Hvem har ansvaret for forbrugerbeskyttelsen?

I disse år opleves en aldrig tidligere set vækst i omfanget af den offentlige regulering, som skal sikre kunderne god forbrugerbeskyttelse, når de køber og anvender forsikrings- og pensionsprodukter.

Størsteparten af den nye regulering stammer fra EU, der dermed på det finansielle område påtager sig ansvaret for, hvad der er godt for forbrugerne i samtlige 29 EU-lande.

EIOPA

I praksis er den største initiativtager til og leverandør af ny forbrugeregulering den europæiske tilsynsmyndighed for forsikring og arbejdsmarkedspensioner, EIOPA, som blev oprettet ved vedtagelse af en særlig forordning, som trådte i kraft 1. januar 2011. I EIOPA arbejder omkring 125 medarbejdere med faglig ekspertise inden for økonomi, jura, statistik og samfundsvidenskab. EIOPA er etableret som et samarbejdsorgan mellem de tilsynsmyndigheder i EU-landene, der fører tilsyn med forsikrings- og pensionsområdet. EIOPA er organisatorisk uafhængig af de øvrige EU-institutioner. En del af udgifterne til driften betales af EU-Kommissionen, medens resten betales af medlemmerne, dvs. de nationale tilsynsmyndigheder.

Samtidig med oprettelsen af EIOPA blev der oprettet tilsvarende tilsynsmyndigheder for bankområdet (EBA) og for værdipapirhandelsområdet (ESMA). De tre tilsynsmyndigheder kaldes i daglig tale ESA’erne (European Supervisory Authorities), og de har oprettet en fælles komité for forbrugerspørgsmål. I praksis fødes mange af ideerne til forbrugerregulering i denne komité.

EIOPAs initiativer på forbrugerbeskyttelsesområdet har tre hovedformer:

  • Selvstændige retningslinjer (Guidelines), som pålægger de nationale tilsynsmyndigheder at gennemføre for det meste meget præcist beskrevet forbrugerbeskyttende regulering. Retningslinjerne gælder efter ”comply or explain – princippet”, dvs. de gælder, med mindre et nationalt tilsyn meddeler, at man ikke vil gennemføre retningslinjerne i medlemslandet. I praksis er der tale om bindende regler, da tilsynsmyndighederne via deres deltagelse i arbejdet i EIOPA reelt forpligter sig til implementere. Det ligger i kortene, at de ellers bør sige fra, inden reguleringen vedtages i EIOPAs ledelse.

    Eksempler:

  • Guidelines for klagebehandling i forsikringsselskaber fra 2011 (særlig, formaliseret og uafhængig klageinstans i alle selskaber, indberetning af antal klager mv. til det nationale tilsyn og offentliggørelse af klagestatistikker)

  • Guidelines om produkttilsyn og ledelsesordninger for produktudvikling i forsikringsselskaber (organisation og procedurer for tilblivelse og test af produkter i markedet inden markedsføring) – forslag i offentlig høring i vinteren 2014/15. Se artikel i NFT 3/2014.

  • Udtalelser til Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen

    Disse ”Call for advice” er meget talrige og vedrører vidt forskellige emner. Især Kommissionen spørger ofte EIOPA til råds, og udtalelser bliver i praksis retningsgivende for senere gennemført regulering. De er derfor et meget betydeligt element i forhold til indholdet af den overordnede EU-regulering (direktiver og forordninger).

    Eksempler:

  • Udtalelse om behovet for særlige garantifonde på forsikringsområdet

  • Udtalelse om den nærmere håndtering af interessekonflikter, som formidlere af forsikringsprodukter kan befinde sig

  • Udkast til tekniske standarder, som er supplerende regulering til vedtagne EU-direktiver og forordninger. Da alle nyere og kommende direktiver og forordninger på forsikrings- og pensionsområdet vil indeholde bemyndigelse til, at Kommissionen på rigtigt mange områder skal/kan vedtage gennemførelsesregler, vil der ske en kraftig vækst i antallet af denne form for regulering og tilsvarende vækst i antallet af forslag fra EIOPA. Bl.a. indeholder det nye forsikringsformidlingsdirektiv, som forventes endeligt vedtaget i sommeren 2015, et større antal bemyndigelser til udstedelse af supplerende regulering, mest i form af guidelines. Direktivet omhandler alt salg af forsikrings- og pensionsydelser i EU-landene, og er derfor helt grundlæggende for forsikrings- og pensionsbranchen.

    Eksempel:

  • Retningslinjer for EIOPAs udnyttelse af den selvstændige kompetence til midlertidigt eller varigt at forbyde markedsføring og salg af nærmere angivne forsikrings- og pensionsprodukter (Product Intervention Powers i forordningen om Packaged Retail and Insurance-Based Investment Products ( de såkaldte PRIIPs)).

     

Forbrugerbeskyttelsen på forsikringsområdet

De nordiske lande gennemførte helt tilbage i 1930 enslydende aftalelove på forsikringsområdet. Lovene, der var resultatet af et fællesnordisk udredningsarbejde, var banebrydende. I forhold til alle væsentlige aftaleretlige spørgsmål på området, gennemførte lovene regler, som var udtryk for rimelig afbalancering af forsikringskundernes og selskabernes interesser.

Lovene blev skabt i erkendelse af, at forsikringsområdets produkter er komplicerede, og at forsikring (og pension) er lavinteresseområde, ikke mindst for forbrugerne.

Denne erkendelse har sat sit præg på senere tiders regulering og forbrugerbeskyttelse på forsikrings- og pensionsområdet. Der er næppe noget andet erhvervsområde, som har så omfattende offentlig regulering om forbrugerbeskyttelse, som forsikrings- og pensionsområdet. Hertil kommer, at forsikrings- og pensionsbranchen i fællesskab og de enkelte forsikrings- og pensionsselskaber, både i Danmark og i de fleste andre EU-lande har taget en række initiativer med det formål at gøre det lettere og mere sikkert for forbrugerne at være forsikrings- og pensionskunder.

Branchen har således anerkendt behovet for at hjælpe forbrugerne også i erkendelse af, at tilfredse forbrugere er nemme, loyale og stabile kunder.

Nedenstående kritikpunkter i forhold til den igangværende udvikling i den forbrugerbeskyttende regulering skal ses i lyset de nævnte, alment accepterede synspunkter om behovet for forbrugerbeskyttelse på forsikrings- og pensionsområdet.

Anledning til bekymring

De følgende betragtninger og forslag mv. er udtryk for min personlige opfattelse, og der er givetvis yderligere nuancer, som skal ind i den debat, som synspunkterne lægger op til.

1.Hvor er forbrugernes eget ansvar henne?

Forslag til forbrugerbeskyttende regulering på forsikrings- og pensionsområdet  har normalt til formål at sætte forbrugerne i stand til på oplyst grundlag at tage stilling deres forsikrings- og pensionsbehov og til at vælge de rette produkter til de bedste priser.

Ingen kan være uenig i disse målsætninger.

Målene søges normalt nået ved at indføre krav om information til forbrugerne. Informationskravene er normalt meget omfattende, de er standardiserede og sigter ofte på forbrugerne med lavt vidensniveau. Og kravene bliver ofte fastlagt i forlængelse af enkelte eller få konkrete sager med offentlig opmærksomhed, eller i hvert fald uden mere sikker dokumentation for, at der er tale om generelle eller mere systematiske problemer for forbrugerne.

Resultatet er blevet, at nutidens købere af forsikrings- og pensionsprodukter, overdynges med informationer i mængder, der i sig selv gør det til et problem at overskue den samlede informationsmængde.

Resultatet lidt polemisk sagt: Forbrugerne er dårligt hjulpet, men de ansvarlige for reguleringen har god samvittighed!

Man kunne vende tingene på hovedet og sige: Slår vi forbrugerne halvt bevidstløse med al reguleringen og alle informationerne, så de gradvist bliver dårligere og dårligere til selv at sætte sig ind i tingene og skaffe sig de nødvendige informationer mv. og dermed også til at tage ansvaret for deres beslutninger?

2.Det faglige grundlag er ofte spinkelt

Det faglige grundlag for mange forbrugerpolitiske forslag – både i Danmark og i EU – er i mange tilfælde begrænset.

Det gælder desværre også en meget betydelig del af de ideer og konkrete forslag som kommer fra EIOPA, i hvert fald hvis man holder sig til det grundlag, som fremgår af det offentliggjorte materiale.

Et vigtigt grundlag for EIOPAs virksomhed på forbrugerbeskyttelsesområdet findes i de årlige Consumer Trends Reports, hvoraf den tredje kom i december 2014.

Rapporterne udarbejdes på primært på baggrund af indberetninger fra de 29 EU-landes tilsynsmyndigheder på det forsikrings- og pensionsområdet. I 2014-rapporten indgår også input fra BEUC, Den europæiske forbrugerorganisation. Der er derimod ikke ønsket bidrag fra forsikrings- og pensionsbranchen.

Det manglende branchebidrag er måske forståeligt, men indebærer uvægerligt, at billedet af udviklingen i vilkårene for forsikrings- og pensionskunderne bliver skævt. Især skævt på den måde, at alle de gode initiativer til offentlig regulering og brancheinitiativer med forbrugerstøttende formål på nationalt plan ikke indgår i rapporten, der dermed får et ensidigt negativt fokus.

Et andet problem er, at rapporterne – i hvert fald tilsyneladende – ikke er baseret på kvantitative data om de beskrevne problemer for forbrugerne, og de er tilsyneladende heller ikke baseret på grundige undersøgelser af, hvilke problemer forbrugerne oplever som vigtige i forbindelse med deres køb og brug af forsikrings- og pensionsprodukter.

Interessant er i den forbindelse, at man et andet sted i EU-systemet er gået i gang med at inddrage forbrugerne mere direkte i at forbedre grundlaget for fremtidige initiativer til forbrugerbeskyttelse inden for forsikrings- og pensionsområdet.

Et udførende institut under EU-Kommissionens DG Justice, Consumer Health and Food Executive Agency (CHAFEA), planlægger et konsulentprojekt, som ud fra en forbrugerøkonomisk synsvinkel bl.a. skal indeholde følgende:

  • Undersøgelse, definition og beskrivelse af forbrugernes beslutninger i forhold til forsikrings- og pensionsprodukter ud fra forbrugernes oplevelser og adfærd

  • Undersøgelse og måling af potentielle skader, som forbrugerne kan blive udsat for i forsikringsmarkedet

  • Test af effektiviteten af en række forbrugerværktøjer, som skal hjælpe forbrugerne i at træffe beslutninger inden for forsikrings- og pensionsområdet.

Studiet er begrænset til grænseoverskridende køb af forsikrings- og pensionsprodukter, men udgør ikke desto mindre en interessant og forbilledlig nydannelse inden for forbrugerbeskyttelsen.

Det er nærliggende at opfordre EIOPA (og de øvrige ESA’er) til at indlede samarbejde med CHAFEA og drage nytte af erfaringerne fra projektet. Under alle omstændigheder må vi håbe, at EIOPA vil lytte til branchen og skabe en mere transparent og afbalanceret forberedelse af fremtidige Consumer Trends Reports. Insurance Europe har efterlyst en sådan ændring.

3.EIOPAs status

EIOPA er – som de andre to ESA’er - etableret som ”et EU-organ med status som juridisk person. Tilsynsrådet og Styrelsesudvalget, som er EIOPAs øverste organer, er uafhængige af andre EU-institutioner og af medlemslandenes myndigheder. Det samme gælder den administrerende direktør.

EIOPA finansieres af bidrag fra de deltagende nationale tilsynsmyndigheder og et tilskud fra det almindelige EU-budget (Kommissionens del). Der er planer om, at EIOPA fuldt ud skal finansieres af bidrag med medlemslandenes tilsynsmyndigheder, som for det meste igen finansieres af medlemslandenes forsikrings- og pensionsselskaber.

Under EIOPA er der etableret to stakeholdergrupper for hhv. forsikring og arbejdsmarkedspensioner. I grupperne deltager repræsentanter fra forbrugersiden, branchen samt et antal uafhængige eksperter. Grupperne får forelagt relevante forslag til regulering og andre initiativer inden for deres område til udtalelse, men det sker for det meste sent i processerne og under stort tidspres, således at muligheden for indflydelse i praksis er yderst begrænset.

Det er på den baggrund ikke helt forkert, at beskrive EIOPA og de andre ESA’er som organer med utydelig politisk legitimitet og overvejende styret af tilsynstekniske hensyn. Godt nok er der i ESA-forordningerne fastsat processer, som i forhold til udkastene til tekniske standarder sikrer de centrale EU-organer indflydelse, men i praksis er løbet kørt, når udkastene forelægges.

Erfaringerne fra valget til Parlamentet i forsommeren 2014, hvor EU-skeptikerne vandt frem, bør måske vække til eftertanke hos arkitekterne bag det europæiske finansielle tilsynssystem, som blev etableret tilbage i 2011 med dannelse af bl.a. ESA’erne.

4.Fremtidens forbrugerbeskyttelse – hovedprincipper

Selvom ESA’erne kun har fungeret i godt 4 år er det muligt at danne sig et billede af, hvilke overordnede principper, der er styrende for især EIOPAs indsats for at styrke forbrugernes stilling på forsikrings- og pensionsmarkedet.

De overordnede principper synes bl.a. at være følgende:

  • Reguleringen på tværs af bank, værdipapirhandel og forsikring/pension bør være ens.

    Kommentar: Erfaringerne fra finanskrisen er meget forskellige i de tre delbrancher og især skadesforsikringsområdet adskiller sig på meget væsentlige punkter fra de øvrige finansielle[i] delbrancher. Det bør nok i højere grad afspejle sig i reguleringen.

  • Hovedmidlet i reguleringen er krav om omfattende information til kunderne og etablering af formaliserede og meget detaljerede interne procedurer i selskaberne, bl.a. i forhold til udvikling af nye forsikrings- og pensionsprodukter

    Kommentar: Der kan sættes spørgsmålstegn ved det rimelige i, at der på hele forsikrings- og pensionsområdet – med udgangspunkt i erfaringer i enkelte delbrancher – gennemføres generel regulering for hele branchen. Forsøgsordninger med udgangspunkt i konkrete problemområder er en nærliggende mulighed. En anden mulighed kan være at benytte adgangen til konkret at gribe ind over for uacceptabel adfærd og se, om dette ikke virker tilstrækkeligt præventivt.

  • Al foreslået regulering er meget detaljeret og levner kun lidt plads for den enkelte virksomhed til at tilpasse forbrugerbeskyttelsen til aktuelle behov.

    Kommentar: Minimumsregulering med betydelig adgang til metodefrihed, således som det kendes fra de traditionelle EU-direktiver, bør som minimum afprøves. Virker det ikke efter hensigten, må mere udførlig regulering introduceres.

5.Juridiske overvejelser

EIOPAs aktiviteter på det forbrugerpolitiske område giver på flere punkter også anledning til juridiske overvejelser.

For det første er der eksempler på, at EIOPA har ageret i sager, mens de er under overordnet politisk behandling i EU's overordnede organer.

Et eksempel herpå er EIOPAs vedtagelse af de midlertidige foranstaltninger frem mod ikrafttræden af Solvens II, som fremkom på et tidspunkt, hvor de politiske forhandlinger om færdiggørelsen af de Solvens II- relevante direktiver var gået i stå i Rådet.

Et andet eksempel er ESA’ernes fælles udspil af 22. december 2014 om Guidelines for cross-selling practices, som også omfatter forsikrings- og pensionsområdet. Udspillet fremkommer på et tidspunkt, hvor der stadig udstår trilogforhandlinger mellem Rådet, Kommissionen og Parlamentet om forsikringsformidlingsdirektivet, og hvor den endelige direktivtekst, der henvises til i udspillet, ikke kendes.

For det andet synes det klart, at EIOPA i flere tilfælde bevæger sig på kanten af de tildelte kompetencer, især kompetencen til at udstede guidelines, som har hjemmel i EIOPA-forordningens artikel 9. Det fremgår nemlig af bestemmelsens stk. 2, at ”Myndigheden (=EIOPA)…….og kan vedtage retningslinjer og henstillinger med henblik på at fremme markedernes sikkerhed og soliditet og konsekvens med hensyn til reguleringspraksis.”

Det synes svært at indlæse hensynet til forbrugerbeskyttelsen i den nævnte formulering, hvor vægten lægges på sikkerhed, soliditet og konvergens i reguleringspraksis. Det fremgår godt nok andre steder i EIOPA – forordningen, at EIOPA også skal varetage forbrugerhensyn, men dette hensyn er netop ikke nævnt i artikel 9, stk. 2.

Afslutning

Kommissionen gennemfører for tiden en evaluering af det europæiske tilsynssystem på baggrund af en offentlig konsultation i 2014.

Insurance Europe har bidraget til den offentlige konsultation og har bl.a. fremhævet behovet for klarere afgrænsning af ESA’erne kompetencer, begrænsning af deres virksomhed til mere teknisk prægede spørgsmål, øget kontrol bl.a. via fastholdelse af den delvise finansiering fra EU og øget åbenhed i processerne for tilblivelsen af nye regulering.

Kommissionens beslutning om mulige ændringer ventes at i anden halvdel af 2015.

Som denne artikel antyder, er der behov for en grundig politisk debat om principperne for fremtidens finansielle regulering og tilsynet med den finansielle sektor. Et hovedtema er, om det i længden er acceptabelt, at embedsmænd i medlemslandenes finansielle tilsyn både hjemme og i EIOPA har hovedparten af magten til og ansvaret for denne samfundsvigtige opgave.