En doktorsavhandling och en miljöbalk

265 NFT 3/1997 En doktorsavhandling och en miljöbalk I doktorsavhandlingen On the Law of Environmental Damage – Liability and Reparation2 beskriver och analy- serar Marie-Louise Larsson utvecklingen av miljöskade- ansvaret. Vissa slutsatser jämförs här med delar av regeringens förslag till Miljöbalk som för närvarande är under behandling i lagrådet.1 av JD Marie-Louise Larsson, Stockholms universitet Marie-Louise Larsson 1. Inledning Artikeln inleds med en kort beskrivning av avhandlingen, vilken följs av en närmare redo- görelse av några av slutsatserna. Artikeln avslutas med en kort jämförelse av dessa slutsatser med lagrådsremissen för en miljö- balk som lades fram i april 1997. Studiens dimension i doktorsavhandlingen har lagts upp brett och komparativt. Analysen av miljöskadeansvaret baseras på konventio- ner och liknande från den internationella ni- vån, vidare på instrument framtagna inom EG och på Europarådets konvention om miljö- skadeansvar från 19933 såsom representativt för en regional nivå, och på nationell lagstift- ning från Norden, England, Tyskland och USA. Amerikansk lagstiftning kan även läsas som en regional approach, likväl som det nordiska materialet. Detta tämligen omfattande material har bearbetats utefter en intresseanalys med ur- sprung i försäkringsrätten. Systematiken följer här uppdelningen i enskilt och allmänt intresse med vidare uppdelning av det enskilda intres- set i grupperna eget (”first party”) och annans (”third party”) intresse. Genom denna upp- delning exponeras rättsutvecklingen av mil- jöskadeansvaret i tre generationer. Den första generationen motsvaras av civilrättsliga lagar baserade på klassisk skadeståndsrätt. Ett ex- empel är den svenska miljöskadelagen (1986:225). Den andra generationen består av – från svensk horisont – offentligrättslig lagstiftning för att skydda allmänna intressen. Denna generation kan rubriceras som ”admi- 266 nistrative liability” eftersom en myndighet oftast uppträder som part såsom företrädare för allmänna intressen. Ett exempel är den regel i svenska miljöskyddslagen (1969:387) som reglerar efterbehandlingsansvaret vid markföroreningar (5§). Ett annat exempel är NJA 1995 s 249, det så kallade ”järv-målet”, där Naturvårdsverket företrädde allmänna in- tressen för bevarande av järvstammen genom att kräva skadestånd för vad som har kallats ekologisk skada. Den tredje generationen i den här systematiken består av den utveck- ling på försäkringsområdet som för närvarande sker inom egen (”first party”) försäkring. Ett exempel är försäkring av saneringskostnader vilken kan komplettera egendomsförsäk- ringen. Andra exempel är captive-försäkring och finita lösningar. Ett ledande tema i avhandlingen är att ut- värdera om alla dessa aktiviteter uppnår det mål om full reparation av miljöskador som uppställs inom miljörätten. Avhandlingens första del är ägnad åt en genomgång av den allmänna miljörätten vilken, så att säga, bildar en plattform för utvärderingen. Som instru- ment för evalueringen arbetar jag med en teori om ”environmental efficiency”. Faktorer för utvärderingen som ingår i denna är främst huruvida reparation av miljöskada är garanterad. En sådan garanti finns inte enligt klassiska skadeståndsrättsliga principer ef- tersom den skadelidande får disponera ersätt- ningen efter eget gottfinnande. Andra fakto- rer som beaktas är om ”rättvisa” i distributio- nen av kostnadsansvaret kan sägas bli upp- nådd, det vill säga om det sker en fördelning över kollektivet jämfört med en jakt på kapi- talstarka subjekt (”deep pocket”); och om reparationen kan uppnås effektivt via de lag- stiftningsåtgärder som vidtagits eller om en kontraproduktivitet genom snedfördelade transaktionskostnader och liknande kan miss- tänkas. Inom denna ram har analysen fokuserats på de särskilda frågorna om ansvarsplacering, graden av ansvar samt definition och värde- ring av skada. 2. Några slutsatser En övergripande slutsats är att dagens system baserade på skadeståndsrättsligt ansvar inte svarar upp mot det miljörättsliga målet om full reparation på grund av inneboende förut- sättningar i ansvarsstrukturen. De faktorer som särskilt framträder är bland annat frågan om talerätt, beviskravsproblematiken, kausa- litetskraven (skada - aktivitet - aktör), om- fånget av undantag från ansvar och preskrip- tionstider. Inom den andra generationens instrument märks särskilt svårigheter att avgöra och be- räkna den skada som uppstått, men det är tänkbart att miljökvalitetsnormer kan visa sig användbara i framtiden. Tillkortakommanden inom försäkringsom- rådet bör också observeras, till exempel den frivilliga karaktären eller omvänt en bristande kapacitet på marknaden vid obligatorisk för- säkring. Även det försäkringsrättsliga kravet på ovisshet ifråga om försäkringsfallets in- träffande måste beaktas. Strategin att upp- rätta fonder kan här vara en framkomlig väg att uppnå reparation av miljöskador, förutsatt att åtminstone rättvise-aspekter ifråga om finansieringen, upprätthållande av preven- tionen, tillräcklighet av fonderade medel och krav på låga administrationskostnader tillgodoses. 2.1 Ansvaret Som redan framgått har inte rättsutvecklingen stått stilla. Problemen vid reparation av miljö- skador har varit kända under lång tid och arbetet med att finna lösningar har periodvis varit intensivt. Vad först gäller graden av ansvar kan nu slutsatsen dras att ett strikt ansvar – med mer eller mindre långtgående undantag – utgör huvudregeln. Det främsta motivet för denna 267 strängare inriktning är att försöka underlätta för den skadelidande att bevisa skadan. Ett strikt ansvar finns genomfört på internatio- nell, regional och nationell nivå i samtliga texter som ingått i undersökningen. Även diskussionerna inom EG inför en europeisk ”miljöskadelag” visar på denna riktning4. Inom den andra generationen av ansvars- reglerna går ansvaret ännu längre och tangerar det absolutas gräns. Anledningen till från- varon av undantag är främst att myndigheterna söker en adressat för kraven på reparation. Den verklige skadegöraren får därefter sökas regressvis av den sålunda utpekade. Frågan om ansvarsplacering ger inte ett lika homogent utfall. I stort sett gemensamt för de undersökta regelverken är visserligen att verksamhetsutövaren (”the operator”) anges som primär ansvarsbärare, men det är i uttolkningen av detta begrepp som vi finner skillnader. Traditionellt menas med verksam- hetsutövare den som faktiskt utför en hand- ling eller den som är juridiskt ansvarig för en verksamhet. Exempel på det senare är en bolagsstyrelse eller en generalentreprenör. I modern miljörättslig terminologi har detta benämnts som att vara i ”faktisk eller juridisk kontroll” över förorenande verksamheter. Detta återfinner vi i samtliga undersökta texter, även om den svenska miljöskadelagen skiljer sig genom att uppställa fastighestägaren i den egenskapen som ett ansvarssubjekt. Rättsutvecklingen visar dock på att även subjekt i ekonomisk kontroll kan utpekas som kostnadsansvariga när det gäller miljö- skador, något som typiskt sett inbegriper kreditgivare och även aktieägare. Denna ny- orientering är särskilt påvisbar inom den andra generationens texter men återfinns även inom den första generationen, exempelvis den danska lov nr 225/1994 om erstatning for miljøskader och den finska lag 737/94 om ersättning för miljöskada. Det är härvid inte fråga om ett ansvarsgenombrott i traditionell mening utan om ett direkt ansvar som åläggs det subjekt som hade faktisk, juridisk eller ekonomisk kontroll över verksamheten – an- tingen vid händelsernas inträffande eller vid tiden för myndighetens begäran om repara- tion.5 Den sålunda utpekade har dock alla möjligheter till regresstalan. Meningen är således främst att förenkla och förbilliga myndigheternas verksamhet. Denna utvidgning av kretsen av ansvars- subjekten innebär att enligt amerikansk, dansk, finsk och engelsk rätt kan förutom den faktiske verksamhetsutövaren även subjekt i juridisk eller ekonomisk kontroll av verksamheten göras ansvariga för att reparation sker. En sådan definition av verksamhetsutövaren fin- ner vi även i en del av EG:s rättsakter6 samt i Europarådets miljöansvarskonvention. I Sve- rige, och förmodligen även i Norge, är rekvi- sitet ekonomisk kontroll ännu inte erkänt som direkt ansvarsgrund. 2.2 Skadan När det så gäller frågan definition och värde- ring av miljöskada har utvecklingen interna- tionellt sett gått relativt fort. Utöver klassiska indelningar av ersättningsgilla skadetyper i person-, sak-, och ren förmögenhetsskada, finner vi nu även ett ökande erkännande av skador på naturresurser (s.k. ekologiska ska- dor) som ersättningsgilla. Den amerikanska rätten ligger här långt framme och kommer förmodligen att få en efterföljare i EG:s kom- mande motsvarighet till miljöskadelagen. Det som särskilt utmärker denna skadetyp är att allmänna intressen trätts förnär, till skillnad från den klassiska skadeståndsrätten där en enskild tredje man drabbats av skade- händelsen. Kärnfrågan i det första skedet är således att hitta en sakägare med rätt att föra talan om reparativa åtgärder. Detta har oftast lösts på så sätt att en myndighet fått mandat att föra allmänhetens talan (s.k. ”public trustee”). En sådan talerätt tillerkändes Naturvårdsver- ket i det ovan nämnda järv-målet 19957. Ett alternativ är att erkänna miljöorganisationers 268 talerätt, vilket man exempelvis gjort i den norska forurensningsloven nr 67/1989 och i Europarådets miljöansvarskonvention. Detta har också föreslagits för svenskt vidkommande av Grupptalanutredningen8. En annan, kanske viktigare, kärnfråga är att hitta acceptabla instrument för att kunna värdera en skada på naturresurser. Detta häng- er samman med kravet i klassisk skadestånds- rätt att endast skada som uttryckts i ekono- miska termer kan komma ifråga för ersätt- ning9. Ett krav som bland annat korresponde- rar med den svenska försäkringsavtalslagen att endast intressen som uttryckts i pengar betraktas som försäkringsbara (35§). Sådana universella krav har lett till miljö- rättsliga resonemang att om skadan kan vär- deras ekonomiskt så ska den också vara er- sättningsgill och reparativa insatser kunna begäras för att återfå det tillstånd som rådde innan skadan inträffade (principen om res- titutio in integrum). Ett ”baklänges-resone- mang” som alltså vunnit allt större acceptans. Inom ramen för den ekologiska ekonomin har arbetet med att finna möjligheter för en värdering börjat nå resultat. En tidigare använd parameter att uppskatta skada på naturresurser med hjälp av kostnaderna för återställning har fortfarande sin plats. Ett exempel är de inter- nationella oljeskadekonventionerna10, ett annat den norska forurensningsloven. I den klassiska skadeindelningen motsvaras detta närmast av kategorin följdskada (kostnader) på grund av sakskada. Till detta kan nu läggas en ekonomisering av allmänhetens förlust av miljövärden. Ersättningen är här tänkt att komma både nu levande och framtida genera- tioner tillgodo i linje med allmänna mål i miljörätten. I klassisk indelning motsvaras detta trots allt närmast av kategorin sakskada eftersom naturresurserna faktiskt blir skadade eller i vart fall inte längre är funktionsdugli- ga11. Det som skiljer är att en enskild person inte uppträder som sakägare. I de fall vi har en marknad för naturresursen ifråga kan sådana värden såsom marknads- värde, jaktvärde, trofévärde och olika värden för nyttjande av resursen användas för en uppskattning av skadan. Exempel är fiskpriser, försäljning av jaktlicenser, och värde på mark relaterat till användningen (industri- eller vil- latomt). För de fall en given marknad saknas har det inom den ekologiska ekonomin utvecklats en teori om att de tjänster som tillhandahålls av sådana resurser kan uppskattas efter en para- meter om aktiva eller passiva ”bruksvärden”. Tjänsterna utgörs av möjligheter till trans- port, rekreation, energi, boende och annat relaterat till mänsklig användning av vatten, luft och mark, samt av ”service” till andra naturresurser. Exempel på det senare är nä- ringskedjan eller att hackspettar får livsrum i icke-kultiverade skogslandskap. Sådana vär- den kallas aktiva värden. Skadan blir i de här fallen förlusten av användandet av resursen och ersättningens bestämmande relateras främst till anskaffandet av substitut. Passiva ”bruksvärden” är istället baserade på subjektiva uppskattningar av värdet av ”tjänsterna”. Vad som särskilt används som avstamp i värderingen är nu levande generatio- ners vilja att betala för naturresurserna. Här möter värdekategorier såsom existens-värden, d.v.s. det belopp någon är villig att betala för tillfredsställelsen av kunskapen att miljövärdet bevaras; donationsvärden, d.v.s. viljan att betala för att bevara miljön för framtida gene- rationer; och optionsvärden, d.v.s. viljan att betala för en framtida möjlighet att kunna använda naturresursen oavsett om detta kom- mer att ske eller ej. Ett flertal metoder för att kunna uppskatta sådana värden har utvecklats. En av de mer kontroversiella kallas ”contingent valuation” (CV). Metoden bygger i all enkelhet på att ett selektivt urval av befolkningen får svara på en enkät om vad de anser att naturresursen är värd. Det kontroversiella ligger i att de som svarar inte riskerar att faktiskt behöva betala 269 något, vilket kan få den effekten att värdet överskattas genom att de tillfrågade ger med ”varm hand” för ett behjärtansvärt skäl. Andra värderingsmetoder som utvecklats inbegriper: resekostnadsmetoden där den ökade kost- naden för att resa till en annan likvärdig resurs används som parameter för värdet av den som förstörts; inkomstmetoden där utgångspunkten är den ökade produktionskostnaden för ersätt- ningsvaror; ”njutningsvärde”-metoden vilken bygger på förluster i marknadsvärde när miljö- mässiga attribut till egendomen förstörs, t.ex. utsikt; relationsanalyser som är baserade på pre- ferenser, d.v.s. att man helt enkelt betalar mer för attraktiva varor; värdeöverföringar genom jämförelser mel- lan olika resurser, t.ex. att applicera ett värde på ett naturområde på ett annat mer eller mindre likvärdigt; dagsvärde-metoder, d.v.s. att till exempel använda dagsvärdet av att hyra ut båtar som parameter när sjön förorenas och inte längre kan användas för detta ändamål; och ersättningskostnadsmetoden vilken baseras på anskaffandet av likvärdiga ersättande substitut, t.ex. utsättning av fisk eller åter- plantering. Meningen med alla dessa och andra värde- ringsmetoder är att implementera principen om att förorenaren ska betala på så sätt att förorenaren faktiskt betalar för all skada som orsakats, inkluderat allmänna intressen i mil- jön. Kontentan är dock att unika naturvärden faller utanför. Dessa kan inte ersättas med substitut och restaurering är inte möjlig. Här får man förlita sig till naturens inneboende förmåga att återhämta sig och lägga tyngd- punkten på prevention av miljöskada istället. De ovan nämnda värderingsmetoderna finns mer eller mindre erkända i de regelverk som inkluderats i studien och är ej heller främman- de för svenska förhållanden. Här hemma finner vi i fråga om den första generationens regle- ring äldre rättspraxis angående förlust av pryd- nadsträd12 och kompensation för ledningar som medfört störningar i skönhets- upplevelser13. Även för att skydda allmänna värden, d.v.s. den andra generationen, finner vi avgöranden i rättspraxis. Ett senare exempel är järv-målet från 1995. Här använde sig HD dock av en något apart värderingsmetod genom att uppskatta järvarnas värde till de kostnader för bevarandet av järvstammen som blivit onyttiga på grund av förlusten av de sällsynta djuren. Den kanske viktigare bety- delsen av fallet är att skada på publika natur- resurser i vart fall erkänts av HD såsom ersätt- ningsgill. I andra sammanhang används metoder som ovan och andra för att beräkna s.k. miljöskul- der i bolagsredovisningar och kommuners budgetsammanställningar14. Något större genomslag i svenska skadeärenden har dock mig veterligt inte skett. 2.3 Försäkring Ifråga om försäkring vid miljöskador ser vi en klar utveckling av olika försäkringsbranscher och en integrering av olika finansiella lös- ningar mot ett gemensamt mål att finansiera verksamhetsutövarens ansvar. Egendomsför- säkringen kan kompletteras med en sane- ringskostnadsförsäkring. Ansvarsförsäkring- en kan kompletteras med captive-försäkring eller med finita lösningar. En mer avancerad ansvarsbild kan lösas genom en kombination av samtliga på marknaden förekommande finansiella lösningar. En slutsats utifrån studiens syften är att sådana ”paket” väl fyller sin funktion att reparera miljöskador eftersom användningen av kapitalet styrs via försäkringsavtalet. Valet mellan privata eller publika lösningar avgörs framför allt genom att alla miljörisker inte är 270 försäkringsbara, alternativt genom att kapa- citet saknas på marknaden. Någon enhetlig bild av finansieringen finns inte. Internationella system bygger oftast på en fondlösning som exempelvis internatio- nella oljeskadefonden. Inom EG diskuteras en regional fond men någon sådan har ännu inte etablerats. En del nationella system upp- ställer krav på obligatorisk miljöskadeför- säkring, som exempelvis Tyskland. Andra kompletterar med en obligatorisk publik för- säkringslösning, som i Sverige och USA. Ytterligare andra har överlämnat till mark- nadskrafterna att finansiera det ansvar som kan utkrävas. Exempel på det senare är Fin- land och England. Gemensamt för flertalet är dock att ett krav på finansiella garantier börjar höras alltmer på området. De medel som kan anlitas för att uppfylla detta inbegriper förutom försäkring även eget kapital i olika former, kapitalför- valtning och olika typer av utomstående ga- rantier. Garantierna är tänkta att uppställas redan vid igångsättningen av olika verksam- heter och ska kunna tas i anspråk när det visar sig att verksamheten orsakat störningar som måste åtgärdas. 3. Miljöbalken Om vi nu överför några av studiens slutsatser till det pågående utredningsarbetet med den svenska Miljöbalken kan bland annat följan- de kommentarer framföras. 3.1 Ansvarets utformning Den andra Miljöbalksutredningen, SOU 1996:103, föreslog att miljöskadelagen skul- le överföras oförändrad till den blivande Mil- jöbalken. Den första utredningen, SOU 1993:27, hade här föreslagit att lagen skulle justeras, främst genom att kravet på verksam- heters fastighetsanknytning skulle överges. Den andra utredningen fullföljde alltså inte den tankegången, en inställning som reger- ingen följt i den nu aktuella lagrådsremissen. Detta innebär att det rättsläge vi haft i Sverige sedan miljöskadelagen trädde ikraft kommer att bestå ifråga om den första generationens reglering av miljöskadeansvaret. När det gäller regler inom den andra gene- rationen har dessa i förslaget till Miljöbalk särskilt fokuserats på frågan om efterbehand- lingsansvar vid förorenad mark. Den andra Miljöbalksutredningen hade här, på förslag från Naturvårdsverket, utarbetat kategorier av ansvarssubjekt. I korthet inbegreps den faktiske verksamhetsutövaren med vilken jämställdes den som utövat personligt eller ekonomiskt väsentligt inflytande över verk- samheten, samt förvärvare av sådana fastig- heter som visade sig vara förorenade. Försla- get innebar till del en anpassning till den internationella utvecklingen och till del en tillnärmning av de olika reglerna i nu gällande miljöskyddslag och miljöskadelag.15 I ljuset av regeringsrättens avgörande i ”Klippan-målet” 199616 har ett något annor- lunda utformat förslag lagts fram av regeringen i lagrådsremissen. Regeringsrättens dom med- delades ungefär samtidigt som den andra Miljöbalksutredningen avslutade sitt huvud- betänkande. Den kontroversiella domen inne- bär i korthet att verksamhetsutövare inte kan sökas för efterbehandlingsansvar angående verksamheter före 1 juli 1989. Då infördes nämligen ett tillägg till miljöskyddslagen 5§ med innebörd att efterbehandlingsansvaret aldrig preskriberades utan kvarstod så länge behovet av åtgärder fanns. I propositionen hade detta tillägg rubricerats som ett förtydli- gande av gällande rätt, men regeringsrätten ansåg alltså att skrivningen utgjorde en ny skyldighet som inte kunde påföras retroak- tivt, i vart fall inte utan att detta klart framgick av övergångsbestämmelser eller på annat sätt. Ansvaret skars således av för i vart fall till- ståndspliktiga verksamheter som upphört eller överlåtits innan lagändringen trädde ikraft.17 I den nu aktuella lagrådsremissen anges 271 som ”verksamhetsutövare” den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet, d.v.s. den faktiske utövaren vilket enligt allmänna prin- ciper även inbegriper ansvaret inom en juri- disk person. Genom denna skrivning omfat- tas också en tidigare verksamhetsutövare, något som alltså undanröjer en del problem när verksamheter har upphört eller överlåtits. Det är för övrigt lämnat till tillsynsmyn- digheternas val vilken av utövarna som får sökas för kraven, en omständighet som kan öppna för en utveckling mot en ”deep pocket”- doktrin i Sverige eftersom det praktiskt sett borde vara enklast att söka det kapitalstarka subjektet. Av förslaget följer vidare att ”den som utövar eller utövat ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren [...] och som där- vid i avsevärd grad medverkat till” upp- komsten av föroreningen också ansvarar som verksamhetsutövare. Denna skrivning inne- bär att en indirekt ansvarsgrund föreslås, d.v.s. vad som kallas ansvarsgenombrott, vilket ska bli föremål för en kvalificerad kausalitetsbe- dömning. Ett medverkansansvar kan sålunda bli resultatet snarare än ett överförande av ansvar. Inflytandet kan uppkomma antingen genom innehav av aktier eller genom avtal. Som exempel på det senare anges kreditgiv- ning. I lagrådsremissen anförs att de som utövat det faktiska inflytandet över verksam- heten ska fullt ut beakta de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av sin verk- samhet, men att ett personligt ansvar för till exempel delägare i ett bolag och olika slags förvaltare skulle bli för långtgående. Sista ordet är dock inte sagt utan regeringen hänvisar till den pågående Aktiebolagskommitténs arbete och tänker återkomma till frågan i ett senare sammanhang.18 Preliminära slutsatser i denna fråga blir att ett strikt och solidariskt ansvar kommer att åläggas som tidigare för faktisk och juridisk kontroll över verksamheterna och att kretsen av ansvarssubjekt blir indirekt utvidgat till att omfatta även subjekt med (ekonomiskt) vä- sentligt inflytande i förorenande verksamheter under förutsättning att de faktiskt bidragit till skadans uppkomst. En annan kategori av ansvarssubjekt som utpekas i lagrådsremissen är förvärvare av fastigheter. Fastighetsägare och konkursbon kommer liksom nu att vara ansvariga för till exempel bortforsling och destruktion av av- fall och farligt avfall. En nyhet är dock att fastighetsköpare föreslås fortsättningsvis att vid äventyr av efterbehandlingsansvar utföra en s.k. jordabalksundersökning ifråga om för- oreningar. Villaköpare skall dock endast an- svara när man med vetskap om föroreningen ändå förvärvat fastigheten. Ett undantag med- ges också för banker som förvärvat fastigheten för att skydda sin fordran. Andra förvärvare av fastigheter kan alltså bli efterbehandlings- ansvariga när de förvärvat fastigheten med vetskap om föroreningen eller försummat sin härmed utvidgade undersökningsplikt enligt jordabalken. Syftet anges vara att mark- undersökningar skall komma till stånd för att genom marknadens mekanismer bidra till en bättre miljö.19 Genom denna reglering närmar sig det svenska rättsläget vad som gäller internatio- nellt där särskilt den amerikanska Superfund- lagstiftningen i CERCLA20 inspirerat. Ex- empel är den holländska Soil Pollution Act och den engelska Environment Act 1995. Vad särskilt gäller kreditgivares ansvar vid miljöskada har den svenska lagstiftaren före- slagit en försiktigare modell och uppställt vissa förutsättningar för ett indirekt ansvar som kan visa sig bli svårtillämpade i praktiken. Även ifråga om fastighetsägarnas ansvar tas försiktiga steg i utvidgande riktning. En annan skillnad är att den föreslagna svenska Miljöbalken härmed kommer att inne- hålla tre ansvarssystem och följaktligen tre definitioner av vem som är verksamhetsutö- vare. Ett system har lagts upp för det preven- tiva ansvaret med betydelse för vem som är 272 skyldig att söka koncession för verksamhe- ten, ett annat system kommer att utgöras av den nu gällande miljöskadelagen och ett tredje ansvarssystem kommer att gälla efterbehand- lingsansvaret med särskilda kategorier av ansvariga. I praktiken torde detta innebära att verksamhetsutövaren inte vet förrän i efter- hand om han är ansvarig för den aktuella åtgärden eller skadan. Mer homogent desig- nade ansvarssystem möter utomlands. 3.2 Skadan Den andra Miljöbalksutredningen förklarade sig i stort sett nöjd med det rättsläge som uppnåtts i och med HD:s dom i järv-målet 1995. Den tillnärmning som därvid uppstod mellan privata och allmänna intressen ansågs tillfredsställande och utredningen såg ingen anledning till att uppställa några särskilda regler i frågan utan ansåg att den biologiska mångfalden i stort sett kunde skyddas i och med detta avgörande.21 I lagrådsremissen uttalar dock regeringen lite överraskande och utan någon egentlig diskussion att ytterligare analyser av rättsläget bör göras och att frågan om ersättning för skador på allmänna naturresurser ”således inte [bör] behandlas i detta lagstiftnings- ärende”22. Den klassiska uppläggningen av ersätt- ningsgilla skador enligt miljöskadelagen och skadeståndslagen berörs inte av förslaget. Däremot borde detta regeringens uttalande betyda att järv-målets prejudikatvärde har minskat ifråga om ersättningsgilla allmänna miljövärden. Någon utveckling eller närman- de mot det internationella rättsläget har således inte skett i den föreslagna Miljöbalken. 3.3 Försäkring Den redan genomförda lösningen att komp- lettera privat försäkring med en subsidiär publik lösning, Miljöskadekonsortiet, kom- mer uppenbarligen att behållas. Detta trots att Konsortiet enligt uppgifter från maj 1996 inte betalat ut någon ersättning. En nyhet i Miljöbalksförslaget är dock att den obligatoriska försäkringen skall kom- pletteras med en subsidiär saneringsförsäk- ring. Finansieringen föreslås bli densamma, d.v.s. att den som utövar miljöfarlig verksam- het som kräver tillstånd eller anmälan ska bidra till försäkringen. Syftet med sanerings- försäkringen anges vara att avlasta statens kostnader för saneringar, i jämförelse med den obligatoriska miljöskadeförsäkringen som har till syfte att skydda enskilda skadelidan- de. Den föreslagna konstruktionen kommer därför att skilja sig från den obligatoriska miljöskadeförsäkringen. I första hand är det tänkt att den faktiske förorenaren ska finan- siera de åtgärder som behövs. I andra hand ska saneringsförsäkringen träda in vid s.k. insolvensfall, d.v.s. när den ansvarige inte mäktar med att betala. I de fall någon ansvarig inte kan utpekas ska kostnaderna liksom hit- tills stanna på statskassan. Som jämförelse kan nämnas att den obligatoriska miljöskade- försäkringen kan träda in vid insolvens, om skadan är preskriberad eller om skadevållaren är okänd. Något införande av ett generellt krav på finansiella garantier kommer inte att ske. Däremot kommer ett krav att uppställas vid täktverksamhet där verksamheten är avgrän- sad i tiden och skadan är känd redan vid igångsättningen.23 4. Slutord Genom att inte inkludera skador på publika naturresurser i Miljöbalksförslaget kommer en stor del av miljöskadorna att även fortsätt- ningsvis ligga utanför de reparativa reglerna. Allmänna skadeståndsrättsliga principer är förstås tillämpliga men de inneboende förut- sättningarna för applicering av dessa principer gör dem mindre intressanta i sammanhanget. Genom sin skrivning om behovet av ytterli- gare utredning har också regeringen minskat 273 den prejudicerande betydelsen av järv-målet, något som inte heller är särskilt lyckat i ett lagstiftningsärende av denna natur. Ansvaret i övrigt har dock närmat sig det internationella rättsläget i och med det nu föreliggande Miljölbalksförslaget. Det hade i och för sig varit önskvärt att reglerna om ansvarsplacering fått en mer genomarbetad lösning som dessutom varit definitiv. Vi är nu hänvisade till att invänta en annan pågående utredning, något som inte gagnar behovet att förutserbarhet och säkerhet i hanteringen av kapital. Vi får därför betrakta nu föreliggande för- slag som endast ett steg på vägen. Inför höstens arbete i riksdagen väntas lag- rådets remissvar och en proposition om Mil- jöbalken är tänkt att presenteras senast under våren 1998. Balken kan därför tidigast träda ikraft 1 juli 1998, men – beroende på lagrå- dets inställning – ett ikraftträdande 1 januari 1999 synes som en mer realistisk tidtabell. 5. Noter 1 Artikeln bygger på föredrag inför Försäkrings- juridiska föreningens årsmöte 7 april och på Försäkringsrättsdagen vid Handelshögskolan, Göteborgs universitet, 14 maj 1997. 2 Forskningen har delvis finansierats av stipendi- er från Svenska Försäkringsföreningens Minnes- fond. Boken kommer att publiceras internatio- nellt av Kluwer International under hösten 1997. 3 Council of Europe Convention on Civil Liabili- ty for Damage Resulting from Activities Dange- rous to the Environment, 32 ILM 1228 (1993). 4 Se EC Commission, ”Green Paper on Remedy- ing Damage to the Environment” COM DOC (93)47. 5 Jag har tidigare belyst frågan i artikeln ”Kredit- givares ansvar vid miljöskador”, JT 1995-96 nr 2, sid 328-353, och delvis i artikeln ”Efterbe- handlingsansvar och försäkringsgivare”, NFT nr 2/96, sid 127-133. 6 Se bland annat Directive 94/67 on the incinera- tion of waste, OJ L 365/34, 31/12/1994, Article 2.6; och Directive 96/61 on Integrated Pollution Prevention and Control, OJ L 257/26, 10/10/ 1996, Article 2.12. 7 Se en liknande konstruktion av talerätten i NJA 1993 s 753 (”kulturminnes-fallet”). 8 Se SOU 1994:151 Grupptalan i rättegång. 9 Se för en belysande genomgång av begreppet ekonomisk skada, Persson, U, Skada och värde, Lund 1953. 10 Brussels International Convention on Civil Lia- bility for Oil Pollution Damage (CLC) 1969, 9 ILM 45 (1970) med protokoll 1976 och 1992, samt International Convention on the Establish- ment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution (IOPC Fund Convention), 11 ILM 284 (1972) med protokoll 1992. 11 Jfr NJA 1996 s 68 (”Volvo Flygmotor-fallet”). 12 Se t.ex. NJA 1919 s 1. 13 NJA 1988 s 376. 14 Jfr även Naturvårdsverkets rapport för beräk- ning av efterbehandlingsbehovet, ”Inför ett lång- siktigt saneringsarbete, Lägesrapport”, rapport nr 4318, 1994. 15 Angående tidigare förslag i frågan, se min arti- kel ”Efterbehandlingsansvar och försäkrings- givare”, NFT nr 2/96 sid 127ff. 16 Regeringsrätten mål nr 3665-1994, dom 1996- 05-31. 17 Domen har kommenterats av Darpö, J, ”Ansva- ret för efterbehandling av förorenade områden”, Miljörättslig Tidskrift 1996:2, sid 218f. 18 Se Lagrådsremissen angående föreslagen para- graf 10:2, sid 338, 339 och 690-691. 19 Se Lagrådsremissen angående föreslagen para- graf 10:3, sid 339 och 691-692. 20 Comprehensive Environmental Response Com- pensation and Liability Act 1980, 42 USCA § 9601. 21 Se SOU 1996:103 Del 1, sid 631. 22 Se Lagrådsremissen sid 546. 23 Se vidare Lagrådsremissen sid 547-552 och 922.