Skadeståndsansvaret för miljöskada i Finland

128 NFT 2/1995 av avdelningsdirektören vid Industriförsäkring , vicehäradshövding Esbjörn af Hällström Skadeståndsansvaret för miljöskada i Finland Esbjörn af Hällström Miljöansvaret i Finland skärps då den nya lagen om ersättning för miljöskador träder i kraft den 1 juni 1995. Lagen bygger på strikt ansvar för den som driver verk- samheten. Lagen täcker emellertid endast de skador som förorsakatas efter dess ikraftträdande. Skador som föror- sakats tidigare bedöms utgående från det nuvarande ansvarssystemet. Vad vållande beträffar har bevisbördan i rättspraxisen i vissa fall vänts så, att t.ex. vid skorstensutsläpp har verksamhetsutövaren förpliktats att bevisa att skadan inte har föror- sakats till följd av hans verksamhet. Om verksamhetsutövaren inte har kunnat bevisa detta, har han dömts till ersättning. Skadeståndslagen är en sekundär lag. Om det i någon annan lag finns stadganden om ersättningsskyldighet, utbetalas inte ersätt- ning med stöd av skadeståndslagen. Stadgan- den om ersättning av miljöskador finns i flera lagar. En av de mest betydande är lagen angående vissa grannelagsförhållanden (26/20). Ersätt- ningsansvaret fastställs enligt denna lag i sådana fall där en fastighet används så att t.ex. en granne förorsakas bestående och oskä- Gällande rätt Finland har inte tidigare haft särskilda lag- stadganden som skulle gälla enbart för ersättningsskyldigheten vid miljöskador. Miljöskador har hittills reglerats antingen ut- gående från skadeståndslagen (412/74) eller utgående från talrika lagar, som gäller för en specifik verksamhet. För att den skadelidande skall få ersättning enligt skadeståndslagen ligger bevisbördan på den skadelidande. Den skadelidande måste kunna bevisa att skadan har uppstått, att det finns ett orsakssamband mellan gärningen och själva skadan samt att gärningen har förorsakats uppsåtligen eller av vållande. Vid miljöskador är det ofta mycket svårt att bevisa såväl orsakssambandet som vållandet. 129 lig olägenhet. Ersättningsansvaret är strikt, dvs. verksamhetsutövaren skall ersätta den skada grannen lider, oberoende av vållande. En annan viktig lag är vattenlagen (264/61), vars ersättningsförfarande i huvudsak anknyter till lagens tillståndsförfarande. I fråga om ersättningsbara skador konstateras, oberoende av vållande, att ägaren eller innehavaren an- svarar för skador som förorsakas av att en anordning eller anläggning, dike, vatten- ledning, avlopp eller annan sådan ledning kommit i olag. Inget ersättningsansvar före- ligger, om skadan har förorsakats av en yttre orsak av undantagsnatur. Som skada anses översvämning av vatten, förorening av vatten- drag eller grundvatten eller annan sådan skada. I vissa andra lagar finns också stadganden om ersättning av miljöskador. Sådana är t.ex. lagen om inlösen av fast egendom och sär- skilda rättigheter (603/77), marktäktslagen (555/81), gruvlagen (503/65) och lagen om allmänna vägar (243/54). Därtill skall de lagar som hänför sig till trafiken beaktas. Deras ersättningssystem kan också tillämpas vid ersättning av miljöskador. Atomansvarighetslagen (484/72) och lagen om ansvarighet för oljeskador förorsakade av fartyg (401/80) har på ett täckande sätt regle- rat ersättningsansvaret för sådan verksamhet som omfattas av lagarna. Båda lagarna grun- dar sig på strikt ansvar, men ansvaret är dock i bägge begränsat till ett visst maximibelopp. Den nya miljöskadelagen Lagen om ersättning för miljöskador (737/94) träder i kraft 1.6.1995. Lagen förbättrar den skadelidandes möjligheter att få ersättning. Den lindrar hans skyldighet att påvisa orsaks- sambandet mellan den skadevållande verk- samheten och själva skadan, samt stadgar för verksamhetsutövaren strikt ansvar för skador- na. Därtill utvidgas ersättningstyperna så att även rent ekonomiska skador blir ersätt- ningsbara. Vad är miljöskada? Lagen avser med miljöskada sådan skada som verksamhet på ett bestämt område har orsakat i omgivningen genom förorening av vatten, luft eller mark, buller, skakning, strålning, ljus, värme eller lukt eller någon annan lik- nande störning. I och med denna definition på miljöskada utesluter den nya lagen t.ex. privatbilister som användare av enskilda trafikmedel. Däremot är t.ex. vägens ägare, dvs. den som håller väg eller jämförbart trafikområde, ansvarig för eventuella skador. Lagen omfattar såväl plöts- liga skador som skador som uppstått under en lång tid. Miljöskador är inte noggrant definierade i lagen. Förarbetena till lagen, t.ex. regeringens proposition, ger inte heller full klarhet i vilka skador som omfattas av lagen. Den ovan- nämnda definitionen är så vid att domstolarna får mycket stor beslutanderätt om vad som skall definieras som miljöskada. Preskriptionstiden 10 år Om miljöskadelagen inte ger någon rättsnorm för fastställandet av skadeståndsansvaret, till- lämpas skadeståndslagen. På så sätt kan be- loppet för ersättningsskyldigheten jämkas till mindre än full ersättning, om förhållandena så kräver. Arbetstagarens ersättningsansvar kanaliseras även vid miljöskador till arbetsgivaren. I skadeståndslagen är preskriptionstiden tio år och samma tid gäller även skador som omfattas av miljöskadelagen. Tiden räknas från den tidpunkt när den sökande har lidit skadan och inte från tidpunkten när t.ex. ett utsläpp eller ett kemikalieläckage inträffat. Lättare att påvisa orsakssamband Den skadelidande har hittills ofta haft svårt att få ersättning, eftersom han varit tvungen att på ett bindande sätt påvisa orsakssambandet 130 mellan den bedrivna verksamheten och ska- dan. Den nya lagen underlättar i detta hän- seende den skadelidandes situation, för enligt lagen är det tillräckligt att orsakssambandet är sannolikt. Såväl i regeringens proposition som i riks- dagens lagutskottsbetänkande har det beto- nats att ordet ”sannolikt” betyder hög eller klart mer än 50-procentig sannolikhet. Liten störning måste tålas Den skadelidande kan inte få ersättning i alla skadefall, utan i vissa fall måste han godkänna smärre störningar. I miljöskadelagen sägs nämligen att en skadelidande i vissa situatio- ner har ”skyldighet att tåla störning”. I fråga om små sakskador och vid alla ekonomiska skador uppstår ersättnings- skyldighet endast om denna skyldighet att tåla störningar överskrids. Då det gäller person- skador finns ingen skyldighet att tåla stör- ningar. Vid bedömningen av skyldigheten att tåla störning skall bl.a. beaktas de lokala förhållan- dena och den situation som orsakat störningen. Skador som skall ersättas I fråga om person- och sakskador hänvisar miljöskadelagen till skadeståndslagen, och till denna del sker således inga ändringar i nuvarande ersättningspraxis. I regel skall full ersättning utbetalas för skadorna. I lagen ingår emellertid ett nytt element: En ekonomisk skada skall ersättas, om skadan inte är ringa. Ordet ”ringa” har inte definie- rats, men av förarbetena till lagen kan man dra slutsatsen att därmed avses mycket små sum- mor. Lagen kan således förplikta den skyldiga att ersätta också blygsamma ekonomiska för- luster. Med en ekonomisk skada avses enligt förar- betena t.ex. en situation där en affärsidkare drabbas av ekonomisk förlust på grund av att kunderna inte har tillträde till affären till följd av miljöskada. Andra skador än ovannämnda personskador, sakskador eller ekonomiska skador skall ersättas till ett skäligt belopp. Ett exempel som angivits i förarbetena på sådan skada är en situation där störningen, t.ex. buller, lukt eller skakning, redan har upphört när ersättningsanspråket anhängig- görs, och där den skadelidande inte har för- orsakats skadeavvärjningskostnader eller annan ekonomisk förlust. Ersättningens belopp kan emellertid inte uträknas matematiskt, utan det skall faststäl- las enligt vad som är skäligt. Såtillvida är situationen densamma som för ersättningen av sveda och värk vid personskada. Ersätt- ningspraxisen inom trafikförsäkringen har, för dessa ersättningar, lett till en viss ersätt ningsnivå som bedömts som skälig. Avvärjningskostnader ersätts Med stöd av miljöskadelagen får en privat skadelidande också ersättning för kostnader för nödvändiga åtgärder som vidtagits för att avvärja risken för en miljöskada. Likaså er- sätts kostnader som uppstått vid återställandet av den skadade miljön i sitt tidigare skick. Även myndigheternas kostnader i ovan- nämnda situationer ersätts, såvida kostnaderna är skäliga. Såväl privata som myndigheter skall ersät- tas för sina kostnader för utredningar som är nödvändiga antingen för avvärjningsåtgärder eller för återställande av miljön. Ansvaret är strikt I miljöskadelagen grundar sig ersättningen på strikt ansvar, dvs. ersättningen är oberoende av vållande. Ersättningsskyldigheten bestäms i framtiden således inte längre genom bedöm- ning av om verksamhetsutövaren har varit omsorgsfull. Vid framtida miljöskador räcker det att den skadelidande på ovannämnt sätt kan påvisa ett orsakssamband mellan verk- 131 samheten och skadan. Skadevållaren är ersättningsskyldig Ersättningsskyldig är enligt lagen den vars verksamhet har orsakat miljöskadan. Ersätt- ningsskyldig är också den till vilken den ska- devållande verksamheten har överlåtits, om mottagaren vid överlåtelsen kände eller borde ha känt till skadan eller risken för skada. Däremot övergår inte ersättningsskyldig- heten till köparen av ett område där skade- vållande verksamhet har bedrivits, såvida inte köparen fortsätter samma verksamhet och är medveten om de skador som redan uppstått eller risken för sådana. För att det inte skall vara möjligt att undgå skadeståndsskyldighet genom olika bulvan- lösningar har till miljöskadelagen fogats ett stadgande enligt vilket också en person som är jämförbar med en verksamhetsutövare är er- sättningsskyldig. När den ovannämnda jämförbarheten be- döms, skall det ske med beaktande av perso- nens bestämmanderätt, hans ekonomiska re- lation till verksamhetsutövaren och den eko- nomiska nytta som han eftersträvar i verk- samheten. I regeringens proposition konstate- ras uttryckligen att den som finansierar verk- samheten inte blir ersättningsskyldig enbart på grund av finansieringsförhållande och sed- vanlig övervakning till följd av detta. Solidariskt ansvar Om flera personer tillsammans har orsakat en miljöskada ansvarar alla solidariskt för de skador de förorsakat. Ersättningsansvaret för- delas mellan de solidariskt ansvariga efter vad som är skäligt med hänsyn till ansvarsgrunden, möjligheterna att förebygga skadan och omständigheterna i övrigt. Solidariskt ansvar gäller enligt lagen inte person vars andel i att skadan uppstått är uppenbart ringa. Förhandsersättning möjlig Kan den miljöskada som i framtiden orsakas av en störning uppskattas på förhand, skall ersättningen på begäran bestämmas på för- hand som en engångsersättning eller som en årsersättning. Om förhållandena senare änd- ras väsentligt eller den uppskattade skadan på något annat sätt väsentligt avviker från den skada som har uppstått på grund av störningen, kan den på förhand bestämda ersättningen korrigeras efter vad som är skäligt med hän- syn till förhållandena. Inlösningsskyldighet I miljöskadelagen ingår också ett stadgande om skyldighet att inlösa fastighet. Om en miljöskada leder till att en fastighet blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller till att det blir väsentligt svårare att använda fastigheten för dess ändamål, skall den skadestånds- skyldige på ägarens begäran inlösa fastighe- ten eller del av den. Enligt motiveringarna till lagen kommer inlösning i fråga endast i undantagsfall. Lagen gäller endast nya skador Miljöskadelagen träder i kraft 1.6.1995. I fråga om ersättning för skada på grund av verksam- het som har utövats innan lagen har trätt i kraft tillämpas tidigare lag, även om skadan har visat sig först efter att lagen har trätt i kraft. Om verksamhet som inletts före detta da- tum, t.ex. industriell verksamhet eller upplag- ring av avfall eller kemikalier, fortsätter även efter ifrågavarande datum, tillämpas miljö- skadelagen på de skador som orsakats av verksamheten efter lagens ikraftträdande. Miljöskadelagen är sekundär Miljöskadelagen gäller inte skador om vilkas ersättning stadgas i någon annan lag. Sådana 132 stadganden finns t.ex. i atomansvarighets- lagen, ellagen, trafikförsäkringslagen och i järnvägsansvarighetslagen. I vattenlagen och i lagen angående vissa grannelagsförhallanden har också upptagits hänvisningar till miljöskadelagen. Ansvarsförsäkring Då man diskuterar ansvarsförsäkring för miljö- ansvar är det viktigt att notera de två försäkringstermer som har en central ställ- ning: plötsliga skador och skador som har uppkommit under en lång tid. I bägge fallen gäller ytterligare, att en försäkringsersättning är möjlig bara, om skadan är oväntad, d.v.s. överraskande. De nuvarande försäkringslösningarna Plötsliga skador har i Finland vanligtvis in- kluderats i företagens verksamhetsansvars- försäkring. För att försäkringen skall täcka skadan skall den vara plötslig och oväntad. En typisk skada som uppfyller dessa rekvisit har varit ett sotmoln, som på grund av att ett filter gått sönder, bolmar ut ur en fabriksskorsten och smutsar ner bilar och hus i fabrikens omgivning. Skadeorsaken är plötslig och om den även är oväntad är skadan ersättningsgill. Då utsläppet inträffar en gång till är skadan fortfarande plötslig, men särdeles oväntad är den inte. Då är det inte heller sagt att försäk- ringsbolaget är villigt att ersätta den andra skadan. Skador som uppstår under en lång tid har inte inkluderats i verksamhetsansvarsförsäk- ringen. Orsaken till detta har varit de närapå oöverstigliga problemena vid riskbedöm- ningen. Denna har visat sig vara hart när omöjligt att utföra på ett sådant sätt, att risk- premien skulle kunna fastställas till en rätt nivå. Några försäkringsbolag har i Finland sålt separata miljöansvarsförsäkringar, som täcker denna risk. Enligt tillgängliga uppgifter är för tillfället fyra dylika försäkringar i kraft. Olika alternativ för framtiden Då miljöansvaret nu blir strängare och då samtidigt de skadelidande allmänt taget akti- verar sig och bättre känner till sina rättigheter har företagens intresse för riskhanteringen på detta område uppenbart ökat. Ur företagens synvinkel är försäkring ett sätt att till en del hantera denna risk. Företagen är dock nog- samt medvetna om det faktum, att försäk- ringen ensamt inte räcker till för att gardera sig mot alla påföljder. Kända men inte åtgär- dade förorenade områden kan man inte få försäkringsskydd för hur gärna man det än ville. För ansvarsförsäkrarna finns det två sätt att reagera på det ändrade ansvarsläget. Man kan antingen skapa en ny miljöförsäkring, som täcker såväl plötsliga som långtida skador eller så kan man fortsätta med det nuvarande systemet, med en del av försäkringsskyddet inbyggt i verksamhetsansvarsförsäkringen och en separat miljöansvarsförsäkring för den del av risken, som blir utanför denna. Denna frågeställning har diskuterats inom arbets- gruppen för ansvarsförsäkring, som har till- satts av Finska Försäkringsbolagens Central- förbund för att verka som ett diskussions- forum för branschen. En miljöansvarsförsäkring, som skulle om- fatta alla typer av skador, har i sig flera posi- tiva egenskaper. Det uppstår inga problem med att hänföra olika typer av miljöskador till olika försäkringar. Då plötsligt uppkomna skador skulle exkluderas ur verksam- hetsansvarsförsäkringen, skulle det vara lät- tare att sälja miljöansvarsförsäkringar efter- som långt fler företag skulle inse, att de be- höver detta försäkringsskydd. Därtill kom- mer att detta har varit ansvarsförsäkrarnas traditionella sätt att reagera på nya risker, exempelvis produktansvaret har man helt ute- 133 slutit ur verksamhetsansvaret och i stället utvecklat en ny helhet, produktansvars- försäkringen. Vid diskussionerna inom arbetsgruppen har det dock framkommit ett flertal goda skäl till att inte gå in för en dylik lösning. Det skulle vara ett stort arbete att förnya de cirka 70.000 företagsansvarsförsäkringarna som är i kraft i Finland. Detta arbete försvåras ytterligare av den nya försäkringsavtalslagen, som träder i kraft 1.7.1995. Enligt lagen är det rätt kompli- cerat att ändra försäkringsvillkoren för för- säkringstagare, vilka är konsumenter eller till sin ställning kan jämföras med konsumenter. Även återförsäkringen har varit ett argument, som talat emot en separat miljöansvars- försäkring. För tillfället är det skäligen enkelt att få återförsäkringsskydd för plötsliga ska- dor, då risken ingår i vanliga verksamhets- ansvarsförsäkringar. Återförsäkring för ska- dor som uppstått under lång tid är mycket svåråtkomlig. Skulle vi i Finland gå in för en heltäckande miljöansvarsförsäkring, skulle det kunna vara mycket svårt att få tillräcklig åter- försäkringskapacitet. Efter att ha beaktat faktorerna för och emot en separat miljöansvarsförsäkring har arbets- gruppen stannat för att rekommendera, att bolagen fortsättningsvis skulle låta plötsliga skador ingå i verksamhetsansvarsförsäkringen, medan de skador, som uppstår under lång tid skulle täckas av en separat miljöansvars- försäkring. Arbetsgruppen har framställt ett modellvillkor för denna försäkring. De finska försäkringsbolagen har rätt att använda vill- koret som sådant eller, om de så vill, kan de göra upp egna villkor. Med tanke på de pro- blem, som gäller på detta område, är det rätt sannolikt, att försäkringsskyddets omfång kommer att vara rätt lika hos de olika bolagen. Modellvillkoren bygger på claims made- principen, d.v.s. försäkringen gäller för de skador som anmäls under försäkringsperio- den. Enligt villkoren skall även skadan ha inträffat under försäkringsperioden. De så kallade ”gamla synderna”, de skador som uppstått under förgångna tider, kommer inte att omfattas av denna försäkring. Det återstår att se, om något bolag kommer att lansera en försäkring, som även skulle omfatta dessa skador. Arbetsgruppen rekommenderar, att bola- gen skulle kräva en teknisk riskanalys hos sådana potentiella kunder som man erfaren- hetsmässigt vet att har eller kan ha problem. Typiskt gäller detta för den kemiska industrin samt för sågverk. Analysen är rätt kostsam, och då den görs dels för att kartlägga risk- potentialen, dels för att kartlägga dagsläget, är det naturligt, att kunden står för kostnaderna. Om diskussionerna leder fram till ett försäkringsavtal, kan man tänka sig att bola- get beaktar dessa kostnader till en del eller helt och hållet vid premiesättningen. Det finns inga publicerade estimat om den potentiella marknaden för denna försäkrings- produkt, men erfarenheterna från Sverige och Danmark tyder på att det inte kommer att vara någon strykande åtgång. Det är dock möjligt att man på längre sikt kan förvänta sig en viss volym för miljöansvarsförsäkringarna. I flera stater, exempelvis Frankrike, Italien och Holland, har man upprättat speciella pooler för att ta hand om miljöansvarsförsäkringar- na. Denna lösning har inte på allvar diskute- rats i Finland. Till en del beror detta av det faktum, att erfarenheterna av dylika arran- gemang i Sverige och Danmark inte enbart har varit goda. En bidragande aspekt är den strikta attityd som konkurrensverket intagit till försäkringsbranschens samarbete i Fin- land. Det eventuella sekundära ersättningssystemet Miljöministeriet har tillsatt en arbetsgrupp som har till uppgift att skapa ett ersättnings- 134 system som skulle garantera, att skadelidande skulle få ersättning för de skador de lidit till följd av en miljöskada även i sådana fall, där skadevållaren är medellös eller förblir okänd. Ett dylikt ersättningssystem har existerat i Sverige sedan 1989 i form av en obligatorisk miljöansvarsförsäkring. Den finska försäkringsbranschen har som ett villkor för sitt deltagande krävt, att detta ersättningssystem enbart skall gälla för ska- dor, som omfattas av den nya miljöskade- lagen. På detta sätt har man velat garantera, att branschen inte skall råka ut för att ersätta de gamla skadorna, som man vet att är rätt stora. Saneringen av dessa borde bekostas av en statlig fond, som skulle finansieras med skatte- medel. Huvuddragen i försäkringsbranschens för- slag är följande: försäkringen skall vara subsidiär, d.v.s. den ersätter skadan enbart, om skadevållaren bevisligen inte kan ersätta den försäkringen skulle även ersätta skadan, om skadevållaren förblir okänd. Den allmänna miljöförstöringen som förorsakats av exempelvis surt regn skulle dock inte om- fattas av försäkringen. Skadevållaren skall kunna geografiskt lokaliseras. försäkringen skulle ersätta de skador som enligt miljöskadelagen är ersättningsgilla försäkringen skulle dock inte ersätta ska- dor, för vilka man för ersättning från något annat håll. skadelidande skulle ha en självrisk, som skall graderas enligt hans ekonomiska/ juridiska ställning. Företag och samfund skulle ha betydligt högre självrisker än pri- vata personer. Självrisken för en privat per- son kunde vara samma som i produkt- ansvarslagen, 2.500 mk. försäkringsbeloppet per skada kunde maxi- malt vara 50 miljoner mk. en nämnd skulle tillsättas för att fungera som första instans i tvistemål mellan skade- lidanden och försäkringsgivaren. försäkringen skulle vara obligatorisk för de företag som i sin verksamhet förorsakar eller kan förorsaka miljöskador. Arbetsgruppen fortsätter sitt arbete, i skri- vande stund är det inte klart om ett dylikt system skapas, och om det i så fall bygger på en försäkringslösning. Samma skydd kan förvisso skapas inom ramen för den statliga budgeten, men med de underskott som vi i Finland har fått vänja oss vid under de senaste åren är det knappast sannolikt att detta pro- blem löses på detta sätt. Förvisso kan man ställa sig frågan, varför skadelidande vid miljö- skador alltid skall kunna räkna med kompen- sation, detta gäller ju inte för andra ansvars- skador i samhället.