Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhället

206 Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhälletNFT 3/2002 Pensionssamarbete genom öppen samordning Den allt äldre befolkningen är ett gemensamt problem i Europa, ett problem som har åter- verkningar på ekonomin, sysselsättningen och socialpolitiken. I ett flertal länder kommer den nuvarande demografiska försörjnings- bördan att fördubblas inom de närmaste de- cennierna. Situationen varierar från land till land, men de ökande pensionsutgifterna till följd av åldrandet och de samtidigt växande utgifterna för hälsovården ställer samhälls- ekonomins hållbarhet i EU-länderna på hårt prov. EU har därför föresatt sig att bygga upp en flergrenad strategi med vars hjälp man skall kunna behärska effekterna av befolk- ningens åldrande och samtidigt säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Strategin baserar sig på fortsatt minskning av den offentliga skuldsättningen, högre syssel- sättningsgrader och reformer av själva pen- sionssystemen. De gemensamma pensionspolitiska princi- perna fick stöd av Europeiska rådet i Göte- borg sommaren 2001. Hösten 2001 formule- rades elva detaljmål under de tre övergripan- de målen för pensionspolitiken. De tre huvud- Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhället av Matti Leppälä Jur.kand. Matti Leppälä har sedan början av 2001 varit direktör vid Arbetspensionsförsäkrarna TELA med internationella och juridiska frågor som ansvars- område. Även på sin tidigare post som intresse- bevakningsdirektör vid Tjänstemannacentralorgani- sationen FTFC studerade han utvecklingen av EU:s socialpolitik. EU-ländernas högsta politiska beslutsfattare har kommit överens om samarbete på det pensionspolitiska området. Den metod som tillämpas är s.k. öppen samordning. Ett led i samarbetet är att varje medlemsland sammanställer en nationell pensionsstrategirapport för unionen före september 2002. Samtidigt sitter ett konvent och diskuterar Europeiska unionens framtid och medlemsstaterna förbereder sig inför nästa regeringskonferens. Dessa processer och uppfyllandet av EU-krav med avseende på den inre marknaden har redan nu påverkat de nationella välfärdsstaterna antingen direkt eller indirekt. Enligt vissa slutsatser har medlemsstaterna i och med den inre marknadens utveckling de facto förlorat mera beslutanderätt i välfärdspolitiken än vad EU fått överta. Den offentliga maktens styrningsmekanismer har alltså försvagats. Matti Leppälä matti.leppala@tela.fi 207 Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhället målen är: tillräckliga pensioner, ekonomiskt stabila pensionssystem och modernisering av pensionssystemen för att anpassa dem till ekonomins, samhällets och enskilda män- niskors förändrade behov. I december 2001 godkände Europeiska rådet i Laeken en gemensam rapport om målsätt- ningar och arbetsmetoder på pensionsom- rådet. Rapporten hade uppgjorts av kommit- tén för socialt skydd och kommittén för eko- nomisk politik och den fastställdes vid topp- mötet i Barcelona i mars 2002. Dessa beslut innebär att EU-samarbetet i fråga om pensioner sker enligt den s.k. öppna samordningsmetoden. Metoden går ut på att fastställa EU:s gemensamma mål, vidta åt- gärder nationellt och sedan ha övervakning på EU-nivå. På det socialpolitiska området är det fråga om en politisk process; inom pen- sionspolitiken har EU inte befogenhet att fatta bindande beslut eller ens ge rekommendatio- ner till medlemsstaterna. Men det handlar också om att kombinera pensionspolitiken med finans- och sysselsättningspolitiken, där EU däremot har behörighet. Nationella rapporter bildar underlag Medlemsländernas nationella rapporter in- riktade på reformer som genomförts eller planerats i de nationella pensionssystemen för att nå de gemensamma målen skall över- lämnas till EU i september 2002. I Finland tillsatte social- och hälsovårdsministeriet en arbetsgrupp på bred bas för sammanställning av den nationella pensionsstrategirapporten. Uppdraget har utförts under mångsidig med- verkan av arbetsmarknadens parter, olika ministerier och olika pensionsanstalter. Man kan säga att beredningen av rapporten i Fin- land har präglats av verklig öppenhet. Det- samma är inte nödvändigtvis fallet i alla med- lemsländer. Avsikten med den finländska pensions- strategirepporten är att ge en komplett bild av pensionssystemet, inklusive tilläggspensions- skydd och frivillig pensionsförsäkring. Ar- betsgruppen som berett rapporten har uttryck- ligen inte avsett att skapa en ny pensionsstra- tegi, utan i görligaste mån beskriva vad som redan har gjorts eller beslutats. Framför allt syftar man på avtalet i november 2001 mellan arbetsmarknadens centralorganisationer om utvecklandet av de privata branschernas ar- betspensioner och på arbetet i den kommitté med bred sammansättning som utrett finan- sieringen av socialutgifterna. För den natio- nella beredningen av pensionspolitiken finns etablerade former där arbetsmarknadsparter- na har en avgörande roll. Beredningen av strategirapporten för EU föranledde inga änd- ringar i detta. Under sammanställningsarbe- tet framkom det emellertid bl.a. att Finland inte har någon invandringspolitik som man kunnat rapportera om. Det saknas även en klar strategi för vilken ställning det skydd som kompletterar det lagstadgade arbetspen- sionsskyddet borde ha. I samband med den nationella rapporten föreslogs inte heller någ- ra lösningar på dessa frågor. Finlands rapport behandlas nu av regering- en och den kommer att ges till riksdagen för kännedom. Regeringen anser att EU:s öppna samordningsmetod är en politisk process och att det inte är fråga om lagstiftning som hör till parlamentets befogenhet. Riksdagens roll i frågor som behandlas genom öppen samord- ning söker fortfarande sin form. Redan våren 2002 tog ordföranden för riksdagens social- och hälsovårdsutskott eftertryckligt ställning för riksdagens behörighet i den här processen. Finland har ingen konstitutionsdomstol, utan grundlagens högsta uttolkare är riksdagens grundlagsutskott. I ett uttalande i maj 2002 ansåg utskottet att riksdagen bör ha besluts- rätt också i frågor där den öppna samordnings- metoden tillämpas. Hur denna rätt eventuellt kommer att utnyttjas är ännu inte klart. 208 Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhället Lättare att jämföra systemen Europeiska kommissionen kommer hösten 2002 att analysera de nationella rapporterna med de gemensamma målen som utgångs- punkt. Meningen är att identifiera goda meto- der och innovativa lösningar. Bedömare räk- nar med att kommissionens pensionspolitiska analys kommer att ha en stor betydelse för hela processen. För att de pensionspolitiska målen skall kunna uppfyllas behöver kommissionen in- ledningsvis få svar på en rad frågor. Bland annat gäller det att analysera i vilken mån äldre personer löper risk att drabbas av fattig- dom eller utslagning. Kommer risken att öka under de närmaste årtiondena? Och vad krävs för en skälig levnadsstandard också efter pen- sioneringen? Blir pensionärernas relativa ställ- ning försvagad i jämförelse med de arbetsak- tivas? Finns det en fara för ökande inkomst- klyftor mellan gamla och unga och inom den äldre generationen? Kommissionen är vidare intresserad av i vilken utsträckning en högre sysselsättnings- grad i verkligheten påverkar pensionssystem- ens hållbarhet. Utnyttjas den nationella ar- betskraftspotentialen tillräckligt? Hur bety- delsefull för en hållbar finansiering är den planerade förlängningen av den arbetsaktiva tiden? Får arbetstagarna tillräcklig uppmunt- ran att stanna längre kvar i arbetslivet? Inne- håller pensionssystemet drag som motverkar vissa former av arbete eller arbetskraftens rörlighet? Och i vilken mån påverkar fondering täck- andet av de framtida pensionsutgifterna? Vil- ken är systemets förmåga att beakta risker som påverkar finansieringens hållbarhet? Är tryggheten och effektiviteten tillräckligt till- godosedda? Hur inverkar pensionssystemet på j ämställd- heten mellan könen? Är de planerade refor- merna ägnade att öka jämställdheten? Görs det tillräckliga analyser om pensio- nerna i framtiden och främjas ökad konsensus och allmänhetens tilltro till pensionssyste- men? Kan pensionssystemen i tillräcklig grad anpassa sig till förändring? Har dagens och framtidens pensionärer behövlig information till stöd för individuella beslut om pensions- lösningar? Med tanke på de pensionspolitiska målen utarbetas indikatorer, med vars hjälp det skall gå att jämföra olika länders uppgifter med varandra. För att vara effektiv kräver meto- den att det finns kommensurabla gemensamt godkända mätare. Annars kan man inte följa upp och utvärdera hur målen uppnås. Utbytet av tillförlitlig information baserad på indika- torer siktar åtminstone i viss mån på att de enskilda medlemsstaterna i sin handlings- politik skall kunna lära av varandra. Utarbe- tandet av indikatorerna har än så länge bara börjat, och ett gemensamt beslut om dem kan eventuellt förväntas under Italiens ordföran- deperiod andra hälften av år 2003. Vem har beslutanderätt? För Europaparlamentet har i den öppna sam- ordningsmodellen bara avdelats en roll som utomstående betraktare. Parlamentet får ären- det till kännedom men får inte besluta om det. Detta tillfredsställer inte parlamentet, som i namn av större demokrati krävt en starkare ställning i processen. Ett särskilt konvent diskuterar hela unio- nens framtid och år 2004 inleds EU:s rege- ringskonferens som bereder revidering av för- dragen. En sak som tas upp är Europaparla- mentets ställning i frågor där den öppna sam- ordningsmetoden tillämpas. De grundläggan- de rättigheterna är likaså aktuella. Om man på EU-nivå stadgar om grundläggande rättig- heter, kommer de också att omfatta sociala rättigheter. Även om det inte handlar om att ge subjektiva rättigheter till unionsmedbor- gare, kan man bestämma om de sociala rättig- heterna så att unionen och medlemsstaterna 209 Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhället skall respektera dem i allt sitt handlande. Den gemensamma rapporten om pensioner kommer våren 2003 att lämnas till Europeiska rådet, som är det högsta politiska organet inom unionen trots att det inte fattar bindande beslut. Erfarenheten har emellertid visat att den högsta politiska nivån också kan ta ställ- ning till detaljer i pensionspolitiken. Topp- mötet 2002 i Barcelona beslöt överraskande att pensionsåldern skall höjas med fem år fram till 2010. Vilka effekter ett sådant beslut får på verkligheten är dock inte klart. Noteras kan även uttalanden inom den ekonomiska politiken bl.a. om reform av det finländska pensionssystemet. Det är mycket möjligt att toppmötet våren 2003 vill göra också annat än bara notera att ett dokument utarbetat av andra föreligger för kännedom. Rollfördelning i tryggandet av välfärden I Europa finns det olika slag av välfärds- modeller. Den sociala tryggheten kan bygga på individens behov eller arbetsdeltagande eller, som i de nordiska länderna, på medbor- garskap eller bosättning i landet. Huvud- ansvaret kan vila på lokala sammanslutningar eller på marknaden. I de nordiska länderna har staten och kommunerna getts mycket an- svar. Marknadens andel som tillhandahållare av social trygghet är liten i de nordiska länder- na, medan den i somliga medlemsstater kan vara mycket stor. Och omvänt: den offentliga sektorn, som hos oss är en betydande aktör, spelar i vissa länder en mycket obetydlig roll. Den nordiska välfärdsmodellen uppskattas på grund av det omfattande och heltäckande skydd den ger. Kännetecknande för den nord- iska modellen är ett system för utkomstskydd med kraftig betoning såväl på det inkomst- relaterade skyddet som på grundskyddet. Till den nordiska modellens grundläggande prin- ciper hör att enhetliga lösningar eftersträvas som omfattar samtliga medborgare och att den offentliga sektorn har en central ställning som finansiär, övervakare och producent av social- och hälsovårdstjänster. Detta förkla- rar bl.a. accepterandet av ett högt skatteuttag. Också i de nordiska länderna har man börjat använda ordet välfärdssamhälle framom väl- färdsstat. I välfärdssamhället kan staten ha en central position när det gäller att producera och trygga välfärden. Begreppet välfärds- samhälle beaktar dessutom bättre än begrep- pet välfärdsstat, att det utöver staten även finns andra producenter av socialtrygghet, såsom kommunerna samt den privata och s.k. tredje sektorn, och understryker därigenom det gemensamma ansvaret. Medlemmarna i den europeiska ekonomis- ka och monetära unionen EMU är förpliktade att föra en ekonomisk politik med tyngdpunkt i att motarbeta inflation, föra en stram budget- politik och minska den offentliga skuldsätt- ningen. EMU har förmodats begränsa möjlig- heterna att finansiera den sociala tryggheten. Syftet med anslutningen till valutaunionen har varit att främja ekonomisk stabilitet. Åt- minstone i Finland har man ansett att EMU- medlemskapet ger goda möjligheter att bevara den nordiska välfärdsmodellen i och med att stabiliteten och resurserna ökar. Välfärdspoli- tiken påverkas av EU:s stora riktlinjer för den ekonomiska politiken. Finansministrarnas råd Ecofin har redan ingripit i medlemsstaters beslut genom åtgärder som inverkar på det sociala skyddet. Klart är, att den ekonomiska politiken bör vara hållbar. Annars står social- politiken utan verksamhetsförutsättningar. Uppfyllandet av kraven med avseende på EU:s inre marknad har redan haft direkta eller indirekta effekter i de nationella välfärds- staterna. Den ökande konkurrensen och EU:s finans- och budgetpolitik utsätter välfärds- samhällena för ett reellt tryck. Man kan kan- ske säga, att medlemsstaterna i och med den inre marknadens utveckling de facto har för- lorat mera beslutanderätt i sin välfärdspolitik än vad EU har fått överta. Den offentliga 210 Europeisk pensionspolitik och det nordiska välfärdssamhället maktens styrningsmekanismer har alltså för- svagats. Utvecklingen av den inre marknaden har ansetts kunna leda till en uppspjälkning av välfärdstjänsterna i dels det obligatoriska so- cialskydd som staten står för, dels ett skydd som är underkastat marknadskrafterna. I EU- sammanhang har den nationella socialtrygg- heten och marknadens konkurrensprinciper visat sig vara svåra att sammanjämka. Klart är i alla fall, att den sociala tryggheten inte kan avskiljas från integrationsutvecklingen i EU. En avsikt med den öppna samordningen är att förbättra EU-politikens balans mellan det sociala och det ekonomiska. Den formella befogenheten kvarstår hos medlemsstaterna. Pensionerna är en av de känsligaste frågorna som angår hela befolkningen. När man bedö- mer verkningarna av EU:s pensionspolitik bör man ta på allvar, att det viktiga för män- niskorna är nivån på pensionsskyddet och den övriga socialtryggheten. Många nationella åsikter om olika detaljer kan vara ganska irrelevanta i det avseendet. Den verkliga frå- gan bör gälla vad pensionssystemet egentli- gen är avsett att uppnå, inte hur det är organi- serat. Väsentligt torde då exempelvis vara, huruvida man genom marknadsåtgärder och ökad konkurrens kan uppnå verkliga effekti- vitetsfördelar, kostnadsbesparingar osv. Kan välfärdsstatens sociala trygghet tjäna som modell? I de nordiska länderna kan vi lyfta fram de starka sidorna i vårt system. Hela socialtrygg- heten i enlighet med den nordiska välfärds- statens grundprinciper kan presenteras som en modell som bidragit till social jämställdhet och samtidigt främjat effektivitet och kon- kurrenskraft inom ekonomin. Gemensamt för de nordiska länderna i frå- ga om pensioner är att alla medborgare har ett lagstadgat minimipensionsskydd. Arbetspen- sionsskyddet för dem som är verksamma i arbetslivet är likaså lagstadgat. Därutöver finns det tilläggspensionsskydd som baserar sig på lag eller kollektivavtal. I samtliga nordiska länder kan dessa system kompletteras genom privata pensionsförsäkringar. Strukturellt skil- jer sig de nordiska pensionssystemen emel- lertid betydligt från varandra. I de nordiska länderna betraktas pensionsskyddet mera som en del av den lagstadgade sociala tryggheten, medan man i resten av Europa snarare hänför det till det kompletterande tilläggspensions- skyddet som är föremål för större marknads- konkurrens. Skillnader av det slaget måste beaktas när man på EU-planet börjar söka de bästa förfaringssätten och mäta egenskaperna hos olika system med hjälp av indikatorer.