Stärk öppenheten i EIOPA:s regleringsarbete!

 

EIOPA är en viktig aktör i EU:s regleringsarbete…

EIOPA, den europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, spelar en viktig roll i EU:s regleringsprocess på försäkringsområdet. Till EIOPA:s uppgifter hör att delta i pro­ces­sen med att arbeta fram regler på försäkrings- och tjänstepensionsområdet, men också att övervaka de nationella tillsynsmyndigheterna och bedöma utveckling­en på försäkrings- och pensionsmarknaden. En grundtanke är att EIOPA ska bidra till en mera enhetlig tillsyn och tillämpning.  

När det gäller nya regler har EIOPA till uppgift att ta fram bestämmelser som fyller ut reglering på högre nivå. EIOPA tar till exempel i vissa delar fram förslag till bindande föreskrifter av teknisk karaktär, så kallade tekniska standarder. EIOPA har också rätt att utfärda rekommendationer och riktlinjer. Rekommendationerna och riktlinjerna har ”följ eller förklara”-karaktär. Myndigheten lämnar också råd till EU-kommissionen i samband med regelgivning på högre normnivå.

…men brister i transparens

På finansmarknadsområdet antar EU i allmänhet rättsakter genom det ordinarie lagstiftnings­förfarandet. Det innebär att EU:s minister­råd och Europaparlamentet beslutar gemen­samt och måste vara överens. EIOPA är en expertmyndighet och den demo­kratiska förankringen i beslutsfattandet är därför inte lika självklar. Att besluts­fattandet sker öppet och transparent är därför centralt. Transpa­rens under­lättar för de berörda att delta i beslutsprocesserna, något som i förläng­ningen kan bidra till att beslut fattas på bättre underlag och till ökad förankring och legitimitet. Det är också en grund­läggande förutsättning för att ansvar ska kunna utkrävas. 

För konsumenter och företag som berörs av den reglering EIOPA medverkar till kan det emellertid vara svårt att få information om vad som händer i en fråga och om vad som är på väg att beslutas. EIOPA:s beslutsfattande är mera slutet än t.ex. minister­rådet och Europarlamentet. Att EIOPA:s beslutsförfarande är slutet är förståeligt när det t.ex. gäller tillsyn, men är svårare att motivera i regleringsfrågor.

Beslutsfattandet

EIOPA leds av en till­syns­styrelse, som bland annat fattar beslut i regleringsfrågor. Tillsynsstyrelsens sam­man­träden är inte offentliga och mötes­dag­ord­ningar görs inte heller till­gäng­­­liga för allmänheten i förväg. Vidare uppställs inte något krav på att offentliggöra hur man har röstat. Visserligen läggs protokoll från sammanträdena ut, om än inte i sin helhet, på EIOPA:s webbsida, men det är svårt att utifrån dem bilda sig en uppfattning om hur enskilda ledamöter har agerat. Ledamöterna i tillsyns­styrelsen omfattas dessutom av en mycket långt gående tystnadsplikt som gör det svårt att inför beslut diskutera frågor som man ska besluta om med utomstående.[1] Tystnadsplikten gäller både i regleringsfrågor och i tillsynsfrågor.

Som jämförelse kan nämnas att när minister­rådets överlägger och beslutar om lag­för­slag är mötena offentliga och dagordningen görs tillgänglig i för­väg.[2] Det går i dessa fall ock­så att följa mötena eftersom de webbsänds på rådets webbsida.[3] Vidare ska om­­­röst­nings­resultat och röstmotiveringar från rådsmedlemmarna offentliggöras.[4] Det ska dock sägas att transparensen inte är lika omfattande under den förberedande behandlingen i rådets arbetsgrupper, som i praktiken har stor betydelse.

Remisser och annat samråd

Inom EU har det utvecklats ett slags remissväsende genom att öppna och slutna sam­råd hålls i lagstiftningsfrågor. För EIOPA finns regler om samråd i regleringsfrågor i den förordning som styr verksamheten, EIOPA-förordningen.[5] Att det finns formella krav på samråd är givetvis bra för transparensen. Bestämmelserna inne­bär dels att EIOPA ska genomföra öppna konsul­ta­tioner när förslag tas fram, men ock­så att myndigheten då ska höra råd­givan­de organ, nämligen intressentgruppen för för­säk­ring och återförsäkring eller intres­sent­gruppen för tjänstepensioner. I dessa intres­sent­­grupper finns olika intressen på försäkringsområdet företrädda, däribland för­säk­rings­­branschen. Intressentgruppernas synpunkter offentliggörs.[6] EIOPA:s långtgående regler om tystnadsplikt begränsar emellertid intresse­före­trädar­nas möj­lig­heter att diskutera arbetet i gruppen med utomstående t.ex. för att inhämta synpunkter.[7]

Rätten att ta del av handlingar hos EIOPA

Utöver samråd är rätten att ta del av handlingar viktig för transparensen. EU:s öppen­hetsförordning[8] - som gäller för handlingar som finns hos ministerrådet, Europa­parla­mentet och EU-kommissionen - tillämpas också på handlingar hos EIOPA.[9] I princip gäl­ler alltså samma förutsättningar för att ta del av handlingar som finns hos EIOPA som hand­lingar som finns hos EU-institutionerna.

EU:s öppenhetsförordning innebär i huvudsak att med­borgare och företag i EU har rätt att ta del av alla handlingar som dessa insti­tu­­tioner innehar, med undantag för sådan information som omfattas av de särskilda sekretessundantag som finns uppräknade i förordningen. Det finns bl.a. ett undantag som tar sikte på att skydda institutionernas beslutsprocess, till exempel i den situa­tio­nen att en fråga är under beredning och något beslut ännu inte har fattats.[10] För sek­retess ställs då dock vissa krav, t.ex. att det inte föreligger ett övervägande allmän­in­tres­se av utlämnande. För hand­lingar i lag­stift­nings­förfarandet gäller ett för­stärkt krav på trans­parens.[11] EU-dom­sto­len och tribunalen har i några fall underkänt EU-insti­tu­tioner­nas invänd­ning­­ar om sekretess när det gäller sådana handlingar.[12] EU:s öppenhets­förordning ger allt­så möjligheter att få tillgång till handlingar hos EIOPA, t.ex. i regleringsfrågor.

Utan kännedom om vilka handlingar som finns hos en myndighet får dock rät­ten att ta del av dem i praktiken begränsad be­ty­del­se. För transparens är det där­­­för centralt att det finns ett offentligt diarium eller annat register där detta fram­går. Mot den bak­grunden finns i öppenhetsförordningen ett krav på att ställa register över handlingar till allmänhetens förfogande.[13]

EIOPA använder sin webbsida som register. Där finns bl.a. ett elek­tro­niskt bibliotek där det går att söka efter do­ku­ment på olika sätt. Biblioteket inne­hål­ler i huvudsak dokument som ändå of­fent­lig­görs exempelvis i samband med konsul­tationer eller publikationer av rapporter och dylikt. Det är t.ex. inte möjligt att se när förslag till dagordning och möteshandlingar skickas ut inför tillsynsstyrelsens samman­träden. Webbsidan fyller därför inte sam­ma funktion som ett diarium vid en svensk myndighet. Ett diarium som ger möj­lig­het att över­blicka de han­dlingar som finns hos myndigheten skulle öka EIOPA:s transpa­rens. Det vore också önskvärt om EIOPA kun­de tillhanda­hålla ett register där man kunde följa behandlingen av en reglerings­fråga i dess olika steg och överblicka an­kny­tande möten och dokument.

Finansinspektionens EU-arbete

Även om EIOPA är en oberoende EU-myndighet har den nationella nivån i prak­tiken inflytande ge­nom representanter i organisa­tionen.[14] I tillsynsstyrelsen, EIOPA:s högsta beslutsorgan, in­går till exempel cheferna för de nationella tillsynsmyndigheterna.[15] När tillsyns­styr­el­sen fattar beslut i reglerings­frågor är det endast dessa företrädare som har rösträtt.[16] EIOPA:s verksamhet bygger alltså på ett samspel mellan EU-nivån och den nationella nivån. I detta ligger att de nationella tillsynsmyndigheterna har möj­lig­het att påverka EIOPA:s arbete, t.ex. när det gäller öppenhet och transparens.

Ökad öppenhet, insyn och delaktighet har sedan länge varit övergripande svenska priori­teringar i EU-arbetet. I Finansinspektionens Internationella strategi[17], ett stra­tegi­­dokument för myn­dighetens internationella arbete, nämns inte något om detta. Det vore givetvis av intresse om myndigheten kunde utveckla hur den ser på dessa prioriteringar t.ex. när det gäller EIOPA.

Finansinspektionens EU-arbete och den svenska offentlighetsprincipen

Att öppenhet och insyn är viktiga svenska frågor har bl.a. sin bakgrund i att den sven­ska grundlagen ger en långtgående rätt att ta del av handlingar hos olika myn­dig­he­ter. Dessa regler gäller även när myndigheter som Regeringskansliet och Finansins­pektionen deltar i EU-arbetet. Utgångspunkten är således att EU:s öppenhetsregler inte påverkar den svenska offentlighetsprincipen.[18] Om en hand­ling finns hos en svensk myndighet, t.ex. Finansinspektionen, är det alltså den svenska myndigheten som med tillämpning av svenska regler prövar om handlingen ska lämnas ut. Denna utgångspunkt gäller även om handlingen har skickats från en EU-myndighet som EIOPA. Detta har praktisk betydelse eftersom utbyte av olika slags dokument i olika skeden är en natur­lig del i EU-arbetet. EIOPA skickar t.ex. för­sla­g till dagordning och mötes­hand­lingar inför tillsynsstyrelsens möten.[19]

Också de svenska reglerna bygger på att handlingar är offentliga om de inte skyddas av sekretess. Till de sekretessbestämmelser som kan aktualiseras i det svenska EU-arbetet hör den s.k. utrikes­se­kre­tes­sen. Bestämmelsen tar sikte på det svenska in­tres­set av störningsfria för­bindelser med bland annat EU.[20] I till exempel tillsyns­arbete kan också sekretess­be­stäm­melser som tar sikte på informationsutbytet till följd av EU-rätts­akter bli tillämpliga.[21] Till skil­lnad från Finansinspektionen har Regeringskansliet sedan länge of­fent­lig­gjort sina riktlinjer för hanteringen av EU-handlingar.[22] Som principer för rege­ring­ens praxis beträffande utrikessekretess och EU-handlingar nämns bland annat följande:[23]

1) Sveriges hållning till ett förslag till t.ex. en rättsakt är normalt offentlig,

2) Rapporter, redovisningar och brev som kommer in till Regeringskansliet från någon EU-institution lämnas som regel ut,

3) Material som huvudsakligen rör procedurfrågor (kallelser, dagordningar, arbetskalendrar m.m.), lämnas ut.

Dessa utgångspunkter för sekretessprövningen anknyter till förarbetsuttalanden till bestämmelsen om utrikessekretess.[24] Av dessa framgår bland annat att lag­stiftar­ens avsikt med utrikessekretessen har varit att åstadkomma en så långt gående öppenhet som över hu­vud taget är möjlig, utan att det skadar vårt land.[25]  

Den svenska offentlighetsprincipen bör alltså ge förutsättningar för god insyn i myn­dig­he­ter­nas EU-arbete. Offentlighetsprincipen gäller både i Regeringskansliets och Fi­nans­inspektionens verksamhet. Det innebär bland annat att prövningen av om t.ex. utrikessekretess gäller i bå­da fall sker enligt samma bestämmelse i offen­tlig­hets- och sekretesslagen. Det före­kom­mer emellertid att sekretess nämns som ett hinder mot att informera om Fi­­­­­nans­­­­­­­­­inspektionens EU-arbete.[26] Man kan mot den bakgrunden fråga sig om och hur förutsättningarna för handlingsoffentlighet skiljer sig åt i de två myndigheternas EU-arbete. Detta skulle kunna klargöras genom att Finans­inspek­tio­nen på samma sätt som Regeringskansliet offentlig­gör rikt­linjer för hanteringen av EU-handlingar. För att öka tillgängligheten och för ge en bät­tre överblick över EU-relaterade handlingar skulle Finansinspektionen också kunna föra särskilda EU-diarier, något som finns i Regeringskansliet.

 


[1] Artikel 70 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 (EIOPA-förordningen), artikel 6 i Rules of Procedure of the Board of Supervisors of the European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA-BoS-20-019, jämfört med EIOPA Rules of Procedure on Professional Secrecy for Non-Staff, EIOPA-MB-17-039.

[2] Artikel 16(8) TEU och 11(3)(b) i bilaga II till rådets arbetsordning.

[3] Artikel 7 rådets arbetsordning.

[4] Artikel 7 rådets arbetsordning.

[5] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010.

[6] Artikel 37.8 EIOPA-förordningen.

[7] Se artikel 16 Rules of Procedure of the Insurance and Reinsurance Stakeholder Group of the European

Insurance and Occupational Pensions Authority, IRSG-20-25, respektive Rules of Procedure of the Occupational Pensions Stakeholder Group of the European Insurance and Occupational Pensions Authority, OPSG-20-24, jämfört med EIOPA Rules of Procedure on Professional Secrecy for Non-Staff, EIOPA-MB-17-039.

[8] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001.

[9] Artikel 72 i EIOPA-förordningen.

[10] Artikel 4.3 i öppenhetsförordningen.

[11] Artikel 12 i öppenhetsförordningen, jfr också C-57/16 ClientEarth p. 69 och C-39/05 P och C-52/05 P Turco p. 46.

[12] C-39/05 P och C-52/05 P Turco, C‑57/16 P Client Earth och T 540/15 Di Capitani.

[13] Artikel 11 i öppenhetsförordningen. EIOPA:s förvaltningsstyrelse har fattat beslut bland annat om vad EIOPA:s register ska innehålla, se artikel 7 och bilaga II i Decision of the Management Board

Concerning public access to documents, EIOPA-MB-11-056.

[14] I EIOPA-förordningen ställs krav på oberoende, se t.ex. art 42.

[15] Artikel 40 i EIOPA-förordningen.

[16] Artikel 44 jämförd med 40 i EIOPA-förordningen.

[17] Internationell strategi för Finansinspektionen, FI Dnr 20-896.

[18] Denna utgångspunkt gäller inte undantagslöst. Den modifieras när det finns direkt tillämpliga

EU-rättsliga sekretessbestämmelser som måste följas.

[19] Artikel 5 Board of Supervisors Rules of Procedure, EIOPA-BoS-20-019.

[20] 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

[21] 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen.

[22] SB PM 2009:1 Hur EU-handlingar hanteras i Regeringskansliet.

[23] SB PM 2009:1 s. 17 ff.

[24] Se prop. 1994/95:112 s. 29.

[25] Prop. 1994/95:112 s.31.

[26] Se t.ex. Statskontorets rapport 2019:11 Myndigheternas information och samråd i EU-frågor, s. 46.