiske og juridiske spørgsmål som vi måtte tage stilling til på meget kort tid. 1.2. De norske regler Selve reglen om offentlig administration har man haft i Norge siden 1920erne, men den har væsentligt været praktiseret for forretnings- banker og sparebanker og reglen er alternativ til konkurs- og gældsforhandling. Reglerne om gældsforhandling og konkursreglerne gælder for ”almindelige” selskaber og ikke for banker og forsikringsselskaber. Ved of- fentlig administration sker der ikke nogen ændring af de økonomiske realiteter. Det er jo ikke sådan at myndighederne indskyder penge. Det der sker i dag er, at der ændres i de styrende organer på den måde at selskabets bestyrelse erstattes af et administrationsstyre som udnævnes af myndighederne. Selskabet gives med andre ord et ”pusterum” således at man kan finde ud af selskabets fremtid. I krisen i 1920erne i Norge blev 47 forret- ningsbanker og 30 sparebanker sat under ad- ministration. Erfaringerne herfra var ikke gode, idet kun 10 af disse finansinstitutioner kom tilbage i fri virksomhed, med store tab for kreditorerne til følge. Vi skal frem til 1980 og1990erne for at se en tilsvarende krise i Norge. Denne krise blev ordnet på en anden måde end den i 1920erne. Etableringen af Banksikringsfonden og Bankinvesterings- fonden gjorde at man fik en bedre ordning end i 1920erne. Banksikringsfonden tilførte ban- kernes egen sikringsfond midler mens bank- investeringsfonden skulle gå ind i mere kom- merciel basis i de enkelte banker. Dette viste sig at være en stor succes særlig på grund af de gunstige makroøkonomiske forhold de sene- re år. Den eneste bank der har været sat under offentlig administration er Norion Bank. Uden for bankvirksomhed har man herefter kun Uni Storebrand og Star Forsikring. StarForsikring er så vidt vides under afvikling, mens Uni Storebrand er sat tilbage i fri virksomhed. 1.2.1. Reglerne om offentlig admi- nistration af forsikringsselskaber Reglerne findes i forsikringsvirksomhedslo- ven (nr. 39 af 10/6-1988) i kap. 11 ”Offentlig administration af forsikringsselskaber” (se bilag 1). Vilkårerne for at sætte et forsikrings- selskab under offentlig administration er at selskabet ikke kan opfylde sine forpligtelser efterhånden som de forfalder. Selskabet har da pligt til at meddele dette til Kredittilsynet som så foretager en vurdering og udarbejder en indstilling til Finansdepartementet. Depar- tementet træffer den endelige beslutning. Træffes der beslutning om offentlig adminis- tration træder generalforsamlingen, repræ- sentantskabet, kontrolkommiteén og styret og alle disse organer erstattes af et administra- tionsstyre udnævnt af myndighederne. Dette styre består af 3 personer. I lovens kap. 11 findes også regler om fortrinsret for forsikringskrav og om tegning af nye forsikringer. Et andet regelsæt som er aktuelt er Finance- ringsvirksomhedsloven ( nr. 40 af 10/6-1988) der i kap. 5 indeholder regler om offentlig administration af holdingselskaber i en finans- koncern. Der findes en relevant bestemmelse i dette kapitel. Bestemmelsen er dog relativ vag og det forudsættes i lovmotiverne at be- stemmelsen udfyldes med forsikringsvirksom- hedslovens regler. Den 23/8-1992 blev der udarbejdet forskrifter om administration af 322 TEMA AIDA moderselskab i forsikringskoncerner. Disse forskrifter havde stort set til hensigt at udfylde den førnævnte bestemmelse. Det man gjorde var at gøre gældende en del af de regler der gælder for forsikringsvirksomhed og jfr. de bestemmelser der findes i konkursloven. Der er dog tale om et tyndt regelsæt når det gælder administration af holdingselskaber. Endvide- re udstedte Kredittilsynet særlige regler for Uni Storebrand under administration. Disse regler er stort set de samme som findes i Forsikringsvirksomhedsloven, men der var dog en særlig bestemmelse om at alle væsent- lige økonomiske transaktioner skulle god- kendes af Kredittilsynet. Endvidere indeholdt reglerne rapporteringsrutiner for administra- tionsstyret til Kredittilsynet. Endelig var der fastsat en frist på 1 år indenfor hvilket admi- nistrationsstyret skulle sende en anbefaling til Kredittilsynet om selskabets fremtid. Se bilag 2 og 3. Det sidste jeg vil medtage her er ikke rets- kilder men er interessante alligevel - nemlig administrationsstyrets sagsbehandlingsregler. Disse indeholder bla. følgende regler: Når det gælder styret i Uni Storebrand Nye A/S fung- erer dette i.h.t. aktielovens regler med det ansvar og den myndighed dette indebærer. Dette regelsæt forudsætter at det nye selskabs administrationsstyre på hensigtsmæssig måde kan instruere styret samt på ethvert tidspunkt vælge et nyt styre. Endvidere findes der en del regler om, hvorledes der skal rapporteres fra Uni Storebrands styre til administrationssty- ret. Herudover kan der henvises til Kredittilsy- nets redegørelse ”Uni Storebrand AS under offentlig administrasjon” (se bilag 4). 1.3. Krisen i Uni Storebrand Den 25/8-1992 blev Uni Storebrand sat under offentlig administration. Der var egentlig ikke tale om en krise i datterselskabet men i hol- dingselskabet. Holdingselskabet havde fore- taget en investering i Skandia aktier som viste sig at være uheldig og som medførte en likvi- ditetskrise i selskabet. Selskabet gjorde den fejl at det ikke investerede langsigtet men kortsigtet. Samtidig skulle selskabet betale disse kortsigtede investeringer og dette sam- menholdt med den almindelige krise i det norske financielle system og den uheldige udvikling i Hafnia (København) udløste kri- sen. Forinden selskabet blev sat under admi- nistration forsøgte man forskellige modeller, bla. emisson af selskabet, hvilket dog ikke kom på banen, likviditet fra banker eller sel- skabets ejere men man sagde nej. Myndighe- derne ville heller ikke medvirke med likvidi- tetsstøtte, idet man sagde at det ikke var en statsopgave at gå ind med midler i et privatejet Uni Storebrand. Man opfattede krisen i forsi- kringsslekaberne som forskellig fra krisen i bankverdenen. Krisen i bankerne opfattedes således som en systemkrise, mens krisen i Uni Storebrand var et enkeltstående tilfælde. På næste side vises skematisk, hvorledes konstruktionen så ud mens Uni Storebrand var under administration. Norges National- bank gav en likviditetsgaranti til dette system. Der blev aldrig trukkket på den, men den var grundlaget for at selskabet Uni Storebrand Nye A/S (bla.) fik en en trækret hos Kredit- kassen på 150 mill. NOK. Administrations- styrets medlemmer fik en styregaranti på 50 mill. NOK pr. person til dækning af evt. erstatningskrav. Der blev foreslået forskellige løsnings- modeller. En løsningsmodel forudsatte at gæl- den blev konverteret til aktier. Dette er dog ikke tilladt iflg. regelsættet. Man kan evt. få nedsat kravene men man kan ikke konvertere til aktier. Denne løsningsmodel kunne derfor ikke bruges. Løsningsmodellen blev at der tilførtes en kapital på ialt 6,4 milliarder NOK fra finans- markedet (der henvises til den offentlige re- degørelse fra Kredittilsynet). Eksterne kredi- 323 TEMA AIDA torer fik 4 milliarder NOK. Visse krav blev forrentet men ikke med den sædvanlige mora- rente som på daværende tidspunkt var 18% men med 11%. Denne procentsats blev fastsat af Finansdepartementet. Alle krav blev prø- vet ligesom i et konkursbo. Slutresultatet blev en egenkapiatl på 900 mill. NOK. Med virkning fra den 13/7-1993 blev Uni Storebrand fristillet. 1.4. Erfaringerne fra administrationsstyret Tidselementet: Administrationstiden tog for lang tid. Det skader et selskabs image. Uni Storebrand mistede dog ikke markedsandele. Dette skyldes dels en vis træghed i systemet, men især det store arbejde de ansatte udførte. Informationsværdien: Det er meget vigtigt at informere omverdenen om, hvad det er der sker. Dette skete igennem annoncer i dags- pressen. Kreditorer og aktionærer: Disse personers magt er faktisk sat ud af funktion under et administartionsstyre. Man havde dårlig kon- takt med disse personer. Forholdet til myndighederne: Administra- tionsstyret har stor kompetence, men i prak- tisk er det ofte nødvendigt at indhente for- håndssamtykke hos myndighederne forinden en lang række funktioner udføres. Erfaringer- ne fra Uni Storebrand er positive - administra- tionsstyret gjorde et stort arbejde med at sætte sig ind i selskabets daglige sagsbehandling, og arbejdede godt med myndighederne. Administrationsstyret: Det er vigtigt at væl- ge velkvalificerede personer, d.v.s. personer der før har prøvet at arbejde med afvikling af selskaber og som er bekendt med emission- markedet o.s.v. Børsen: Det er vigtigt at man gør sig klart, hvilke regler der gælder. Er der informations- pligt og da i hvilket omfang? Således som reglerne er i Norge i dag må det konkluderes at de egner sig bedre til afvikling af selskaber end til fristilling. Uni Storebrand blev reddet af opsving i finansmarkedet og en faldende rente m.v. 2. Co-referent Gustav Dahlberg 2.1. Indledning I det følgende fremstilles de finske regler på området samt gives nogle erfaringer fra sager med finske forsikringsselskaber. 324 TEMA AIDA 2.2. Retsreglerne i Finland I.h.t. reglerne i Forsikringsvirksomhedsloven (kap. 5) kan et forsikringsselskab sættes i likvidation enten ved beslutning af ”selskabs- stemmar” eller ved beslutning fra forsikrings- inspektionen. Der skal da udvælges nogle ”likvidationsmænd” som handler i stedet for styret og direktøren. Disse personer udvælges af Social- og sundhedsministeriet (forsikrings- inspektionen). Likviditationsudvalget har pligt til at forsøge at overføre forsikringsbestanden til et andet selskab. Lykkedes dette ikke inden et år skal der indkaldes til møde med samtlige forsik- ringstagere, hvor det skal foreslås at der opret- tes et gensidigt forsikringsselskab på grund- lag af det ”gamle” selskab. Lykkedes dette heller ikke skal man afvikle selskabet på bedst mulige måde. 2.3. Finske sager I 1960erne var der i Finland et kreditforsik- ringsselskab der ejedes af byggefirmaer. Sel- skabet kom i økonomiske problemer og sel- skabets forsikringsbestand og gæld blev over- taget af Pohjola, uden indblanding af fors- ikringsinspektionen. Man har for tiden en livlig debat i Finland om forsikringsselskabernes moralske pligt til at hjælpe andre forsikringsselskaber der er kommet i vanskeligheder. Tidligere havde man en ”gentleman agreement” om at sørge for at intet selskab gik i likvidation, idet dette ville skade branchens rygte. Den 22 december 1993 gik et andet selskab, Apollo, i likvidation på initiativ af forsikrings- inspektionen. Der arbejdes for tiden på at afvikle dette selskab. Det gensidige forsikringsselskab Värma kom i økonomiske problemer sidst i 1980erne. Bestyrelsen er aftrådt og forsikringsbestan- den er overtaget af Pohjola. Et af de store problemer er de mange ansatte der står uden arbejde. En anden mulighed end likvidation af et forsikringsselskab er at sanere selskabet i.h.t. virksomhedssaneringsloven. Dette er tilfæl- det med Kansa A/S, hvor man for tiden for- søger at sanere/redde selskabet. I Finland har man haft en ”gentleman agre- ement”, hvorefter forsikringsselskaberne hæf- ter solidarisk når et selskab kommer i økono- miske vanskeligheder. I 1989 blev denne af- tale fornyet og anbefales af Centralforbundet. Der er forslag fremme om ved lovgivning at gennemføre solidarisk ansvar mellem forsik- ringsselskaberne. Dette er vanskeligt at for- stå, når bankerne ikke skal hæfte solidarisk. Der har jo været store økonomiske problemer i bankerne, hvor staten er trådt til og har betalt mange milliarder. 3. Sammenfatning Den financielle sektor har været hårdt presset i 1990erne. Forsikringsbranchen som ellers har været kendt for at være kapitalstærk, har også mærket krisen. Referenternes indlæg rejser flere spørgsmål: Skal man anvende de almindelige insol- vensretlige regler når et forsikringsselskab ikke kan betale sine forpligtelser? Skal man søge alternative løsninger som f.eks. offentlig administration? Hvilke mål har man — re- konstruktion eller afvikling af selskabet? Skal der ske en holdningsændring til forsikrings- selskaberne således at disse behandles på sam- me måde som bankerne, d.v.s. at der evt. stilles statsgarantier til rådighed? En række af disse spørgsmål må løses politisk. Der henvi- ses iøvrigt til afsn. 5 nedenfor. 4. Diskussionen 4.1. Bo Von Eyben Hovedproblemet er om der er et behov for en lovregulering af den rolle den offentlige myn- dighed (i Danmark Finanstilsynet) skal have som et alternativ til det insolvensretlige sys- 325 TEMA AIDA tem? Som hovedreferenten anførte kan den norske regel først iværksættes, når der fore- ligger insolvens. Hermed er det understreget, at der er tale om et alternativ til det insolvens- retlige system. Erfaringerne fra Norge viser, at der også under et administrationsstyre er behov for regler om et kreditorudvalg og behov for regler om prøvelse af fordringer. Dette rejser spørgsmålet, at i højere grad man overfører regler som vi kender fra det almin- delige insolvensretligesystem, hvad er da be- hovet for at etablere et særligt system som alternativ til det insolvensretlige system? Fordelen ved den norske løsning er, at man får en klar rollefordeling, idet man udskifter alle ledelsesorganer med det særlige admi- nistartionsstyre. Erfaringerne fra Norge viser dog, at dette særlige system er bedre egnet til afvikling end rekonstruktion. Der vil derfor være mindre interesse for et sådant nyt regel- værk. Desuden kan der rejses det spørgsmål, om det der er offentlighedens interesse vare- tages af disse regler? 4.2. Anders Beskow I Sverige er der for tiden drøftelser om , hvorledes de skadelidte ved motoransvars- forsikring skal være stillet i tilfælde af at skadevolders forsikringsselskab ikke kan op- fylde dets økonomiske forpligtelser. I Justits- departementet har det været foreslået, at alle selskaber, der har koncession til tegning af motoransvarsforsikringer, skulle hæfte kol- lektivt. Forsikringsbranchen har vendt sig mod dette forslag, idet man bla. mener, at det kunne føre til spekulation i at overtage usikre risiko - de anrde selskaber ville jo betale evt. skader. 4.3. Kent Ekman For mig er det vanskeligt at se at den kon- struktion som blev anvendt i Norge (jfr. hoved- referentens indlæg), hvor man overfører akti- verne til et nyt selskab uden for kreditorernes rækkevidde, er juridisk gyldig. 5. Sammenfatning og konklusion Reglerne om offentlig administration af for- sikringsselskaber, som de er beskrevet af ho- vedreferenten, er et alternativ til de insolvens- retlige regler. Erfaringerne med Uni Store- brand viser dog at dette system er bedre egnet til afvikling end rekonstruktion af et nødli- dende selskab. Systemet åbner dog mulighed for at de offentlige myndigheder kan gribe ind også i forhold til kreditorerne. Dette skete i Uni Storebrand-sagen, hvor departementet fastsatte renten af fordringerne til en væsent- lig lavere rente end den der ellers skulle være betalt efter de almindelige renteregler. Der foregår en del (politiske) drøftelser i de nordiske lande om, hvorledes forsikringssel- skaber der måtte komme i økonomiske van- skeligheder skal behandles. Skal der lovregu- leres eller skal man indgå ”gentleman agree- ment” om f.eks. solidaransvar selskaberne imellem? Tendensen har hidtil været den at forsikringsselskaber selv må klare deres pro- blemer evt. ved solidaransvar. Til debatten om motorkøretøjsforsikring kan føjes at den danske ordning - som er af ældre dato - går ud på at samtlige de for- sikringsselskaber der tegner lovpligtig an- svarsforsikring skal dække et nødlidende sel- skabs forpligtelser med indtil 500.000 DKR. Dette beløb er endnu ikke blevet opreguleret og må i dag anses for kun at have symbolsk værdi. Se hertil ovenfor afs. 4.1. om trafik- forsikring og EU. Som det fremgår af referatet gik diskussio- nen mest på, hvilke regelsæt eller systemer man skal anvende når et forsikringsselskab er insolvent. Det kunne have været interessant, hvis diskussionen også havde rejst spørgsmål om årsagerne til, at en række forsikringssel- skaber (for første gang i historien), har så alvorlige økonomiske problemer som det er tilfældet i 1980erne og 1990erne!