Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget

345 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskrigetNFT 4/2005 Termen ”den svenska modellen” brukar främst användas för att beskriva förhållandena på arbetsmarknaden under 1940-, 50- och 60- talen. Men termen har också i överförd be- märkelse använts för att karaktärisera utveck- lingen inom andra sektorer av ekonomin, där stat och marknad samverkat för att nå kom- promisser och samförståndslösningar på kon- kreta problem. I detta sammanhang kan man också tala om en svensk försäkringsmodell där marknaden för försäkringar delades mel- lan privat och offentlig verksamhet och där de privata bolagen inlemmades i den ekonomis- ka politik som regeringen förde. Men var detta en försäkringsmodell präglad av sam- Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget av Mats Larsson, Mikael Lönnborg och Sven-Erik Svärd När det privata försäkringsväsendet i Sverige började etableras under senare delen av 1800- talet skedde det såväl i form av aktiebolag som i ömsesidig form och inledningsvis med endast liten statlig reglering. Den första försäkrings- rörelselagen från 1903 syftade framför allt till att skydda enskilda försäkringssparare från fallissemang inom branschen, vilket främst innebar att livbolagens placeringar blev före- mål för statlig styrning. Med tillkomsten av en ny rörelselagstiftning och detaljerade regler från riksbanken kom den privata försäkrings- branschen efter andra världskriget att bli före- mål för en styrning som visserligen hade kun- dernas bästa för ögonen, men som också innebar en detaljerad offentlig kontroll. förstånd, eller innebar utvecklingen ett brott från tidigare traditioner inom försäkringsom- rådet? Denna uppsats diskuterar framväxten av en specifik svensk försäkringsmodell och vilka faktorer som bidrog till dess sönderfall. Valet av försäkringssystem Under mellankrigstiden intensifierades de- batten om det svenska försäkringssystemets utformning. Från politiskt vänsterhåll höjdes krav på ett förstatligande av den svenska pri- vata försäkringen. Verksamheten skulle på ett effektivare sätt kunna bedrivas i statlig regi. Artikeln är en introduktion av boken ”Den svenska försäkringsmodellens uppgång och fall” som är under utgivning av Svenska Försäkringsföreningen. I denna artikel kan endast delar av de analyser och resonemang som förs i boken relateras. Vi hänvisar därför till den färdiga produkten för den som vill veta mer. Detta gäller också litteraturreferenser. Mats Larsson, Ekonomisk-historiska institutionen, Uppsala universitet. Mikael Lönnborg, Institutionen för Statsvetenskap, Nationalekonomi och Juridik, Södertörns högskola. Sven-Erik Svärd, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. 346 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget Dessa försök till socialisering av branschen hade små förutsättningar att lyckas. De bor- gerliga partierna avfärdade kategoriskt denna tanke och även inom socialdemokratins led- ning tog man ställning mot nationaliseringen. Debatten om ett privat eller statligt dominerat försäkringssystem fortsatte även under andra världskriget. Planerade förändringar i aktiebo- lagslagstiftningen gjorde det nödvändigt att se över försäkringsrörelselagen. En särskild försäkringsutredning dominerad av represen- tanter från finansbranschen tillsattes 1942 (vil- ken emellertid hade påbörjat sitt arbete redan 1937 men bordlagts efter krigsutbrottet). Men i krigets slutskede kom även frågan om ett förstatligande av försäkringsväsendet åter att aktualiseras i arbetarrörelsens efter- krigsprogram. Ytterligare en försäkringsut- redning tillsattes som en följd av detta 1945 och denna kom för en kort period att arbeta parallellt med 1942 års utredning.1 Utgångspunkterna för de båda utredningar- na var emellertid helt olika. Medan 1942 års utredning syftade till att anpassa lagstiftning- en till nya förhållanden på marknaden och i samhället, hade 1945 års utredning mer prin- cipiella och politiskt ideologiska utgångspunk- ter. Den senare utredningen dominerades som en följd av detta av politiker.2 Om man ser till de båda utredningarnas uppdrag och innehåll stod valet under 1940- talets andra hälft mellan ett statligt organiserat försäkringssystem och ett försäkringssystem som fortfarande dominerades av de privata aktörerna, men där statlig kontroll och insyn sannolikt skulle ökas. Till viss del avgjordes denna fråga innan 1945 års utredning hunnit lämnat sitt betänkande 1949. Redan 1946 hade nämligen 1942 års utredning presenterat sitt förslag till ny försäkringsrörelselag och två år senare hade denna antagits av riksda- gen. Genom att statlig styrning och kontroll i den nya lagen fick en mer framträdande roll kom frågan om nationalisering av branschen att skjutas i bakgrunden. I betänkandet från 1945 års utredning drevs heller inte frågan men utredningen kan ändå ha spelat en avgö- rande roll. Blotta vetskapen om att 1945 års försäkringsutredning kunde driva fram en na- tionalisering av försäkringsmarknaden kan ha bidragit till att representanterna för branschen var mer benägna att acceptera de mjukare former av statlig kontroll som föreslogs av 1942 års utredningsbetänkande. Ny lagstiftning ökar den statliga kontrollen Den svenska försäkringslagstiftningen har av tradition haft som främsta syfte att skydda enskilda försäkringstagare, vilket på person- försäkringsområdet tagit sig uttryck i den så kallade soliditetsprincipen, en säkerhetsprin- cip för förvaltningen av försäkringstagarnas kapital. Branschens utveckling under 1930- talet och andra världskriget hade emellertid lyft fram nya problem som till viss del var föremål för regleringar. Ett sådant område var etableringsrätten för försäkringsrörelser som statsmakterna redan under andra världskriget reglerat genom en särskild spärrlag. I 1948 års försäkringsrörel- selag fördes etableringskontrollen vidare i den så kallade behovsprincipen, vilken inne- bar att det skulle finnas ett behov på markna- den för att ett nytt bolag skulle beviljas kon- cession.3 Under de första tio åren med den nya kon- cessionsprövningen förekom inga nyetable- ringar inom livförsäkringsområdet och i de fall sakförsäkringsbolag fick sin koncession utvidgad var det nästan uteslutande för att möjliggöra införandet av kombinationsför- säkringar – det vill säga ett led i effektivise- ringen av marknaden. Den grundläggande inställningen hos inspektionen var att mark- naden var väl täckt av de redan existerande försäkringsbolagen.4 Behovsprincipen var således ett led i för- säkringsutredningens önskan att effektivisera 347 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget försäkringsbranschen. Ett än mer tydligt exempel på detta var införandet av den så kallade skälighetsprincipen för livbolagen, vilken hade till syfte att skydda försäkrings- tagarna från för höga premier. Skälighets- principen var framför allt en markering av den prioritering man från statsmakterna ville läg- ga på kostnadsreduceringar inom branschen. Principen var även ett sätt att skapa en arti- ficiell konkurrens eftersom samarbete inom branschen med statens goda minne – delvis satte konkurrensen ur spel.5 Inspektionen samlade – med hänvisning till skälighetsprincipen – från mitten av 1950- talet in uppgifter om kostnadsutvecklingen för olika försäkringsbolag vilka publicerades i den offentliga statistiken. Detta skapade ett naturligt tryck på bolagen att hålla ned kostna- derna. På längre sikt minskade också omkost- naderna, men det vore att överdriva skälig- hetsprincipens betydelse att förklara utveck- lingen med denna. Det är mera sannolikt att de minskade kostnaderna kan härledas till pro- duktutveckling, rationalisering och stordrift- fördelar, som sannolikt tillkommit även utan skälighetsprincipen. I 1945 års försäkringsutrednings betänkan- de föreslogs att även skadebolagen skulle omfattas av skälighetsprincipen och detta in- fördes också som ett tillägg till lagstiftningen.6 En annan fråga som denna utredning drev var att stärka försäkringstagarnas ställning i bolagen. Delägarinflytandet var en av grun- derna i uppbyggnaden av de ömsesidiga bola- gen, men detta innebar inte alltid att medinfly- tandet fungerade särskilt väl. Utredningen uttalade en önskan om att detta inflytande skulle stärkas samtidigt som man menade att de ömsesidiga bolagen borde ges företräde vid framtida bolagsbildningar. Även om ut- redningen inte direkt propagerade för ett av- skaffande av aktiebolagen som företagsform var det uppenbart att de ömsesidiga bolagen framhölls som föredömen. Den positiva in- ställningen till försäkringstagarrepresentation ledde 1951 till en ny lagstiftning där kunder- nas deltagande i både de ömsesidigas och aktiebolagens beslutsfattande garanterades.7 Det är inte svårt att förstå att skälighetsprin- cipen kunde accepteras av försäkringskun- derna, särskilt som den kombinerades med ökad insyn i bolagens verksamhet. Men hur ställde sig bolagen till de nya regler som introducerades i 1948 års lag? I grunden var de inte särskilt positivt inställ- da till regleringar som begränsade deras hand- lingsutrymme. Samtidigt var faran för än mer långtgående förändringar – genom en natio- nalisering av branschen – ett hot som av vissa kunde uppfattas som reellt. Alla regler i den nya lagstiftningen var heller inte till nackdel för bolagen, särskilt inte för de stora aktörer- na. Lagstiftningens tydliga inriktning mot att effektivisera marknaden genom att uppmunt- ra sammanslagning mellan aktörer, införa ef- fektiva rutiner och skapa nya försäkringstyper gynnade framför allt de stora bolagen. Genom att inträdet till försäkringsmarknaden begrän- sades av den nya behovsprincipen vanns ock- så legitimitet för den nya lagstiftningen. Inte desto mindre bröt 1948 års lag i flera avseen- den med de hävdvunna traditionerna. Socialiseringshotet Få verksamheter har som försäkringsbran- schen under 1900-talet ifrågasatts så tydligt från politiskt håll. Ett av hoten mot de privata bolagen har således varit uppfattningen att de borde socialiseras. Kännetecknande för soci- aliseringsdebatten under hela 1900-talet var ändå dess begränsade genomslagskraft. Poli- tiskt drivande bakom denna fråga var anting- en kommunisterna eller minoritetsintressen inom socialdemokratin, vilka saknade stöd från den socialdemokratiska regeringen. Ernst Wigforss var en av de få ledande socialdemo- krater som inledningsvis var för en nationali- sering av försäkringsbranschen, men som av realpolitiska skäl inte tog strid för ett genom- 348 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget förande. Finansminister Gunnar Sträng kon- staterade å sin sida, vid upprepade tillfällen, att försäkringsmarknadens struktur, med en stark kooperativt-facklig aktör (d.v.s. Folk- sam) var en garant för att det inte fanns någon anledning att förstatliga försäkringsbranschen. Det har funnits två gemensamma nämnare bakom de politiska förslagen till socialise- ring, dels en önskan att rationalisera bran- schen och reducera kostnaderna för de enskil- da konsumenterna, dels en vilja att öka statens möjligheter att styra kapitalmarknaden och underlätta allokering av resurser till samhälls- nyttiga projekt. En annan faktor som ibland framförts som skäl för förstatligande har varit en önskan att fördjupa demokratin. Huruvida demokrati och förstatligande är synonymer kan emellertid ifrågasättas. Den svenska försäkringsmodellen var efter 1948 års lag, uppbyggd för att skydda de enskilda försäkringstagarna, samtidigt som försäkringsbolagens omfattande tillgångar skulle kunna användas för att nå viktiga sam- hällsekonomiska eller kanske snarare politis- ka mål. En nationalisering av branschen kun- de enligt vissa gjort det ännu lättare att nå de uppställda samhällsmålen.8 Med tanke på tidsandan efter andra världs- kriget och vänstervindarna i slutet på 1960- talet kan det förefalla besynnerligt att en social- isering inte var ett reellt politiskt alternativ. Det finns flera förklaringar till detta. En av- görande faktor var den relativt samstämmiga uppfattning som fanns bland marknadens aktörer. Försäkringsbolagen, såväl aktiebo- lag som ömsesidiga bolag (inklusive Folk- sam), branschens intresseorganisationer, främst Svenska Försäkringsbolags Riksför- bund, försäkringsinspektionen och regering- en, var övertygade om att ett förstatligande var praktiskt mycket komplicerat. En nationa- lisering kunde även få allvarliga följdeffekter för marknadens funktion. Det var därför mer funktionellt att behålla en privat ägarstruktur och istället inrätta olika mekanismer för att styra marknaden. Införandet av skälighetsprin- cipen, utvidgade rättigheter för försäkrings- tagarna, den ”frivilliga överenskommelsen” mellan riksbank och bolag (se nedan), samt den ökade koncentrationen på marknaden, löste huvuddelen av de problem som – enligt den politiska eliten – hade varit förknippade med försäkringsmarknaden. Förslaget från 1945 års försäkringsutred- ning om att införa skälighetsprincipen i de flesta skadeförsäkringsgrenarna och öka för- säkringstagarnas inflytande, kan betraktas som kompromisser för att undvika mer radikala förslag. Även förbudet mot vinstutdelning var en kompromiss som tillkommit för att minska risken för socialisering Att debatten om nationalisering ändå fort- skred under 1950-talet kan troligen förklaras av att vissa intressen ansåg att 1945 års försäk- ringsutredning delvis saknade legitimitet, då den klart avvisade tanken på socialisering av marknaden. I realiteten utgjorde emellertid slutsatserna från 1945 års utredning dödsstö- ten för de politiska nationaliseringssträvande- na av försäkringsmarknaden. Den socialiseringsdebatt som följde under framför allt 1950- och 60-talen var trots detta viktig för att skapa en svensk försäkringsmo- dell. De ständiga hoten om nationalisering bidrog till att försäkringsmarknaden försökte anpassa sig till samhällets krav på högre ef- fektivitet. Försäkringsbolagen tvingades ock- så acceptera institutionella förändringar som ökade den statliga kontrollen över markna- den. Försäkringsbolagens roll i samhället blev därigenom att komplettera samhällets trygg- hetsanordningar, samtidigt som bolagens till- gångar underordnades statens behov. Riksbanken styr marknaden Den svenska finansiella marknaden var från 1940-talet till mitten av 1980-talet under strikt statlig styrning och kontroll där regeringens finanspolitik under stora delar av perioden var 349 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget vägledande för penningpolitiken. Politiken grundades på prioriteringar som framför allt utgick från regeringens syn på den svenska ekonomins utveckling. Riksbankens ingripan- den på finansmarknaden under 1950-talet ska- pade ett helt nytt finansiellt system, där statli- ga styråtgärder begränsade den fria markna- den avsevärt. Varken valet av kunder eller prissättningen på krediter kunde skötas helt av finansmarknadens organisationer. Spelut- rymmet bestämdes i stället av riksbanken som utifrån värderingar av faran för inflation och prioriterade investeringar styrde kreditflöde- na. Politikens allmänna inriktning bestämdes visserligen av regering och riksdag, men riks- banken spelade som ansvarig för politikens genomförande en avgörande roll. Den av riksbankens styråtgärder som fram- kallade hetast debatt under 1950-talet, var försäkringsbolagens placeringsplikt. Reger- ingens och riksbankens önskan att tillhanda- hålla billiga krediter för framför allt bostads- byggande och senare även den statliga upplå- ningen innebar radikala ingrepp i försäkrings- bolagens möjlighet att genomföra räntabla placeringar – särskilt då räntenivån bestämdes av riksbanken. Detta ledde till skarp kritik från ett flertal försäkringsbolag som menade att riksbankens reglering gick stick i stäv med försäkringslagens soliditetsbestämmelser. Under ett flertal år under 1950-talet ledde detta till problem för riksbanken att imple- mentera dessa ”frivilliga” överenskommelser. En analys av hur styråtgärderna för försäk- ringsbranschen växte fram under 1950-talet visar att riksbanken och framför allt riksban- kens chef var särskilt viktig för styrningens detaljutformning. Den drivande kraften bak- om denna var Mats Lemne då han som vice riksbankschef och senare som riksbankschef drog upp riktlinjerna för hur åtminstone delar av politiken skulle utformas. Lemne hade tidigare arbetet vid finansdepartementet så det var naturligt att det var han som hade kontakterna med regeringen. Han verkar emel- lertid inte bara ha varit en passiv mottagare av information, utan förefaller också ha utövat påtryckningar mot finansdepartementet för att få departementet att vidta åtgärder. Det tydligaste exemplet var när Lemne vände sig till finansdepartementet för att få dem att förbereda en lagstiftning som reglerade för- säkringsbolagens placeringar.9 Med en annan riksbankschef än Lemne hade måhända inte regleringspolitiken drivits med sådan kraft, men någon helt annorlunda politik hade det sannolikt inte blivit. Per Ås- brink, som efterträdde Mats Lemne, följde i huvudsak de linjer i regleringspolitiken som hans företrädare dragit upp. De informella förhandlingarna med en blandning av förma- ningar, hot och order, som tidigare funnits mellan riksbanken och marknadens aktörer fortsatte. Åsbrink gav emellertid även uttryck för egna uppfattningar i vissa frågor. Mest känd är den så kallade räntekuppen 1957 då Sverige på riksbankens initiativ (utan att ha förvarnat regeringen) lämnade den tidigare förda lågräntepolitiken.10 Frågan om inskränkningar av bankers och försäkringsbolagens placeringsmöjligheter berodde emellertid inte på riksbanken. För att kunna föra socialdemokraternas valda finans- och penningpolitik var det nödvändigt att kontrollera kreditflödena. Att det inte blev en lagstiftning utan istället "frivilliga" överens- kommelser melan parterna kan däremot för- klaras av Lemnes agerande. Under den långa period som Åsbrink satt som riksbankschef (1955-1973) fanns även tillfällen då mer direkt kritik riktades mot den ekonomiska politiken. Detta visas bland an- nat av Åsbrinks uttalanden vid ett möte med affärsbankerna 1957 då han beskrev bostads- byggandet som ”en kvarnsten” och ”denna heliga ko”.11 Samtidigt förefaller det ha fun- nits vetskap om att hela regleringsekonomin var en enhet och att det var svårt att luckra upp den utan att hela systemet rasade samman. Detta var troligen en viktig förklaring till att 350 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget regleringspolitiken överlevde så länge. Riksbankens förhandlingar med finans- marknadens aktörer kan beskrivas som en del av den svenska förhandlingsmodellen där parter träffades för att gemensamt och i kor- porativ ordning besluta om den framtida ut- vecklingen på finansmarknaden. Riktigt så enkelt var det emellertid inte. När man annars talar om en svensk modell brukar det handla om förhandlingar mellan relativt jämbördiga parter. Så var det inte i detta fall. Vid banker- nas och försäkringsbolagens förhandlingar med riksbanken förefaller utgången ha varit given på förhand. Riksbanken agerade utifrån en styrkeposition och med maktmedel som i stort sett gjorde det möjligt att driva igenom de krav man ville. För försäkringsbolagen innebar riksbankens hot om lagstiftning en risk för införandet av andra regleringar som kunde leda till mer omfattande ingrepp i bola- gens handlingsfrihet. Samtidigt gav markna- dens aktörer – i synnerhet försäkringsbolagen – genom sitt agerande ett splittrat intryck. Folksams roll vid tillkomsten av riksbanks- regleringen var särskilt intressant. Bolaget var inte som man skulle kunna tro slaviskt trogen den socialdemokratiska politikens priorite- ringar. Tvärtom värnade man, som andra bo- lag, under hela den undersökta perioden om försäkringsbolagens självständighet i place- ringspolitiken och betonade nödvändigheten av att följa rörelselagstiftningens intention. Samtidigt som försäkringstagarnas intressen sattes i första rummet fanns dock en önskan att gå den socialdemokratiska regeringen till mötes genom att stödja dess investeringspoli- tik och syn på samhällsutveckling. Någon möjlighet att påverka riksbankens politik vi- savi försäkringsbolagen förefaller inte Folk- sam ha haft. Tvärtom vände sig riksbanksche- fen hellre till något av storbolagen inom Svens- ka Försäkringsbolags Riksförbund, som hade betydligt större möjligheter att påverka de andra bolagen, än till Folksam som stod utan- för Riksförbundet.12 ATP – ett brott mot traditionen En av de övergripande komponenterna i den svenska modellen var samverkan mellan ar- bete och kapital. Det innebar bland annat att den privata och den offentliga sektorn samar- betade för att uppnå fungerande lösningar på existerande problem, även inom välfärdspoli- tikens område. Detta samarbete känneteck- nande också det statliga utredningsväsendet, där olika aktörer genom kompromisser för- sökte uppnå resultat och förslag som kunde stödjas av samtliga parter. I likhet med infö- randet av riksbanksregleringen i början på 1950-talet var införandet av ATP inte byggt på samförstånd eller kompromisser. Det rörde sig även i detta fall om maktrelationer. Men till skillnad från riksbanksregleringen kräv- des parlamentariskt stöd för att genomföra ATP-reformen. Trots flera utredningar samt formella och informella förhandlingar mellan parterna fanns ingen möjlighet att nå politisk konsensus. ATP-frågan fördes 1957 till en allmän råd- givande folkomröstning där de tre alternati- ven i hög grad återspeglade särintressena i samhället. Linje 1 stöddes av de socialistiska partierna och var ett försök att kollektivt fi- nansiera ett pensionssystem. Centerpartiet (lin- je 2) ville inte vara med och betala för indu- strins och storstädernas befolkning utan före- språkade en lösning som bättre passade jord- bruksbefolkningen. Linje 3 som anfördes av folkpartiet och högern (sedemera modera- terna) försökte främst skydda de yrkesgrup- per som redan hade olika former av avtalspen- sion. Utslaget från folkomröstningen var i allra högst grad tolkningsbart och när Linje 1:s förslag slutligen antogs av riksdagen 1959 kunde det endast ske genom att en folkpartist lade ned sin röst.13 Från en försäkringsmässig utgångspunkt var troligen centerpartiets förslag det bästa alternativet, men frågan är vad som hade hänt med de samhällsgrupper som inte kunde av- 351 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget sätta medel för sin pension enligt deras mo- dell. Mot denna bakgrund var ett obligatoriskt system att föredra eftersom det kunde förvän- tas undanröja de befintliga orättvisorna mel- lan olika samhällsgrupper. Försäkringsmarknaden hade små möjlighe- ter att påverka synen på pensionsreformen eller genomdriva alternativa lösningar där även privata bolag kunde vara delaktiga. Till skill- nad från socialiseringsdebatten fanns inte hel- ler något stöd för detta från tillsynsmyndighe- ten. Vilket bland annat kan förklaras av att försäkringsinspektionens tidigare chef, O. A. Åkesson, var en drivande kraft bakom ATP- reformen.14 Att försäkringsmarknaden inte betraktade pensionsreformen som ett direkt hot mot verk- samheten, torde också ha varit en viktig för- klaring till att motståndet på marknaden inte samordnades. Tillkomsten av ATP-reformen var i praktiken ett direkt avsteg från den svenska modellen, eftersom socialdemokraterna drev igenom pensionsreformen mot de borgerliga partiernas uttryckliga önskan. Detta bröt med den tidigare linjen av samverkan och kompro- misser. Att Svenska Försäkringsbolags Riksförbund inte delade beredningens ATP-förslag är knap- past överraskande. Det försäkringssystem som Riksförbundet verkade för byggde på frivillig försäkring och motverkade statligt monopol. Såväl yrkesskadeförsäkring som trafikförsäk- ring hade lösts med hjälp av kompromisser och för Riksförbundet framstod de som exem- pel på hur även pensionsfrågan skulle kunna lösas. En av de stora skiljelinjerna i pensionsstri- den var synen på sparandet och framför allt kontrollen över sparandet. Från ett socialdemo- kratiskt perspektiv innebar en privat förvalt- ning av pensionsmedlen att ”kapitalet” stärkte sin ställning på arbetarnas/löntagarnas be- kostnad. Fonder med löntagarrepresentation medförde däremot att den fackliga makten fick en förstärkt roll inom ekonomin. ATP- striden kan från denna synvinkel ses som en klassisk kamp mellan arbete och kapital, där ideologiska skillnader och klasskamp snarare än den svenska samförståndsandan fick råda. Att striden om ATP blev så infekterad kan förklaras av både de politiska vägvalen och maktbalansen. Socialdemokraterna eftersträ- vade en obligatorisk lösning av pensionspro- blemet, medan de borgerliga partierna önska- de ett system som byggde på frivillig anslut- ning. De borgerliga partierna försökte också finna vägar för att underminera regerings- koalitionen mellan socialdemokraterna och bondeförbundet (centerpartiet). Dessutom upplevde de borgerliga att socialdemokrater- nas position var försvagad och därför kunde ATP-striden tjäna som en språngbräda till regeringsmakten. Det var emellertid ett väg- val mellan två olika tydliga politiska alterna- tiv, där socialdemokraternas s.k. ”starka sam- hälle” segrade. Socialdemokraternas aktiva arbete för att förankra sitt pensionsalternativ gav även en omfattande politisk ”goodwill”, inte minst hos fackliga organisationer, eftersom samtli- ga löntagare tjänade på reformen, även de med relativt höga löner. Detta bidrog till att skapa legitimitet för socialdemokraternas po- litik och maktinnehav för en lång tid framåt. Konsekvenser för privat försäkring Den svenska försäkringsmodellen ledde till påtagliga inlåsningseffekter för de privata bolagen. Riksbanksregleringen och den nya rörelselagstiftningen inskränkte bolagens möjlighet att placera kapital. Möjligheten att utveckla livförsäkring som affärsidé begrän- sades även av ATP:s tillkomst. Samtidigt som svenska försäkringsmodellen begränsade den privata försäkringens möjligheter att utveck- las på vissa områden, bidrog den till att öppna dörren till andra verksamheter och till att stimulera strukturförändringar inom bran- schen. 352 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget Ett sådant område där marknaden faktiskt utvecklades efter ATP:s införande var arbets- marknadsförsäkringar och särskilt gruppliv- försäkringar. Från början av 1960-talet slöts ett flertal avtal mellan arbetsmarknadens par- ter som tillförsäkrade olika yrkesgrupper kom- pletterande försäkringar vid sidan av välfärds- statens åtaganden och ATP. Arbetsmarknads- försäkringar var också det enda område där antalet verksamma bolag ökade. De institutionella begränsningarna, tillsam- mans med den allmänna strukturrationalise- ringen inom näringslivet, var viktiga driv- krafter bakom försäkringsmarknadens ökan- de koncentration. Genom de viktigaste fusion- erna kom två storkoncerner att bildas. I den ena bolagsbildningen – Skandia – samlades i början av 1960-talet nästan samtliga aktiebo- lag.15 I den andra bolagsbildningen – Trygg- Hansa – samlades i början av 1970-talet ett stort antal ömsesidiga bolag sina verksamheter. Vid sidan av dessa båda företagssamman- slagningar växte den kooperativa Folksam- koncernen dessutom kraftigt. I mitten på 1970- talet dominerade dessa aktörer helt, vilket bidrog till en marknad med tydlig oligopolis- tisk struktur. Ett annat kännetecken för försäkringsbran- schen har varit ett nära samarbete mellan aktörerna. Under perioden 1947-1980 fanns sammanlagt 90 kartellavtal registrerade i det officiella kartellregistret. Ungefär två tredje- delar rörde skadeförsäkring och en tredjedel livförsäkring. Särskilt aktiv var livförsäkrings- bolagens samarbete under perioden 1951–55, vilket främst kan förklaras med att bolagen gemensamt tolkade den nya lagstiftningen. Sett över tid från början av 1950-talet och till början av 1980-talet förefaller betydelsen av karteller för hela branschen – i vilket fall antalet aktiva avtal ha minskat – vilket kan förklaras av den ökande koncentrationen på försäkringsmarknaden. Med tanke på att mark- naden dominerades av ett fåtal stora aktörer fanns inte samma behov av att koordinera verksamheten. Starten för denna minskning av kartellavtalens betydelse kan dateras till 1967 då Skandia lämnade tarifföreningen för skadeförsäkringar.16 En annan utvecklingstendens som under- blåstes av den svenska försäkringsmarkna- dens relativa inlåsning från 1950, var det ökade intresset från svenska bolag för att närvara på främmande marknader. Under 1940- och 50-talen bidrog den eko- nomiska politiken allmänt till att begränsa internationaliseringen. Det fanns emellertid en stor skillnad mellan de olika bolagen, där Skandia tidigt visade ett större intresse för utländska investeringar än andra bolag. Inter- nationaliseringen ökade allmänt under 1960- talet, men särskilt från 1970-talet då riksban- ken intog en mer tillmötesgående inställning till utländska transfereringar. Den enda be- gränsningen var att bolagen inte kunde över- föra egna medel till utlandet utan tvingades låna kapital på utländska marknader.17 Den privata försäkringens revansch En mängd ekonomiska och politiska faktorer samverkade från 1970-talet till att ATP börja- de ifrågasättas. Systemet byggde på en stadig och jämn ekonomisk tillväxttakt, men då den- na började falla under 1970-talet undergräv- des successivt ATP:s ekonomiska bas. Det blev också tydligt att den ökande medellivs- längden kraftigt skulle förändra landets de- mografiska struktur, det vill säga andelen förvärvsarbetare som skulle försörja landets pensionärer blev allt mindre. Med tanke på ATP-systemets komplicera- de tillkomstprocess var det inte särskilt förvå- nande att förändringen av pensionssystemet också var en långdragen process. Inom en omfattande utredning, den s.k. Pensionsbe- redningen, gjordes en rad olika undersök- ningar som visade på hur ett nytt system skulle kunna organiseras. Enigheten var till att börja med inte särskilt stor, men i och med den 353 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget finansiella krisen i början på 1990-talet ökade möjligheterna för en bred politisk uppgörelse mellan de politiska blocken.18 Det är osäkert om 1990-talets pensionsre- form ska beskrivas som en vidareutveckling av ATP eller som ett systemskifte. Det nya pensionssystemet är egentligen en ATP-re- form med nya beräkningsformer, nya former för kapitalplacering och nya intentioner, där målet är att få ett system med en klar koppling mellan avgifter och förmåner. När reformeringen av ATP-systemet an- togs fanns också ett tydligt vägvalsberoende. Det var i praktiken omöjligt att helt gå över till ett premiereservsystem. I alla fall om man önskade en bred politisk lösning av pensions- frågan. Det var därför från ett socialdemokra- tiskt perspektiv ytterst viktigt att man pratade om ett reformerat pensionssystem, det vill säga en vidareutveckling av ATP, eftersom man annars kunde få problem att förankra beslutet inom partiet.19 Flera debattörer har betecknat pensionsre- formen som ”odemokratisk” och som en kupp från de etablerade politikerna.20 Här finns en parallell till ATP-debatten. Aktörerna på den förlorade sidan i ATP-striden uppfattade näm- ligen att socialdemokraterna ”kuppade” ige- nom reformen. Detta gällde det ur förvalt- ningssynpunkt alltför ”snabba” genomföran- det, men framför allt att reformen byggde på en mycket bräcklig majoritet. Till skillnad från ATP-striden fanns under 1990-talets debatt om pensionsfrågan en kom- promissvillighet. För att undvika låsningar i processen exkluderades därför korporativa intressen (fackföreningar, arbetsgivare och pensionärsorganisationer) från Pensionsar- betsgruppen. Dessutom lämnades de partier – vänsterpartiet och ny demokrati – som inte var beredda att acceptera en bred uppgörelse ut- anför förhandlingarna.21 Det finns även undersökningar som pekar på att reformen av pensionssystemet var ett tydligt systemskifte. Detta skulle framför allt visas i att ansvaret och risken för pensionerna flyttades från staten till den enskilda perso- nen. Denna slutsats skulle också understrykas av att det nya systemet är mer autonomt, det vill säga att det står vid sidan av politiska justeringar och av att systemet är mer indivi- dualiserat.22 Det är emellertid svårt att tala om ett sys- temskifte, eftersom det reformerade pen- sionssystemet till stora delar är en vidareut- veckling av ATP-systemet. Det nya systemet är fortfarande obligatoriskt, det administreras av staten och ersättningen är inkomstrelaterad upp till ett tak23. Även om stora delar av innehåll och beräkningsgrunder förändrats i jämförelse med ATP har systemet fortfarande fördelningspolitiska effekter. Pensionsreformen skapade också nya förut- sättningar för banker, försäkringsbolag och fondbolag att konkurrera på en marknad som tidigare kontrollerades av staten. Denna för- ändring var en del av den svenska försäkrings- modellens sönderfall. Försäkringsbolagen var en viktig inspiratör för det nya pensionssystemet. Det fanns emel- lertid ingen möjlighet att politiskt marknads- föra Skandias ATP-modell (vilken presente- rades i början av 1990-talet) eftersom det var ett system som helt byggde på premiereserv- tekniken. Detta insågs av såväl Sveriges För- säkringsförbund som Folksam. Till skillnad från ATP-striden fick pensionsreformen ut- tryckligen stöd av såväl SFR som det fackligt- kooperativa försäkringsbolaget.24 Det kan därför påstås att pensionsreformen på 1990-talet var en traditionell svensk sam- förståndslösning. Ett nytt försäkringssystem I början på 1980-talet påbörjades omregle- ringen av finansmarknaden. Drivande bakom denna utveckling var statens behov av nya strategier för att finansiera det växande budget- underskottet.25 Vid sidan av denna allmänna 354 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget avreglering inleddes redan 1979 en revide- ring av försäkringsrörelselagen av den s.k. Försäkringsverksamhetskommittén (FVK). En ny försäkringslagstiftning presentera- des 1983. Den nya lagen var i huvudsak en anpassning till aktiebolagslagen och bokfö- ringslagen, vilket i praktiken innebar att prin- ciperna från 1948 års lag var oförändrade. En nyhet – vilket varit praxis bland livbolagen sedan 1948 – var att det s.k. vinstutdelnings- förbudet lagfästes.26 Någon tydlig avregle- ring var det således inte fråga om i detta skede Trots att lagen på flera punkter befäste den tidigare lagstiftningen fanns tecken på att de formella institutionerna började ifrågasättas. Behovsprincipen avskaffades 1985. Detta fick stor betydelse för möjligheterna att starta nya bolag. Året därpå avvecklades även försäk- ringsbolagens placeringsplikt – främst som en anpassning till liberaliseringen av banklags- stiftningen – vilket öppnade möjligheterna för en flexiblare kapitalförvaltning. En annan viktig institutionell förändring gällde försäljningen av försäkringar. I Sverige styrdes denna av överenskommelser mellan bolagen, vilka bestämt att försäljning endast fick ske med hjälp av egna ombud. Detta förändrades först i början av 1990 genom utformningen av försäkringsmäklarlagen, vil- ken bl.a. innebar att utländska bolag kunde etablera verksamhet utan egna försäljningsor- ganisationer på den svenska marknaden.27 Detta var viktigt för att öka konkurrensen på marknaden. Omregleringen medförde även att nya pro- dukter introducerades. I början av 1991 inför- des ny lagstiftning om livförsäkringens aktie- fondsanknytning, s.k. unit linked-försäkringar, vilka innebar att kunden själv kunde bestäm- ma placeringsobjekt för sitt sparade kapital. Bakgrunden var en ökad kritik mot den rådan- de institutionella situationen med stelbent kapitalförvaltning och ineffektiv konkur- rens.28 Även denna institutionella förändring var betydelsefull för att förändra marknaden och stimulerade nya försäkringslösningar att konkurrera med traditionella livförsäkrings- bolag. Detta breddade också marknaden för långsiktigt sparande. En annan institutionell liberalisering 1991 var möjligheten för finansiella företag att äga aktier i andra finansiella företag. Detta möj- liggjorde framväxten av ”varuhus” med verk- samhet på flera finansiella marknader, vilket medförde att nya konstellationer av finans- koncerner kunde växa fram, t.ex. SEB-Trygg- Hansa. I samband med branschglidningen samordnades även försäkringsinspektionen och bankinspektionen till en ny tillsynsmyn- dighet – finansinspektionen.29 Den svenska anslutningen till Europeiska Unionen i mitten på 1990-talet innebar att den svenska lagstiftningen anpassades till europe- isk praxis. Dessa institutionella förändringar var delvis en anpassning till marknadens struk- turella förändring och nya politiska åtagan- den, men medförde även att försäkringsbo- lagens organisationer, distributionskanaler och kapitalplaceringar förändrades fullständigt. Anslutningen till EU fick ett avgörande infly- tande på den institutionella förändringen av marknaden.30 En oväntad utveckling genomgick samtidigt de svenska bolagens internationalisering. Om- regleringen av marknaden avskaffade nästan samtliga institutionella hinder för att driva utländsk rörelse. Samtidigt innebar anslutning- en till EU, kommunismens fall och avregle- ringen i t.ex. Sydamerika, Japan och Kina, att helt nya förutsättningar skapades för svensk försäkring på främmande marknader. Trots dessa förbättrade omständigheter, avveckla- de nästan samtliga försäkringsbolag sina ut- ländska rörelser under 1990- och 2000-talen. Bakom denna utveckling låg en ökad frek- vens av omfattande skador, bristande riskur- val och skenande kostnader, men den främsta anledningen var brist på kapital för att kunna konkurrera på den internationella marknaden. Den svenska försäkringsmodellen utsattes 355 Staten, försäkringsbolagen och marknaden – svensk försäkring efter andra världskriget således för ett allt hårdare omvandlingstryck under början av 1990-talet, vilket främst be- rodde på influenser från utländska markna- der, samtidigt som den svenska försäkrings- lagstiftningen ansågs vara otidsenlig eller helt enkelt föråldrad. Inträdet i EU och den efter- följande harmoniseringsprocessen medförde att de institutionella strukturerna från den svenska försäkringsmodellen avvecklades. Sammanfattningsvis, denna artikel är en- dast en introduktion till en mer omfattande analys av den svenska försäkringsmodellens uppgång och fall. Där diskuteras den mångfa- cetterade samverkan och konkurrensen mel- lan privat och offentlig försäkring efter andra världskriget och fram till sekelskiftet 2000. Noter 1 Grip, G. (1987), Vill du frihet eller tvång - Svensk försäkringspolitik 1935-1945, Uppsala. 2 SOU (1946:34), Försäkringsutredningen. Förslag till lag om försäkringsrörelse m.m. II motiv. Stock- holm. SOU (1949:25), 1945 års försäkringsutred- ning I. Principbetänkande rörande försäkringsvä- sendet. Stockholm. 3 SOU (1946:34). 4 SOU (1983:5), Koncession för försäkringsrörelse, delbetänkande av Försäkringsverksamhetskommit- tén, Stockholm, s. 75-77. 5 Grip, G. (1992), Den försäkringsbehövande all- mänhetens förtroende: Sju uppsatser om svensk försäkring, Stockholm. 6 Larsson, M. (1998), Staten och kapitalet. Sveriges finansiella system under 1900-talet, Stockholm. 7 SOU (1949:25). SFS (1950:320). 8 Grip, G. (1987). 9 Jonung, L. (1993), Riksbankens penningpolitik 1945-1990, I: Werin, L. (1993), Från ränteregle- ring till inflationsnorm, Stockholm. s. 386-390. 10 Jonung (1993), s. 344-355, Erlander T. (1976) Tage Erlander. 1955–60, Stockholm s. 165. 11 Jonung (1993), s. 329, s. 362. 12 Larsson, M., Lönnborg, M. & Svärd, S-E. (under utgivning), Den svenska försäkringsmodellens uppgång och fall, Stockholm 13 Elmér, Å. (1960), Folkpensioneringen i Sverige med särskild hänsyn till ålderspensioneringen, Lund. 14 Molin, B. (1965) Tjänstepensionsfrågan. En studie i svensk partipolitik, Göteborg. 15 Englund, K. (1982), Försäkring och fusioner. Skan- dia, Skåne, Svea, Thule, Öresund 1855-1980, Stock- holm 16 Boksjö, A. & Lönnborg-Andersson, M. (1994), Competitive and Collusive Institutionens in the Swedish Insurance Market, Nordisk Försäkrings- tidskrift, Nr 2, s. 139-159. 17 Kuuse, J. & Olsson, K. (2000), Ett sekel med Skandia, Stockholm. 18 SOU (1990:76), Allmän pension, Huvudbetänkan- de av pensionsberedningen, Stockholm. Bröms, J. (1991), Ur askan av ATP, Stockholm. 19 Lundberg, U. (2003), Juvelen i kronan. Socialde- mokraterna och den allmänna pensionen, Stock- holm. 20 Ett särskilt tydligt exempel var i Pensionsarbets- gruppens ingående ledamoten vänsterpartisten Ulla Hoffmans reservation av slutbetänkandet SOU (1994:20), s. 563-577. 21 Palme, J. (2001) (red.), Hur blev den stora kompro- missen möjlig? Politiken bakom den svenska pen- sionsreformen, Stockholm. 22 Borg, P. (2004), Systemskifte: En studie i tröghet vid fyra brytpunkter inom svensk välfärdspolitik, Stockholm, s. 192-200. 23 Lindbom, A. (2001), De borgerliga partierna och pensionsreformen, I: Palme, J. (red), s. 50-87. 24 Ds (1994:82), Sammanställning av remissyttran- den över Pensionsarbetsgruppens betänkande Re- formerat pensionssystem (SOU 1994:29), Stock- holm. 25 Jonung, L. (1999), Med backspegeln som kompass – om stabiliseringspolitik som läroprocess, Ds (1999:9), Stockholm. 26 Hägg, P. G. T. (1998), An Institutional Analysis of Insurance Regulation. The Case of Sweden, Lund, s. 87 ff. 27 SOU (1986:55), Försäkringsmäklare i Sverige, Stockholm. 28 Grip, G. (1991). Fondförsäkringsfrågan. Om liv- försäkringar med anknytning till värdepappers- fonder, Stockholm. 29 Berg, L & Grip, G. (1992). Branschglidningen mellan bank och försäkring. En översikt och intro- duktion, Stockholm 30 Symreng, J. (2000), Försäkringslagstiftningen och den statliga tillsynens utveckling. Från nationell till internationell angelägenhet, I Svensk Försäk- rings Framtid. Svenska Försäkringsföreningen 125 år, Stockholm.

BilagaStorlek
154.84 KB