Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav?

340 Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav? NFT 4/2005 De europæiske solvensregler er under foran- dring. Europa-Kommissionen har søsat det såkaldte solvens II-projekt, der i løbet af en årrække skal munde ud i helt nye solvensregler for forsikringsselskaber og pensionskasser i Europa. Af de rammer, som Europa-Kommissionen har udstukket for det kommende solvens- system, fremgår bl.a.: • De kommende solvensregler skal give til- synsmyndighederne de nødvendige midler til at vurdere forsikringsselskabers og pen- sionskassers „samlede solvens“. Det inde- bærer, at solvensbegrebet fremover ikke kun kommer til at omfatte kvantitative krav til et forsikringsselskabs egenkapital samt place- ringsregler m.v. Andre elementer som krav til forretningsgange, procedurer for risiko- overvågning, interne kontroller, indberet- ninger til myndighederne, offentliggørelse af markedsinformation og meget mere kom- mer også til at indgå. Solvens II bygger på et 3-søjlet solvenstilsyn, (jf. figuren på næste side). Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav? Europa-Kommissionen har tilkendegivet, at risiko og kapitalkrav følges ad i de kommende, nye EU-regler om solvens i forsikringssek- toren. Men den hidtidige proces afslører delte holdninger hos tilsyns- myndighederne. I søjle 1 fastlægges de kvantitative krav til forsikringsselskabernes kapitalgrundlag. I søjle 2 fastsættes supplerende krav i form af stress tests som eksempelvis konsekvenserne for kapitalgrundlaget af et fremtidigt, hypote- tisk renteudsving eller en negativ udvikling på aktiemarkederne. Søjle 3 omfatter regler, der skal få markedsdisciplinen til at virke og skabe gennemskuelighed og sammenlignelighed mellem selskaberne. Virkemidlerne er indberet- ningskrav, regnskabsregler og krav om offent- liggørelse af oplysninger m.v. • Reglerne skal være fremadskuende (tage højde for den fremtidige udvikling i risici, cash flow m.v. i stedet for at basere sig på historiske data) samt risikoorienterede. • Solvenstilsynet skal indeholde incitamenter til at måle og styre forsikringsselskabers risiko, og der skal fastsættes EU-standarder for risk management og myndighedernes tilsynsaktiviteter m.m. af Peter Skjødt Peter Skjødt er underdirektør i Forsikring & Pension. Peter Skjødt psk@forsikringenshus.dk 341 Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav? • Der skal fremover gælde to kvantitative sol- venskrav: MCR (Minimum Capital Require- ment) og SCR (Standard Capital Require- ment). SCR kan ikke være lavere end MCR. Hvis MCR ikke overholdes, skal tilsyns- myndigheden gribe ind med „ultimative for- anstaltninger“. SCR skal udgøre et kapital- krav, der gør et forsikringsselskab i stand til at absorbere „signifikante uforudsete tab“ og give forsikringstagerne „rimelig tryghed“. • SCR kan beregnes ved hjælp af en standard- metode eller en såkaldt intern model. Det er en økonomisk model, der er udviklet speci- fikt til et givet forsikringsselskab, og som søger at afspejle det enkelte selskabs risici og aktiv-passiv styring m.v. En intern model er kompliceret og relativt omkostningsfuld at udvikle, men anvendelsen af en intern model skal kunne give mere præcise oplys- ninger om risikoforhold i det enkelte forsik- ringsselskab og dermed kunne udløse et lavere solvenskrav end gennem brug af en standardiseret metode. Hvorfor Solvens II? Solvensreglerne i de enkelte EU-lande bygger på direktiver, der fastlægger en række mindste- krav til kapitalgrundlaget i forsikringsselska- ber og pensionskasser. Direktiverne blev se- nest revideret i begyndelsen af 2002 i den proces, der blev benævnt Solvens I. Proces- sen frem mod Solvens I blev indledt i første del af 1990‘erne. På grund af diverse overgangs- ordninger er alle ændringer som følge af Sol- vens I endnu ikke trådt i kraft. Europa-Kommissionen har således igang- sat Solvens II umiddelbart efter Solvens I, der markerede et årelangt forløb mod en revision af de solvensregler, der ellers i deres grundstruk- tur havde været uforandrede siden 1973 (ska- desforsikring) og 1979 (livsforsikring). Baggrunden for at sætte arbejdet med Sol- vens II i værk, endnu inden Solvens I er fuldt implementeret, er, at Solvens I kun indeholdt mindre justeringer af de gældende solvensreg- ler. Faste beløb, der i euro havde været uforan- drede i mere end 25 år, blev opskrevet med den stedfundne inflation, og en række mindre juste- ringer blev gennemført. Men to grundlæggende problemer, der altid har været forbundet med de europæiske solvensregler, forblev uløste: • Der er ikke en entydig sammenhæng mellem den risiko, et forsikringsselskab påtager sig, og størrelsen af den kapital, selskabet skal råde over. Eksempelvis vil et livsforsik- ringsselskab, der styrker sine hensættelser for med større sikkerhed at kunne leve op til de ydelser, det har garanteret, blive stillet over for et større solvenskrav. • De gældende solvensdirektiver repræsen- terer minimumskrav. Det har ført til ganske forskellige solvensregler i de enkelte EU- lande, hvilket er hæmmende for udviklingen Søjle 1 Hensættelser Kapitalkrav: Markedsrisiko Forsikringsrisiko Kreditrisiko Operationel risiko Interne modeller Investeringer Søjle 3 Regnskabsregler Offentliggørelse Markedsdisciplin Søjle 2 Tilsynsstandarder Stress test Risikostyring Interne kontroller Søjlesystemet i Solvens II 342 Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav? af det indre finansielle marked. Et formål med Solvens II er derfor at harmonisere både reglernes udformning og den måde, hvorpå myndighederne udfører deres solvenstilsyn. Status for processen Solvens II omfattes af den såkaldte Lamfalus- sy-procedure. I erkendelse af, at arbejdsgan- gen gennem EU-systemet fra anbefalinger om ny lovgivning over udarbejdelse af direktiver og til endelig implementering i medlemsstater- ne er tung, tidskrævende og bureaukratisk, foregår regeludstedelsen efter Lamfalussy- proceduren. Det er en betegnelse for regelud- stedelse på flere niveauer med Europa-Kom- missionen som repræsentant for det øverste politiske niveau. Ved at inddrage flere niveauer i regeludste- delsen er det hensigten, at der på det øverste politiske niveau primært skal udstedes over- ordnede rammedirektiver, der skal udfyldes på lavere niveauer. Det svarer til, at danske love vedtages af Folketinget og suppleres med bekendtgørelser og vejledninger fra myndig- heder, f.eks. Finanstilsynet. Det skulle gerne fremme en mere smidig og hurtig regeludste- delse i EU. Som en del af den nye procedure for udste- delse og udfyldelse af EU-direktiver er der på forsikringsområdet etableret et særligt samar- bejde mellem de europæiske tilsynsmyndighe- der – kaldet CEIOPS – der udgør et af niveau- erne i Lamfalussy-strukturen. CEIOPS har til formål at rådgive Europa-Kommissionen om udformningen af ny lovgivning på forsikrings- området, ikke kun – men foreløbig primært – for så vidt angår Solvens II. Europa-Kommissionen har anmodet CEIOPS om rådgivning på 23 konkrete punkter. Anmod- ningerne – og CEIOPS’ svar herpå – forløber i 3 omgange, såkaldte bølger af „Calls for Advice“. På baggrund af anbefalingerne fra CEIOPS vil Europa-Kommissionen udarbejde et rammedirektiv med de overordnede princip- per for Solvens II. Herefter skal rammerne fyldes ud, formentlig atter med bistand af CEIOPS og andre myndigheder. Efter planen skal et forslag til rammedirektiv foreligge me- dio 2007 og vedtages i 2008, hvorefter de nye solvensregler skal kunne få virkning i med- lemslandene fra 2010. Det er på nuværende tidspunkt usikkert, om tidsplanen kan over- holdes. Det varer derfor en rum tid, inden de nye regler kan træde i kraft. Men det er netop nu, at de bærende principper for det kommende sol- venstilsyn debatteres og finder deres udform- ning. Udkast til svar om centralnerve- systemet i Solvens II CEIOPS offentliggjorde primo juli 2005 sit ud- kast til svar på 12 anmodninger om rådgivning fra Europa-Kommissionen. Der er herefter gen- nemført en offentlig høringsrunde med svar- frist ultimo september 2005, og CEIOPS har i oktober endeligt svaret på de 12 anmodninger. I skrivende stund kendes de endelige svar fra CEIOPS ikke. De 12 anmodninger om rådgivning vedrører en række helt centrale emneområder i søjle 1 i det kommende solvenssystem. Det er i en vis forstand „centralnervesystemet“ i det kom- mende solvenstilsyn, som CEIOPS i udkast- form har offentliggjort sin rådgivning om. Emner, der behandles, vedrører bl.a. opgørel- sesprincipper for forpligtelserne i livs- og ska- desforsikring, fastsættelse af MCR og SCR samt relationerne herimellem, tilsynsbeføjel- ser, krav til interne modeller og meget mere. CEIOPS’ rådgivning indeholder ikke anbe- falinger om det konkrete niveau for de fremti- dige kvantitative solvenskrav. En række prø- veberegninger, såkaldte „Quantitative Impact Studies“ (QIS) udført af europæiske forsik- ringsselskaber, skal sættes i gang i løbet af efteråret 2005 med henblik på at vurdere, hvor- ledes selskabernes kapitalberedskab påvirkes af bl.a. krav til den sikkerhed, der knyttes til 343 Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav? opgørelsesprincipper for forpligtelserne, af forskellige typer af forsikringsbegivenheder og meget mere. Dermed skal prøveberegnin- gerne tilstræbe at danne grundlag for fremti- dens kvantitative solvenskrav. De skemaer, der skal udfyldes i forbindelse med QIS, er netop sendt i høring af CEIOPS. Den foreløbige vurdering også hos Den euro- peiske forsikringsorganisation, CEA, indike- rer, at QIS vil kræve en meget betydelig ar- bejdsindsats hos de selskaber, der vælger at deltage. Som det ser ud lige nu, vil det kun være en række meget store selskaber, der vil kunne afsætte de fornødne ressourcer til at deltage i QIS. Det er beklageligt, og kravene til deltagel- se i QIS – og vejledningen herom – bliver forhåbentlig ændret, så flere selskaber kan deltage med en rimelig ressourceindsats. En gennemgang af CEIOPS’ foreløbige råd- givning til Europa-Kommissionen på centrale punkter afslører intern uenighed i CEIOPS. Der synes at kunne identificeres to grundlæggen- de forskellige opfattelser af de bærende prin- cipper, som Solvens II skal hvile på – én opfattelse, der særligt støttes af en række syd- europæiske lande med Frankrig i spidsen, og én opfattelse, der støttes af lande som Storbri- tannien, Holland og de nordiske lande, herun- der Danmark. CEA og Solvens II CEA deltager aktivt i arbejdet med at udforme bestemmelserne i Solvens II, herunder bl.a. ved at afgive høringssvar til CEIOPS. F&P deltager i arbejdet i CEA. Der er i CEA enighed om at støtte den linie, der i boksen på næste side er betegnet som „britisk“: det europæiske forsikringserhverv støtter et solvenssystem, der baseres på mar- kedsværdier, markedsinformation, ledelsens ansvar, gennemsigtighed og incitamenter til at kontrollere risici. Markedet skal via offentliggørelse af central information sikre, at forsikringsselskaber dri- ves effektivt, og at prisen på kapital til forsik- ringsselskaber afspejler selskabernes under- liggende risikoprofil samt evne til at styre risici. Det fremmer en effektiv kapitaldannelse, styr- ker konkurrencen på det europæiske forsik- ringsmarked til gavn for forsikringstagerne og overlader ansvaret for drift og rentabilitet til den ansvarlige ledelse. Hvor lander Solvens II? Det er fortsat alt for tidligt at vurdere, hvilket solvenssystem der kommer ud af Solvens II, ligesom det er usikkert, hvornår CEIOPS’ svar på anmodninger om rådgivning fra Europa- Kommissionen kan udmøntes i et rammedirek- tiv. Den interne uenighed i CEIOPS er bekym- rende, men det er positivt, at det europæiske forsikringserhverv står ganske samlet bag nogle grundprincipper for det kommende sol- venstilsyn. Uenigheden i CEIOPS indebærer, at det p.t. i vid udstrækning er det europæiske forsikringserhverv, der presser på for at få Solvens II-processen drevet fremad. Det er F&P’s vurdering, at de risici, der vil være forbundet med at følge den „franske“ tilgang til Solvens II, er betydelige. Denne tilsynsfilosofi har et uheldigt udgangspunkt og er baseret på den fejlopfattelse, at hensigten med solvensregler er at hindre, at et ineffektivt drevet finansielt selskab nogensinde må lukke. Formålet med solvensreglerne er naturligvis også at yde en høj grad af beskyttelse til forsikringstagerne, således at der generelt er tiltro til, at forsikringstagerne – i både livs- og skadesforsikring – får de ydelser, de har krav på. Men denne beskyttelse bør forenes med, at forsikringsselskaber kan drives som kommer- cielle virksomheder, hvis ledelse står til ansvar over for aktionærer og långivere – samt de forsikrede. Det er forsikringsselskabernes ledelser, ikke myndighederne, der har det ultimative ansvar for at drive virksomheden samt for at lytte til og opfange markedets behov. Solvensreglerne i 344 Solvens II: Får vi risikobaserede solvenskrav? den brede forstand, der er fastlagt i Solvens II, skal fastholde dette ansvar hos ledelsen og sikre en høj grad af beskyttelse for forsikrings- tagerne gennem markedsdisciplinering og gen- nemsigtighed. Men evner ledelsen på sigt ikke at tilpasse forsikringsforretningen til konkur- rencen og markedets behov, bør solvensreg- lerne ikke virke som et værn mod markedskræf- terne. Efter F&P’s opfattelse er et vigtigt formål med Solvens II derfor at forene hensynet til beskyttelse af forsikringstagerne med hensy- net til at opretholde effektive finansielle marke- der, præget af konkurrence og forbrugersuve- rænitet. F&P vil arbejde intenst for at medvirke til, at selve grundelementet i Solvens II – at risiko og kapitalkrav i bred forstand følges ad – også udmøntes i de kommende regler, såle- des som det i en vis forstand allerede kendes fra de danske tilsynsregler. Den „franske tilsynsholdning“ • Meget høj grad af formel beskyttelse af forsikringstagerne gennem regulering. • Høje eksplicitte og implicitte kapitalkrav. De implicitte kapitalkrav indebærer eksem- pelvis, at forpligtelserne skal opgøres med meget stor forsigtighed, således at der skal hensættes beløb til dækning af forsik- ringsforpligtelserne, der langt overstiger den forventede værdi. • Ud over forsigtigt opgjorte forpligtelser skal der fastsættes et kapitalkrav til egen- kapitalen, således at den samlede stød- pude af kapital – i hhv. hensættelser og egenkapital – bliver ganske betydelig. • Beskytter eksisterende selskaber, men fremmer ikke konkurrencen og markeds- dynamikken. Fastlåser strukturen. • Øger prisen på kapital for forsikringssel- skaber. • Ingen diskontering i skadesforsikring. • Tilsynsmyndighederne tillægges en lang række selvstændige beføjelser og ind- grebsmuligheder. • Egentligt risikobaseret solvenssystem til- lægges ikke høj prioritet. Den „britiske tilsynsholdning“ • Også høj grad af beskyttelse af forsikrings- tagerne, men i højere grad gennem fokus på incitamenter til risikostyring, ledelsens an- svar, gennemsigtighed og markedsinfor- mation. • Reelt risikobaserede solvenskrav, hvor ri- siko og kapitalkrav i bred forstand følges ad, fører til større effektivitet i kapitalfor- midlingen til forsikringsselskaber og pen- sionskasser. • Opgørelsen af forpligtelserne baseres på markedsinformation- og vurdering, lige- som aktiverne opgøres til markedsværdi. Heraf følger bl.a., at fremtidige betalinger skal diskonteres også i skadesforsikring. • Fremmer konkurrence, dynamik og mar- kedsinnovation. • Prisen på kapital for forsikringsselskaber er markedsbestemt og afspejler det enkelte selskabs risikoforhold mm. • Formålet med det samlede solvenssystem er ikke at undgå konkurser for enhver pris, men at sikre, at myndighederne hurtigt bliver opmærksomme på økonomiske pro- blemer, således at indgreb, der er tilpasset den aktuelle situation, kan iværksættes. Forskellige holdninger til grundprincipper for Solvens II (F&P’s tilvirkning)