Intern kontrol som tilsynsinstrument i reguleringen af finansielle virksomheder

202 NFT 3/1993 Indledning En del af de senere års erhvervsskandaler inden for den finansielle sektor er blevet bete- gnet som følger af henholdsvis et forsumpet forretningsmiljø og en lav forretningsmoral hos visse erhvervsledere. Uanset hvad man ellers måtte mene om sådanne udokumenter- bare påstanden, så må det i hvert fald erkendes, at i tilsynslovgivningen, der være sig forsikringsvirksomhedsloven, bank- og spare- kasseloven eller realkreditloven, fokuseres der traditionelt forholdsvist lidt på intern kontrol som led i den tilsynsretlige regulering. Dette er egentlig en overvejelse værd, for når man betragter f.eks. forsikringsvirksom- hedsloven, vil man se, at hvis man måler §§, er det kun en mindre del af lovens mange bestem- melser, der bærer kernen i Finanstilsynets til- synsvirksomhed. Alt det andet er selskabsret, oplysning, ledelsesprincipper, forbud mod anden virksomhed og den slags udenomsvær- ker, som i virkeligheden ikke betyder noget i et meget snævert offentligretlig tilsyns- reguleringsøjemed. De centrale krav i loven er de krav der vedrører egenkapitalens størrelse, engagementsstørrelser, aktiebesiddelser, ejer- forhold til fast ejendom, koncernlåneforbud og så selve de regn-skabstekniske kapitler, som så underbygges af en række mere detalje- rede regnskabsbekendtgørelser. Kerneområdet i tilsynsreguleringen inden- for det finansielle område er ellers fokusering på risici. Men i tilsynsreguleringen er der intet om en kontrol med særlige produkter, med Intern kontrol som tilsyns- instrument i reguleringen af finansielle virksomheder af juridisk konsulent Peer Schaumburg-Müller1 Artiklen behandler muligheden for i højere grad at gøre brug af intern kontrol, eller selvforvaltning, som tilsyns- instrument, som led i den offentligretlige regulering af de finansielle virksomheder, forsikringsselskaber, penge- institutter og realkreditinstitutter. Det konkluderes, at der her synes gode muligheder som supplement eller eventuelt alternativ til den eksisterende offentlige kon- trol der på længere sigt kan være med til at sikre, at den finansielle sektor har det bedst mulighed udgangspunkt i konkurrencen i det fremtidige marked. Peer Schaumburg-Müller 1) Peer Schaumburg-Müller er idag ansat i Teleselskabernes Forhandlingsorganisation (TFO) under Tele Danmark koncernen, men har tidligere på Københavns Universitet forsket i den retlige regulering af finansielle institutioner. Han har bl.a. i 1992 udgivet bogen ”Tilsynet med de finansielle institutio- ner”, Akademisk forlag. 203 Hvad angår skadesforsikringsselskaber er det også vigtigt, at der er en generel tillid til risikodækningens bonitet. Særligt vil det kun- ne have velfærdstruende konsekvenser, så- fremt indtrufne skader af stort økonomisk omfang ikke kan erstattes på grund af for- sikringsgivers manglende betalingsevne. Deri- mod vil forsikringstagere, som ikke er skades- ramte, i tilfælde af selskabskonkurs e.lign. for- holdsvis let kunne imødegå de mulige uheldi- ge konsekvenser ved at skifte skadesforsik- ringsselskab. Konkluderende kan der siges, at en række grundlæggende samfundsmæssige hensyn fører til ønsker om en eller anden form for offentlig regulering af den finansielle sektor - af forsikringsselskaber, pengeinstitutter og realkreditinstitutter. Der kan ikke antages, at de markedsmæssige samspil i sig selv vil sikre den fornødne stabilitet i de skitserede sam- fundsmæssige funktioner. Det er imidlertid også klart, at der heri ikke ligger noget krav om at den offentlige regule- ring skal indrettes på en bestemt måde. De mere præcise krav til indholdet af den sam- fundsmæssige regulering må derfor til stadig- hed vurderes i lyset af de øjeblikkelige mulig- heder og behov. EF’s indre marked vil utvivlsomt betyde, at kompetencen med hensyn til en række af de gængse tilsynsinstrumenter i realiteten, da det vil være svært for medlemsstaterne at håndtere krav, der går ud over EF’s mindstekrav, vil overgå til EF. Samtidig må det forventes, at netop EF’s indre marked vil medføre en større risiko i det finansielle system. Derved bliver det vigtigt at sikre forsikringstager-, indsky- der- og obligationsejerbeskyttelsen og i det hele taget stille skærpede krav om en effektiv regulering. EF’s indre marked kan derfor gøre det hen- sigtsmæssigt, at der gøres mere brug af de tilsynsinstrumenter, der fortsat vil være under national kompetence. I den tilsynsretlige teori er det en ofte hæv- udlånspraksis, bortset fra engagementsgræn- ser, forretningsmetoder, administrative meto- der, beskyttelse af systemer eller opstramning af ledelsesniveauet. Det er vel i virkeligheden ofte her risikoområderne ligger, og hvor man derfor burde sætte ind ved at styrke den inter- ne administration. Den finansielle sektors virksomheder er naturligvis privatejede, privatledede og risiko- en ligger som udgangspunkt hos ejerne. De vælger ledelsen og forretningspolitikken og udstyrer ledelsen med de kontrolinstanser, som man finder nødvendige2. Imidlertid er der i hvert fald én yderligere interesse, som hele den offentligretlige regule- ring omkring de finansielle institutioner skal varetaget: hensynet til kunderne og dermed muligheden for at sikre den finansielle infra- struktur, og de har næsten den største risiko af alle. Således er det ud fra såvel historiske erfa- ringer som en nutidig vurdering af afgørende betydning, at sammenbrud af det finansielle system undgås, og at en høj grad af stabilitet heri bevares. I enhver markedsorienteret øko- nomi fører dette ønske utvetydigt til krav om en specifik regulering af og tilsyn med de finan- sielle virksomheders forhold med hovedvægt på regler om soliditet og risikospredning. Med hensyn til pensionsopsparing og risi- kodækning i livs- og pensionsforsikringssels- kaber og pensionskasser vil det have vel- færdstruende konsekvenser for store grupper af borgere — og i mere omfattende tilfælde også for de offentlige kasser — hvis de indgå- ede aftaler ikke opfyldes, og en sådan situation vil have uoverskuelige konsekvenser for hele tilliden til gennemførelsen af langsigtede pri- vate opsparingsdispositioner. Dette har nød- vendiggjort samfundsmæssige krav til anbrin- gelsen af disse midler, solvensregler for fors- ikringsselskaber mv. 2) Se herom nærmere betænkning 1232/1992, s. 56ff og Peer Schaumburg-Müller: Tilsynet med de finansielle institutioner, 1992, s. 17ff. 204 det opfattelse, at tilsynet med de finansielle institutioner er den offentlige kontrolfunktion der påser, at den offentligretlige lovgivning for de finansielle institutioner overholdes, med- ens det primære ansvar for overholdelse af lovreglerne og at de omsættes i gode ledelse- sprincipper, styre- og rapporteringssystemer, samt effektive interne kontrolorganer (uaf- hængige aktuarer, intern og ekstern revision mv.) ligger hos institutionernes bestyrelser og direktioner. En sådan opfattelse må logisk føre til, at det er nærliggende, når den gældende regulering skal optimeres, at se på de mulighe- der der ligger i de interne kontrolinstanser. Retten, den offentligretlige regulering af de finansielle institutioner, skal med andre ord i højere grad skabe de strukturelle betingelser for at ydre kontrol suppleres, eller efter omstændighederne eventuelt erstattes, af en organisationel “bevidsthed” om forholdet mellem virksomhed og samfund, der kan mu- liggøre en adæqvat selvkontrol. Enhver snak om øget selvforvaltning i den enkelte finan- sielle virksomhed, må imidlertid medfører at der stilles større krav til ledelsen. Intern ledelse Finansielle institutioner, der være sig forsik- ringsselskaber, pengeinstitutter eller real- kreditinstitutter, ledes af en bestyrelse og en direktion. Opgavefordelingen mellem besty- relsen og direktionen afhænger af en lang række faktorer, men i hvert fald skal bestyrel- sen sørge for en forsvarlig organisation af selskabets virksomhed, jf. aktieselskabsloven § 54, stk. 1, 2. pkt., medens direktionen skal varetage den daglige ledelse af selskabet. Herudover er bestyrelsen i den særlige tilsyns- retlige regulering tillagt visse særlige opgaver fsva. bestemte sager. I den generelle selskabsretlige regulering præciseres bestyrelsens pligter og opgaver nu pr. 1. august i år. Hvad der før var gældende uden at fremtræde tydeligt af loven er nu specificeret — uden dog at være udtømmende. En del af disse pligter fremgår af aktieselskabs- lovens § 56, der har fået den tilvækst, at en forretningsorden fra 1. august 1993 nu som minimum skal indeholde mindst 10 væsentlige punkter. F.eks. skal forretningsordenen inde- holde bestemmelser, der indskærper, at besty- relsen har en aktiv handlepligt. Specifikatio- nen har til formål at sikre, at de enkelte besty- relsesmedlemmer er opmærksomme på deres pligter med hensyn til de forhold, som er angi- vet i den nye § 56. Således skal arbejdsdelingen, herunder forretningsgange, bemyndigelser og instrukter mellem bestyrelsen og direktionen eller andre etablerede organer, bestyrelsens tilsyn med direktionens ledelse af selskabets virksomhed og med datterselskaber, retnings- linier for oprettelse og føring af bøger, forteg- nelser og protokoller, bestyrelsens stillingsta- gen til selskabets organisation såsom regnskabsfunktion, intern kontrol, edb-orga- nisation og budgettering, fastlægges. Ligeledes skal bestyrelsens opfølgning af planer, budgetter o.lign. samt stillingtagen til rapporter og selskabets likviditet, ordrebe- holdning, væsentlige dispositioner, finansie- ringsforhold, pengestrømme og særlige risisi fastlægges. Herved lettes i øvrigt som noget ganske betydningsfuldt muligheden for at gøre an- svar gældende mod et bestyrelsesmedlem, hvor der er tale om undladelser eller forsømmelig- hed3. Desuden er der kommet en tilføjelse i aktie- selskabslovens § 54, der skitserer fordelingen af ledelsesopgaverne mellem bestyrelse og direktion: “Bestyrelsen skal tage stilling til, om selskabets kapitalberedskab til enhver tid er forsvarligt i forhold til driften”. Ændringen skal sikre, at et selskabs kapitalgrundlag ikke undermineres, uden at bestyrelsen har været opmærksom på eller vidende om den mindske- de soliditet eller væsentlige risici, som direktio- 3) Se herom nærmere Peer Schaumburg-Müller: Tilsynet med de finansielle institutioner, 1992, s. 368f. 205 nen eller andre i selskabet er bekendt med. Det præciseres, at bestyrelsen løbende skal have kendskab til og forholde sig til selskabets økonomiske, herunder den likviditetsmæssige situation, ligesom bestyrelsen skal tage stil- ling til, om situationen er økonomisk forsvar- lig. Hvad der ligger i ”kapitalberedskab” synes i øvrigt tvivlsomt, men der er i hvert fald tale om en meget hensigtsmæssig præcisering og op- stramning af bestyrelsens pligter og opgaver. Det synes rimeligt om bestyrelsen i hvert fald for at opfylde denne forpligtelse løbende sik- rere sig, at virksomheden ikke påtager sig større risici, end hvad der er i overensstemmel- se med virksomhedens politik, strategi og ikke mindst kapitalgrundlag. F.eks. kunne besty- relsen til stadighed tage stilling til den maksi- malt acceptable tabsrisiko indenfor samtlige risikoområder, udtrykt som en procentdel af den aktuelle ansvarlige kapital i selskabet. Bestyrelsens tilsyn og kontrol udøves i al- mindelighed på grundlag af den information, bestyrelsen modtager fra direktionen, og af revisionens meddelelser og revisionspåteg- ninger på årsregnskabet. Spørgsmålet om, hvilket materiale der bør tilgå bestyrelsen for, at den kan tage stilling til selskabets kapitalbe- redskab, vil imidlertid stadig afhænge af de konkrete forhold i det enkelte selskab, herun- der naturligvis selskabets størrelse og organi- sation. Det synes ikke hverken nødvendigt eller hensigtsmæssigt at søge at øge antallet eller omfanget af bestyrelsens opgaver i de finan- sielle institutioner udover hvad den selskabs- retlige regulering nu byder på. Dels vil en eventuel styrkelse af bestyrelsens kompeten- ce betyde et afgørende brud på princippet om, at de selskabsretlige regler der gælder for pengeinstitutter, forsikringsselskaber og real- kreditinstitutter ligger så tæt på aktie- selskabslovens regler som muligt, dels vil en bestyrelsens opgaver der går væsentligt ud over de opgaver der allerede idag er tillagt bestyrelsen i de finansielle institutioner let rejse betydelige vanskeligheder og dels er det endelig næppe her problemet er. Behovet for professionelle full-time ledere et netop vokset i takt med bl.a. at vilkårene for finansiel virk- somhed er blevet mere komplicerede, og med at nogle institutioner er blevet meget store. En bestyrelse kan derfor kun vanskeligt deltage i den daglige ledelse. Fokus synes derfor snarere at burde sættes på om bestyrelsen varetager de mange opga- ver den nu engang er tillagt ifølge aktie- selskabsloven og ifølge tilsynslovene. De fi- nansielle institutioner er uhyre komplicerede størrelser at lede. Det er vanskeligt at opfylde aktieselskabslovens krav om forsvarlig orga- nisation af finansielle institutioners virksom- hed, tilsynet med direktionens arbejde og ikke mindst tilsynslovenes krav om stillingtagen til bestemte konkrete sager. Det synes som om mange bestyrelser savner den for- nødne kompetence til på helt betryggende måde at kunne udarbejde en forsvarlig organi- sationsplan om forholdet mellem de ad- ministrative lag i organisationen og mellem bestyrelse og direktion, varetage tilsynet med direktionen og måske i særlig grad at kunne varetage de specielle krav der i tilsynslovgiv- ningen tillægges bestyrelsen. F.eks. påpeges i Hillerød rets dom af 2. december 1988, s. 542, at bestyrelsen i Kronebanken manglede mulig- hed for at drage nogle sikkerhedsbeskrivelser i alvorlig tvivl. Uagtet de havde fået sagen forelagt i kreditudvalget, troede bestyrelsen (hvoraf flere var advokater), at et givent inde- stående kunne betegnes som “særlig sikre krav” i medfør af bank- og sparekasselovens § 23, stk. 2. Nu kan man selvfølgelig altid hævde den opfattelse, at man aldrig kan sikre sig mod en svigagtig direktion, selv med nok så mange regler og kontroller, men er bestyrelsen over- hovedet ikke, som i f.eks. Kronebank-sagen selv i stand til fuldt og helt at gennemskue og forstå de konkrete sager de skal godkende eller måske endog give konkrete anvisninger på, 206 kan de heller ikke opfylde lovgivningens krav om at bestyrelsen skal føre tilsyn med direk- tionens arbejde. Aktieselskabsloven og til- synslovgivningens to-delte ledelsesmodel er dermed i realiteten sat ud af spillet og forud- sætningen for kun at opfatte tilsynet med finansielle institutioner som en offentlig kon- trolfunktion der påser, at den offent- ligretlige lovgivning for de finansielle institu- tioner overholdes, medens det primære ansvar ligger hos institutionernes bestyrelser og di- rektioner, synes bristet. Man kunne sikkert tænke sig mange løs- ninger på dette komplicerede problem, som dels fordi de finansielle institutioners virksom- hed af natur er vanskelig og svær at gen- nemskue, dels fordi bestyrelsen i et finansielt institut netop i tilsynslovene er tillagt specielle kompetencer mht. udstedelsen af konkrete anvisninger for bestemte sager, synes speciel for de finansielle institutioner. Løsningen må dog sikkert under alle omstændigheder gå i retning af at tilføre bestyrelserne større ind- sigt. En naturlig mulighed var i f.eks. forsikrings- virksomhedsloven at opstille egentlige habili- tetskrav til bestyrelsernes medlemmer der af- veg fra de almindelige krav der er opstillet i f.eks. aktieselskabsloven. Herved ville man ganske vist bryde med mange års forsøg på netop at overføre de almindelige selskabsret- lige regler i tilsynslovene til aktieselskabslo- ven for således at have ens regler for alle aktieselskaber, men umuligt bør det dog næp- pe forekomme at stille krav om i hvert fald specielle forsikringskvalifikationer for besty- relsesmedlemmer i forsikringsselskaber. Det er her værd at erindre, at bestyrelses- medlemmer i forvejen skal godkendes af Finan- stilsynet (industriministeren). Dette giver vel i og for sig allerede en hjemmel til en eller anden form for kontrol med i hvert fald de generelle kvalifikationer uden at disse veldefineret skal nedfældes i lovsform. Specielle kvalifikations- krav er ganske vist en helt anden sag, men kendes allerede indenfor forsikringsområdet. Sådanne krav findes nemlig i reglerne om Forsikringsrådets sammensætning. I bemærkningerne til de ændringer i aktie- selskabsloven der træder i kraft i august 1993 indeholdes en bemærkning om at lovforslaget foruden at indeholde forslag om forenkling og fremtidstilpasning af aktieselskabsloven også indeholder en række bestemmelser, der skal bidrage til at præciserer bestyrelsens pligter og til at styrke aktionærernes aktive deltagel- se for derved at fastholde bestyrelsen på dens ansvar. Det er særligt regler om udvidet spørgsmåls- ret og modificering af den såkaldte kupregel i aktieselskabslovens § 67 der skal intendere at styrke aktionærernes aktive deltagelse i styr- ingen af selskaberne. Også her kunne der i de finansielle institutioner være behov for øget fokucering. Behovet for og værdien af uafhængige sty- relsesmedlemmer også på dette særlige områ- de har senest vist sig i sagerne om real- kreditinstitutterne, hvor det i en vis udstræk- ning var uafhængige repræsentantskabsmed- lemmer der, uanset at de måske juridisk ikke havde midler hertil, “tvang” ledelserne til at tage konsekvenserne af flere års, efter repræsentantskabsmedlemmernes opfattelse, manglende evne til at lede de pågældende realkreditinstitutter. Det var således af værdi at overveje om ikke f.eks. man i forsikringsselskaber burde stille krav om repræsentantskaber eller andre særli- ge fora à la de norske kontrolkomiteer 4 og sikre at medlemmerne heri valgtes direkte ved valg blandt aktionærerne mv. Samtidig kunne man i lovgivningen tillægge repræsentantskaberne visse centrale til- synsmæssige kompetencer, således at dette ikke som i bank- og sparekasselovens § 9, stk. 2, beror på vedtægternes angivelse. Dette 207 ville ganske vist også stride afgørende mod princippet i aktieselskabsloven, men til gen- gæld give større sikkerhed for at ledelsen, direktion og bestyrelse, mødte kritik og også udadtil skulle stå til regnskab for dens hand- linger, eller mangel på sammen, i brancher der alligevel adskiller sig markant fra gennem- snitsaktieselskabet. Medens der for størstedelen af dansk er- hvervsliv nemlig er en enkelt dominerende aktionær eller aktionærgruppe, så har ak- tionærerne generelt i forsikringssektoren, som i f.eks. pengeinstitutsektoren, ikke nogen stærk indflydelse i praksis. For det første er aktierne spredt ud på mange aktionærer, for det andet sikrer stemmeretsbegrænsninger i størstede- len af virksomhederne, at en enkelt storak- tionær ikke får nogen væsentlig indflydelse, og for det tredie har bestyrelsen ofte her- redømmet over generalforsamlingen i kraft af fuldmagter. Den til enhver tid siddende ledel- se/bestyrelse får derigennem en meget stor indflydelse, og problemet med manglende til- skyndelse til f.eks. gevinstmaksimering bliver derfor større. Den manglende gevinstmaksimering giver sig ikke alene udslag i ekspansionstrang og manglende hurtig tilpasning nedadtil. Den gi- ver sig også udslag i, at fusioner og sammen- lægninger ikke altid sker på den økonomisk optimale måde — kort sagt at virksomheden ikke altid drives efter rent forretningsmæssige principper. Offentlige repræsentanter De ganske mange eksempler indenfor de sene- re år på problemer også i den gennemregulerede finansielle sektor viser en generel tendens i retning af at den offentlige regulering af, i princippet autonome, finansiel virksomhed, er blevet stadig vanskeligere. Der kan derfor in- ternationalt iagttages udviklingstendenser mod at indbygge refleksive mekanismer i virk- somhederne, der skal sikre at mange flere inte- ressenter end ejerne, indgår i beslutnings- processer der vedrører virksomhedens i hvert fald langsigtede udvikling. Beslutningspro- cesser hvor individuelle virksomhedshensyn afvejes overfor almene samfundshensyn. Autoritativ regulering erstattes af refleksiv retlig regulering. Det handler f.eks. om skabelsen af procedu- rer for dialog og information til de styrende organer inden for de autonome systemers ram- mer. Klart er at disse muligheders forudsæt- ninger nærmere må drøftes i den historiske udvikling af forholdet mellem kontrol og ejen- domsret på virksomhedsniveau, men særlige krav til den interne organisation adskiller sig i realiteten næppe afgørende fra den eksisteren- de offentligretlige regulering af de finansielle institutioner. Et af de elementer i den eksisterende regule- ring af den interne organisation der har været mest debat om, har været samfunds- repræsentanter, eller de statslige repræsen- tanter, i pengeinstitutters og realkreditinsti- tutters bestyrelser. Debatten har helt åbenbart haft politiske dimensioner5. Formålet med i sin tid at indføre krav om offentligt udpegede bestyrelsesmedlemmer i pengeinstitutter og realkreditinstitutter var at disse skulle medvirke til, at almindelige sam- fundsmæssige interesser og hensyn holdes for øje i pengeinstitutternes og realkredit- institutternes virksomhed, at fremme den af lovgivningsmagten formulerede erhvervs- politiske målsætning og at styrke efterlevelsen 4) Kontrolkomiteen skal i Norge regelmæssigt gennemgå bestyrelsesprotokollen og i det hele taget sikre sig at direktion og bestyrelse benyttter sig af styrings- og kontrolsystemer som sætter dem i stand til at føre kontrol med virksomheden, herunder virksomhedens risikoeksponering. 5)At spørgsmålet om offentligt udpegede bestyrelses- medlemmer er rent politisk betinget, bekræfter f.eks. det forhold, at både det radikale venstre og centrum- demokraterne i 1974 var med til at kræve bank- og sparekasselovens § 9, stk. 1, 2. led, som hjemler ministeren ret til at udpege offentlige repræsentanter i pengeinstitutbestyrelser, indsat under lovforslagets behandling i folketinget, men i 1982, som regeringsstøtteparti, stemte imod en tilsvarende bestemmelse i forsikringsvirksomhedsloven. 208 af den af samfundet gennem Nationalbanken fastlagte pengepolitik. Heraf ses, at formålet med disse særlig ministerudpegede bestyrelsesmedlemmer i hvert fald ikke er at de skal sørge for at tilsynslovgivningen overhol- des. Dette kan synes underligt al den stund indu- striministeren (Finanstilsynet) her har et reds- kab der fra en intern post i den enkelte virksom- hed kunne sikre væsentlige kontrolfunktioner, samt, om nødvendigt, rigtige informationer. Hvorfor man derfor ikke er gået det skridt videre at gøre samfundsrepræsentanterne til tilsynets repræsentanter i bestyrelserne for de finansielle institutioner forekommer unatur- ligt. Hvorfor skal de f.eks. varetage National- bankens interesser, disse er vel ikke mere på- trængende end de tilsynsmæssige? I stedet for at varetage hensyn af er- hvervs- og pengepolitisk karakter, som allige- vel ikke i egentlig forstand kan forfølges af enkelte bestyrelsesmedlemmer, kunne en sam- fundsrepræsentant varetage tilsynsmæssige hensyn, således at forstå at dette bestyrelse- smedlem særlig iagttog virksomhedens over- ensstemmelse med tilsynslovgivningen. Det er vanskeligt at se hvad der egentlig taler mod en sådan ordning. De finansielle institu- tioner har allerede accepteret at have offentli- ge repræsentanter i deres bestyrelser der sær- lig skal varetage bl.a. erhvervs- og pengepoli- tiske hensyn. Springet til at disse i stedet for skal varetage konkrete tilsynsmæssige hen- syn, synes, praktisk bedømt, minimalt. Ja, i virkeligheden kan man vel sige, at det forhold at det offentliges repræsentant forfølger til- synsmæssige hensyn og ikke erhvervs- og pengepolitiske hensyn, er mindre indgribende i de finansielle institutioners autonome selv- styre. Det synes således ikke stridende med fun- damentale principper i dansk ret at styrke den interne kontrol i de finansielle institutioner ved at tillægge de offentligt udpegede bestyrelses- medlemmer egentlige tilsynsmæssige funktio- ner. Opgaven må vel også herved blive mere konkret for de enkelte offentlige bestyrelse- smedlemmer og et formaliseret, legitimt, samar- bejde mellem tilsynet og dem vil kunne etable- res. Et samarbejde flere samfundsrepræsen- tanter gennem de seneste år har efterlyst i forbindelse med konkrete vanskeligheder for den institution i hvis bestyrelse de har haft sæde. I forsikringsvirksomhedsloven findes end- nu ikke noget krav om offentligt udpegede medlemmer af forsikringsselskabers be- styrelser. Der har dog flere gange været frem- sat forslag herom, senest i 1992. Reelt bedømt er det da også vanskeligt at se hvad der be- grunder forskellen. Ændres samfundsrepræ- sentanternes hovedopgave synes det derfor hensigtsmæssigt også i forsikrings- virksomhedsloven at kræve offentligt udpe- gede bestyrelsesmedlemmer. Revision Når man i forbindelse med den offentligretlige regulering af de finansielle institutioner taler om i højere grad at fokucere på den interne kontrol som et tilsynsinstrument, kommer kan næppe heller uden om at se på revisionens funktion i denne sammenhæng. Revisionen, i hvert fald den eksterne, er, allerede i dag, et tilsynsinstrument, men det er langt fra et af de primære. Revisionen har da også ofte været drøftet i den offentlige debat om tilsynets fremtidige indretning og der har ganske ofte været stillet spørgsmål ved om ikke tilsynsopgaver i højere grad burde overlades til de finansielle institu- tioners revision. Et synspunkt har været, at det pga. de stadig mere komplicerede forhold i finansielle institu- tioner er blevet sværere at henlægge kontrol- len til et eksternt tilsyn. I stedet har det været foreslået i højere grad at basere sig på intern og ekstern revision, og at der burde etableres et samarbejde mellem på den ene side tilsynet og 209 på den anden side den interne/eksterne revi- sion. Med andre ord er der tale om at man har ment at visse tilsynsopgaver måske bedst varetages af revisionen fremfor af det offent- lige tilsyn. Et andet, som led i det almindelige ønske om deregulering, at beskære noget af den detailre- gulering som hidtil har optaget tilsynets res- sourcer og overlade disse tilsynsopgaver til revisionen under bestyrelsens/direktionens ansvar. Boye Jacobsen hævder f.eks. allerede i NFT 1987/1, s. 23, det synspunkt, at tilsynet ved at styrke revisionen og overlade opgaver til den, kan spare ressourcer. Hvorom alting er, er den tilsynsretlige kon- trol afhængig af såvel den eksterne som den interne revision, fordi arten og omfanget af denne regulering bl.a. er afhængig af revisio- nens kvalitet og sikkerhed. Mellem tilsynslovene og lovene om revi- sion vil der altid være en nær sammenhæng. Det fremgår således tydeligt af tilsynslov- givningen, at samarbejdet med revision på disse områder er intensiveret. Uanset alminde- lig lovgivning om revision og tilsynslovgiv- ningen har der løbende vist sig nye problemer, som man har søgt løst ved lovrevisioner. De seneste lovrevisioner er revisorpakken, der blev vedtaget af Folketinget i 1988 og lovgiv- ningen i 1991, forårsaget af Nordisk Fjer-sam- menbruddet. Med det formål at styrke revisio- nen i pengeinstitutter for at undgå sager som Kronebanken, C & G Banken 6. juli Banken m.fl., strammedes også f.eks. reglerne i bank- og sparekasseloven om revisionen i pengein- stitutter i 1989 på væsentlige områder op. Revisorerhvervets position og funktion i forhold til erhvervslivet har i de senere år gentagne gange været oppe til offentlig dis- kussion — bl.a. med de nævnte lovændringer til følge. Denne offentlige diskussion tager ofte en for revisorstanden meget kritisk retning. Erhvervshistorien har da også vist en række sammenbrud af store danske erhvervsvirk- somheder, hvor også de eksterne revisorers indsats med rette er blevet kritiseret. I forsikringsvirksomhedsloven har man til- syneladende ikke følt behov for at styrke revi- sionen. Boye Jacobsen har i NFT 1987/1, s. 23, dog fremhævet, at det i det lange løb kan blive nødvendigt at stille krav om en intern revision i forsikringsselskaberne. At man endnu ikke har stillet sådanne formelle krav, skyldes sik- kert at forsikringsselskaberne ind-til for få år siden ikke havde gjort sig så uheldigt bemær- ket som f.eks. pengeinstitutter og real- kreditinstitutter. Efter Hafnia og Baltica-sager- ne synes tiden nu at være inde til at drøfte om ikke behovet her synes lige så stort som i pengeinstitutter. Man kan naturligvis stille spørgsmålstegn ved om det overhovedet er af betydning at have en intern revision. Argumentet er, at en del af revisionens arbejde mest effektivt kan udføres af en intern revisionsafdeling, idet denne som en del af det finansielle institut vil have en daglig føling med, hvad der sker, og vil have en større specialindsigt, end mange uden for det pågældende selskab har. Et langt styk- ke hen ad vejen vil en intern revision derfor være bedre til f.eks. tilsynskontroller, adskillel- se af opgaver og beskyttelseskontroller, revisionshandlinger der i alle forsikringssels- kaber må foretages. Der er dog flere problemer ved i højere grad at basere sig på intern revision. Selv om den interne revision, som i f.eks. bank- og spare- kasseloven, tildeles en, i forhold til den daglige ledelse, uafhængig stilling, vil den interne re- vision være afhængig af ledelsen f.eks. med hensyn til avancement, løn mv. Der vil desu- den ofte være en noget diffus arbejdsdeling mellem intern og ekstern revision. Der er også en række problemer i forbindelse med inddragelsen af eksterne revisioner i stør- re omfang på bekostning af sædvanlig tilsyns- mæssig regulering. Der kan være usikkerhed 210 om ansvarsfordelingen mellem tilsyn og ek- stern revision. Samtidig er også den eksterne revision afhængig af den finansielle institu- tion, der har udpeget revisor og det i øvrigt uanset om der formelt etableres en forbindelse mellem ekstern revision og tilsynet. Således kræver revision af f.eks. de største danske forsikringsselskaber utvivlsomt specialindsigt også fra den eksterne revisors side. Der vil følgelig i Danmark kun være relativt få revi- sionsfirmaer der kan påtage sig opgaven at revidere et givent forsikrings-selskab, regn- skaber og disse revisionsfirmaet må afsætte ganske mange ressourcer hertil. En afbrydelse af forholdet er derfor ofte af væsentlig betyd- ning for det pågældende revisionsfirma. I Danmark har der været diskussion om den eksterne revisions rolle i forbindelse med ud- arbejdelsen af årsregnskaber. De vigtigste problemer har været udformningen og indhol- det af revisionspåtegninger samt revisors dobbeltrolle som rådgiver for virksomheden og som revisor. Først giver revisor et råd og efterfølgende skal revisor i forbindelse med revisionsgennemgangen vurdere om rådet var godt eller dårligt. Dette behov for større selvstændighed for revisorstanden accentueres når vægten bliver lagt på selvforvaltning og selvkontrol, i stedet for kontrol gennem Finanstilsynet. Det siger sig selv, at dette stiller større krav til private kontrollanter, som kan understøtte offentlig- hedens tillid til, at de finansielle virksomheders ledelse overholder den lovmæssige regule- ring, herunder om regnskabsforhold, som gælder. Socialdemokratiet fremsatte i oktober 1992 et forslag til folketingsbeslutning om funk- tionsadskillelse og større åbenhed i børsnote- rede aktieselskaber. Herefter måtte ingen af et selskabs generalforsamlingsvalgte revisorer påtage sig rådgivningsopgaver, der lå ud over det revisionsmæssige, ligesom ingen efter for- slaget kan være generalforsamlingsvalgt revi- sor i mere end 5 år. Forslaget nød ikke fremme, men i en snævrere sammenhæng, indenfor den finansielle sektor, kunne man måske nok hente inspiration i forslaget til i hvert fald at etablere en eller anden form for klarere funktionsadskil- lelse imellem revision og rådgivning. Samtidig må der nok også, det synes eksemplerne fra f.eks. Hafnia at vise, sørges for krav til kvali- tetsniveauet af den eksterne revisions arbej- de. Fremtidens kontrolsystemer må og skal i langt højere grad basere sig på en kontrol af styrestystemer og rapporteringsrutiner end på en konkret kontrol af engagementer og enkeltdispositioner. Revisor får derved en central rolle, men måske også en anden og anderledes rolle end idag. Afslutning Grundlæggende må det fastholdes, at der ud fra et hensyn til både samfundet og kapitalejer- ne er behov for tilsynsværktøjer og -metoder, som kan medvirke til, at Finanstilsynet i nært samspil med ledelsen kan modvirke, at den enkelte finansielle virksomhed påtager sig stør- re risici, end hvad der er i overensstemmelse med virksomhedens politik, strategi, kapital- grundlag — og så ikke mindst lovgivningens krav. Herudover er det fremtidens opgave at give selskabsretlige rammer for en god ledelse, or- ganisation og revision, således at noget af den efterhånden meget detaljerede tilsynsretlige lovgivning kunne omlægges til selvkontrol. Som eksempel kunne der tænkes fortsatte og skærpede krav til den interne kontrol, krav om interne procedurer ved beslutning om påtagel- se af risici mv. Der kunne også tænkes stillet krav om og til informationssystemer. Det er dog væsentligt, at eventuelle deregu- leringstiltag f.eks. af den forsikringstekniske lovgivning udover den øgede selvkontrol kompenseres med en styrkelse af tilsyns- funktionen. De finansielle institutioner selv slår ofte til 211 lyd for, at etableringen af Det Indre Marked for finansielle tjenesteydelser baseret på hjem- landskontrol og gensidig anerkendelse nød- vendigvis forudsætter, at det danske regule- ringsniveau principielt ikke adskiller sig fra det, der er og vil være gældende i vore vigtigste konkurrentlande. På områder, hvor EF-direkti- verne fastsætter minimumsniveauer, der for de fleste medlemslande indebærer en skærpelse af vilkårene, vil der af konkurrencemæssige grunde ikke være plads til en ensidig dansk skærpelse. Sådanne hensyn bør imidlertid ikke hindre at man i Danmark ensidigt skærper selvkontrollen. Det kan tværtimod på lang sigt vise sigt at være en betydningsfuldt konkur- renparameter. Allerede betænkning 1232/1992 pegede på, at debatten om en øget selvforvaltning for de finansielle virksomheder ofte sker på et forkert grundlag, idet en større selvforvaltning fejlag- tigt kaldes liberalisering. Hvis lovgivningens materielle krav ikke ændres, vil en “liberalise- ring” set ud fra de finansielle virksomheders synspunkt være af mindre betydning. Selvforvaltningen kræver — hvis de egne fo- ranstaltninger skal ligge på tilsvarende niveau som det offentlige tilsyns — at virksomheder- ne selv afsætter ressourcer til kontrol med overholdelsen, og det vil føre til øgede om- kostninger i virksomhederne. Øget selvkon- trol betyder derfor ikke nødvendigvis færre omkostninger for virksomhederne i forhold til de bidrag der idag betales til Finanstilsynet — bidrag som i øvrigt udgør mindre end 2 promille af de samlede administrationsomkostninger i sektorerne.