Tjänstepensionen möter EU-rätten

 

– En avhandling om EU:s inre marknad och dess inflytande på kollektivavtalade tjänstepensioner

 

Några inledande ord

I februari disputerade jag på en avhandling om den svenska tjänstepensionen och hur den förhåller sig till EU-rätten. Denna artikel är tänkt att ge en sammanfattande bild av avhandlingen med fokus på de EU-rättsliga aspekterna. Forskningsfrågan är begränsad till de kollektivavtalade tjänstepensionerna och jämförelsen med EU-rätten är begränsad till den inre marknadsrätten, det vill säga den fria rörligheten av tjänster, arbetstagare och kapital, samt konkurrensrätten. Trots den begränsningen skär forskningsfrågan över flera rättsområden såsom till exempel socialförsäkringsrätt och försäkringsrätt. Eftersom det är de kollektivavtalade tjänstepensionerna som behandlas aktualiseras den svenska arbetsrättsliga regleringen och dess relation till EU-rätten. Därutöver blir försäkringsrättsliga frågor i relation till fri rörlighet av försäkringstjänster och arbetstagares tillgång till pension aktuella.

Denna artikel kommer först kort redogöra för den kollektivavtalade tjänstepensionsplan som undersökts för att sedan behandla hur kollektivavtal och tjänstepensioner hanterats av EU.

Reglering genom kollektivavtal

I Sverige har tjänstepensionen gått från att vara en förmån arbetsgivaren beslutar om till att vara en förhandlingsfråga mellan arbetsmarknadens parter på huvudorganisationsnivå. Sedan början av 1970-talet har det funnits pensionsplaner som täcker samtliga sektorer av den svenska arbetsmarknaden. De fyra stora planerna är den för den statliga sektorn (PA16), den för kommuner och landsting (KAP-KL och AKAP-KL), den för privatanställda arbetare (avtalspension SAF-LO) och den för privatanställda tjänstemän (ITP). Kollektivavtalade tjänstepensioner täcker ca 90 % av de svenska arbetstagarna och utgör ca 20 % av den totala pensionsinkomsten.[1] Eftersom det rör sig om arbetsmarknadens parter handlar det om avtal på vilket främst civilrättsliga och inte offentligrättsliga regler är tillämpliga och då särskilt den arbetsrättsliga lagstiftningen. En allmän avtalsrättslig princip är att avtal endast binder de parter som sluter avtalet, i detta fall Svenskt Näringsliv och PTK. Kollektivavtal omfattas dock av en annan princip och binder istället även medlemmar i de avtalsslutande organisationerna, vilket framgår av 26 § MBL.

Den avtalsrelation som ligger till grund för undersökningen i avhandlingen är den mellan PTK och Svenskt Näringsliv. Utgångspunkten är alltså hur ITP-planen har utformats med stöd i kollektivavtal och hur den styrs med hjälp av Collectum och ITP-nämnden. Dagens kollektivavtalade tjänstepension kan utifrån exemplet ITP-planen beskrivas på följande sätt; huvudorganisationerna på arbetsmarknaden förhandlar fram en pensionsöverenskommelse som sedan antas av deras medlemsorganisationer. Det finns alltså ett avtal, kollektivavtalet, som i sin tur ger en skyldighet för arbetsgivaren att ingå ett annat avtal, pensioneringsavtalet.

Ramarna för pensioneringsavtalet framgår av kollektivavtalet och av riktlinjer från ITP-nämnden och Collectum som Svenskt Näringsliv och PTK utsett att sköta den löpande administrationen av pensionsplanen. Utöver att det rör sig om ett avtal som styr ett annat avtal har alltså den långa avtalsrelationen mellan huvudorganisationerna på arbetsmarknaden lett till att ett system med separata instanser såsom särskilda nämnder och organ bildats för tolkning av avtalsinnehåll, tvistelösning och administration av skyldigheterna enligt kollektivavtalet. Följden är alltså en något komplicerad avtalsfigur.

Den svenska lagstiftaren har valt att så lite som möjligt lägga sig i arbetsmarknadens parters reglering av tjänstepensionen men har på samma gång framhållit en vilja att stödja systemet. Tjänstepensionen anses från lagstiftarens sida utgöra en viktig del av den enskildes inkomst på ålderns höst och det framhålls som positivt att arbetsmarknadens parter tar ansvar för detta.[2] Eftersom kollektivavalet sätter upp ramarna för pensioneringsavtalet och Collectum och ITP-nämnden sätter upp ramarna för vilka försäkringsbolag som är valbara finns det beröringspunkter mellan sättet som den svenska tjänstepensionen organiserats och den fria rörligheten av arbetstagare och av tjänster.

Förhållandet till EU-rätten

Inledning

Tjänstepensionens betydelse har uppmärksammats på EU-nivå. Det har påpekats att i takt med att de allmänna pensionssystemen reformerats får privata pensionslösningar och särskilt tjänstepensionslösningar en större betydelse för medborgarna i EU. Förvaltningen av pensionskapitalet anses vara av stor betydelse på EU-nivå, inte bara för de enskilda förmånstagarna utan också för att stabilisera EU:s medlemsstaters ekonomi och underlätta investeringar i europeiska bolag. Från EU:s håll är det alltså både viktigt att det finns tjänstepensionslösningar för att stärka arbetstagares pensioner, att den är tillgänglig för arbetstagare som arbetar i fler än en medlemsstat och att pensionskapital kan investeras över medlemsstaternas gränser.

Det finns olika sätt på vilket EU har inverkan på nationell reglering. Det traditionella sättet är att påverka nationell lagstiftning genom förordningar eller direktiv, det vill säga skapa EU-rättslig lagstiftning som genomförs på nationell nivå. Ett annat sätt, som fått en mer framskjuten roll efter den ekonomiska krisen, är samordning och utvärdering av medlemsstaternas ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. Inom den ramen har särskilt medlemsstaternas allmänna pensionssystem varit föremål för granskning. Till sist kan EU-domstolen förklara nationella lösningar oförenliga med de fyra friheterna inom ramen för en fördragsbrottstalan eller ett förhandsavgörande. I min avhandling har fokus framförallt legat på det förstnämnda och det sistnämnda.

Harmonisering genom EU-rättslig lagstiftning

Vad gäller den fria rörligheten av arbetstagare har två direktiv antagits, skyddsdirektivet och tjänstepensionsdirektivet.[3] Syftet har varit att främja migrerande arbetstagares tillgång till pension. Direktiven jämförs med det sätt som den allmänna pensionen samordnats på EU-nivå och det står klart att regleringen av tjänstepensionsrättigheter har utformats på ett annat sätt än samordningen av den allmänna pensionen. Med tanke på den variation av tjänstepensionsmodeller som finns inom EU har det varit svårt att få till någon omfattande harmonisering. De rättsakter som antagits har inte någon stor praktisk betydelse för den svenska tjänstepensionen så som den är utformad idag. Tjänstepensionsdirektivet skiljer sig från det ursprungliga förslaget genom att den mest ingripande bestämmelsen om flytt av kapital mellan olika pensionsplaner togs bort. Det indikerar att EU:s institutioner vill gå längre i samordningen av tjänstepensionen.

Den diskussion som förs på policynivå har dels handlat om tjänstepensionens begränsande verkan på den fria rörligheten av arbetstagare, dels tjänstepensionens roll för en acceptabel nivå på den sammanlagda pensionsutbetalningen. Det sistnämnda innebär att tjänstepensionen har lyfts fram som en viktig socialpolitisk fråga som EU vill främja. Tjänstepensionen är alltså av stor betydelse för den enskilda arbetstagaren och EU vill främja den enskilde arbetstagarens tillgång till tjänstepension. Vilken inverkan framtida åtgärder för att uppnå det syftet kommer att ha på arbetsmarknadens parters handlingsfrihet är än så länge oklart.

Vad gäller möjligheten att investera pensionskapital över medlemsstaternas gränser har det skett en stor utveckling på EU-nivå under 2000-talet. Det finns både ett förhållandevis nytt direktiv vad gäller livförsäkringsbolag och ett direktiv vad gäller tjänstepensionsinstitut.[4] Dessa direktiv är dock inriktade på vilka offentligrättsliga krav medlemsstaterna kan ställa och inte vilka krav som ställs i avtal, till exempel kollektivavtal eller gruppförsäkringsatal. I avhandlingen får den offentligrättsliga regleringen istället illustrera vilken ambition EU har för den fria rörligheten av försäkringstjänster.

Nationella åtgärder som bedöms oproportionerliga

Som framgår ovan är den övervägande majoriteten av de svenska tjänstepensionerna framförhandlade inom ramen för kollektivavtal. Det har alltså varit av intresse att se till hur EU hanterat både kollektivavtal och tjänstepensioner. Av avhandlinge framgår att kollektivavtal bedömts på olika sätt av EU-domstolen beroende på om det har rört sig om ett konkurrensrättsligt mål eller ett fri rörlighetsmål. Det är tydligt att EU-domstolen ger arbetsmarknadens parter ett större handlingsutrymme i en konkurrensrättslig kontext, när det kommer till att organisera avtalsförmåner. Eftersom konkurrensrätten och kollektivavtalsrätten har motstående syften, det förstnämnda är till för att gynna konkurrens mellan företag och den sistnämnda syftar till att motverka konkurrens när det gäller lön- och anställningsvillkor, har EU-domstolen gjort bedömningen att förbudet mot konkurrensbegränsande avtal inte ska tillämpas på kollektivavtal, det så kallade Albanyundantaget.[5] EU-domstolen har sedan dess utvecklat tillämpningen av undantaget och har i sina domskäl fört resonemang som ligger nära traditionellt arbetsrättsliga hänsynstaganden när det kommer till arbetsmarknadens parters ställning och funktion på arbetsmarknaden. Parterna har på så sett getts utrymme att avgöra balansen mellan olika intressen.

Vad gäller fri rörlighet för finansiella tjänster har, som nämns ovan, den offentligrättsliga regleringen i hög grad harmoniserats på EU-nivå, medan den avtalsrättsliga delen inte är harmoniserad. Kollektivavtalsvillkor som begränsar den fria rörligheten av tjänster kan ändå strida mot EU-rätten om de utgör en omotiverad begränsning av den fria rörligheten av tjänster. I avhandlingen undersöks huruvida nationella lösningar, så som den svenska, där det i kollektivavtal och av organ styrda av arbetsmarknadens parter anges hur villkoren i tjänstepensionsförsäkringen ska utformas och hur de bolag som ska förvalta pensionskapitalet ska upphandlas, är förenliga med den fria rörligheten av finansiella tjänster. Det finns inget avgörande som stämmer exakt in på de svenska förhållandena och rättsläget är därför oklart. Tanken i avhandlingen har istället varit att genom existerande praxis och med beaktande av de olika ändamål som lyfts upp i samband med tjänstepension på EU-nivå redogöra för olika argumentationslinjer.

Med tanke på den låga tröskeln för bedömningen av om nationella åtgärder utgör hinder är det inte otroligt att de svenska kollektivavtalen skulle anses vara hinder. Detta eftersom de reglerar en stor del av den privata pensionsmarknaden i Sverige och företag från andra medlemsstater måste anpassa sina produkter efter de villkor som ställs upp i kollektivavtalen. Det borde, i linje med EU-domstolens tidigare bedömningar, åtminstone göra det mindre attraktivt för dessa företag att erbjuda sina tjänster i Sverige. Hinderbedömningen är den första av tre steg i den proportionalitetsbedömning som EU-domstolen tillämpar i mål om hinder för den fria rörligheten.

Nästa steg är att se om ett sådant hinder kan rättfärdigas. Det finns två rättfärdigandegrunder i relation till de svenska tjänstepensionerna. För det första rör det sig om kollektivavtal, vilket i sig är ett resultat av förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Kollektiva förhandlingar är en grundläggande rättighet enligt både EU-domstolens praxis och EU-stadgan. För det andra har stärkandet av arbetstagares pension ett socialt syfte och är på så sätt ett tvingande skäl av allmänintresse. Det finns alltså grund för att rättfärdiga det potentiella hinder utformningen av den svenska tjänstepensionen skulle kunna innebära.

För att det ska röra sig om ett tillåtet hinder av den fria rörligheten måste hindret vara proportionerlig, det vill säga medlen för att uppnå målet att stärka arbetstagares pensioner måste vara lämpliga och nödvändiga. I och med EU-stadgans genomslag i EU-domstolens praxis har proportionalitetsbedömningen i vissa fall modifierats till att istället handla om en sammanjämkning av olika intressen. Det kan skönjas en tendens att hinder av den fria rörligheten som i sig är en manifestation av en grundläggande rättighet inte på samma sätt måste uppfylla kravet på lämplighet och nödvändighet utan att det istället rör sig om jämlika rättigheter.

Det finns olika argumentationslinjer att följa vad gäller frågan om vilken inverkan det har att rätten till kollektiva förhandlingar erkänts som en grundläggande rättighet. Av EU-domstolen praxis, fram till skrivande stund, finns det inget som tyder på att dess ställning har stärkts efter det att EU-stadgan fick samma rättsliga status som fördragen. Tvärtom har EU-domstolens tillämpning av artikel 16 gett de ekonomiska rättigheterna ett starkare fäste.

Även om det inte finns några tecken på att de fackliga rättigheternas position flyttats fram i relation till den fria rörligheten finns det andra argument att lyfta fram i relation till den svenska tjänstepensionsmodellen. Utgångspunkten i denna framställning är ITP-planen, vilken är tillämplig inom privat sektor. Det finns inga harmoniserade regler för upphandling inom den privata sektorn. Bedömningen av inskränkningen av den fria rörligheten av tjänster kan därför inte göras i ljuset av ett redan existerande parallellt system så som är fallet för de delar av arbetsmarknaden som faller inom ramen för offentlig upphandling. Det borde innebära att det finns mer utrymme inom den privata sektorn att inom det nu rådande systemet avgöra hur försäkringstjänster ska upphandlas.

Även om både aktörer i Sverige och på EU-nivå verkar alltså vara överens om att tjänstepension har stor betydelse behöver det inte betyda att EU-domstolens tolkning av arbetsmarknadens handlingsutrymme är detsamma som det handlingsutrymme de getts på nationell nivå i Sverige. Här kan den offentligrättsliga regleringen av livförsäkringsbolag och tjänstepensionsinstitut fungera som tolkningsunderlag för vad som, enligt EU-domstolen, är en rimlig avvägning mellan effektiv och stabil administration och friheten att tillhandahålla tjänster.

Avslutande ord

I min avhandling har jag undersökt relationen mellan å ena sidan kollektivavtal och tjänstepensioner och å andra den inre marknaden. Denna artikel ger en mycket kort översikt över avhandlingens innehåll. Marknadsintegrationen har, de senaste decennierna, kommit att kompletteras av strävan efter en gemensam ekonomisk politik. Det innebär att frågor om ekonomisk stabilitet ofta samverkar med den inre marknaden. En väl fungerande inre marknad framhålls kunna främja stabilitet och öka investeringar i den europeiska ekonomin, vilket på så sätt ger ytterligare en motivering till fortsatt marknadsintegration. Detta har lett till spänningar mellan nationell kollektiv arbetsrätt och den inre marknadsrätten. Samtidigt finns en strävan på både nationell nivå och EU-nivå att främja tjänstepensionsmodeller till förmån för arbetstagare.

Min förklaring till spänningar mellan nationella arbetsmarknadsmodeller och den inre marknadsrätten är att de vuxit fram i olika sammanhang, haft olika syfte och motiveras på olika sätt. Det gäller också för den svenska arbetsmarknadsmodellen och i förlängningen för den svenska tjänstepensionen. Tjänstepensionen är integrerad i sätt svensk arbetsmarknad är organiserad på, vilken i sin tur har påverkats av hur den svenska staten löst andra socialpolitiska frågor. Samma koppling finns inte till den europeiska nivån. Ur ett inre marknadsperspektiv ligger fokus på att öppna upp nationella marknader och röja undan avvikande nationella lösningar som kan riskera att begränsa den fria rörligheten. Den fria rörligheten har dessutom en tendens att breda ut sig, den kan kallas invasiv, på så sätt att dess tillämpningsområde är väldigt dynamiskt definierat av både kommissionen och EU-domstolen.

På arbetsrättens och den sociala trygghetens områden har EU ingen eller delad kompetens. Det finns därför inte någon enhetlig lösning för hur den sociala välfärden i Europa ska organiseras. Det finns inte ett socialt Europa utan flera varianter av det sociala Europa. I vissa fall är det olika mål som eftersträvas, men många gånger är det snarare vilken metod som ska tillämpas och hur olika mål ska prioriteras som är den stora frågan. Spänningarna blir märkbara i situationer där nationella välfärdslösningar och EU:s inre marknadsrätt blir tillämpliga på samma omständigheter.  Undersökningen i min avhandling illustrerar detta.

Sammanfattningsvis kan konstateras att undersökningen visar att det handlingsutrymme arbetsmarknadens parter har på nationell nivå är vidare än det hittills visat sig vara på EU-nivån. I fall där det är oklart vilket handlingsutrymme parterna har måste deras agerande kunna motiveras av andra sociala mål för att anses vara godtagbara inskränkningar av den fria rörligheten. De måste också kunna argumentera för att det resultat deras förhandling lett fram till är förenligt med den inre marknaden. Det kan sägas illustrera att de fackliga rättigheterna, det vill säga rätten att förhandla och sluta kollektivavtal, underordnas de ekonomiska friheterna. Samtidigt finns det här en möjlighet för medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter att anpassa sin argumentation. Det kan beskrivas som att nationella välfärdslösningar i större utsträckning måste förklaras med ett EU-språk och med stöd av de intressen som skyddas på EU-nivå. Här finns det förbättringspotential.

Det bör framhållas att EU-samarbetet är en ständigt pågående process och det finns olika syn på vilken väg det bör och kommer att ta i framtiden. Utrymmet för nationella välfärdslösningar kan alltså förändras beroende på EU-projektets riktning. I avhandlingen redogörs för några tänkbara riktningar.

 

Caroline Johansson, Uppsala Universitet

(Avhandlingen kan hittas på Iustus.se. Den kommer i ett senare att skede släppas digitalt)