EU-Kommissionen præsenterede midt i juli måned en længe bebudet hvidbog, der lægger op til forslag til et kommende direktiv om pligt for EU – landene til at indføre garantifonde inden for både skadesforsikring og livsforsikring. Hvidbogen er i sig selv meget kortfattet. I det samlede materiale, der også omfatter et "impact assessment", er der kun ganske sporadisk og meget lidt overbevisende argumenteret for forslaget. I artiklen redegøres der kort for Kommissionens forslag, som ventes fulgt op af et egentligt direktivforslag i 2011. Der argumenteres i artiklen for, at forslaget ikke harmonerer med tankerne bag de nye solvensregler for forsikring fra og med 2013(Solvens II), og at tanken om opbygning af egentlige garantifonde i den foreslåede størrelsesorden ikke er en relevant løsning på problemerne, når ét eller flere forsikringsselskaber går konkurs. Høringen om hvidbogen løber indtil 30. november 2010.
Kommissionens forslag
Hovedpunkterne i Kommissionens forslag, der inspireret af forholdene på pengeinstitutområdet under og efter finanskrisen, er følgende:
- Der indføres pligt for medlemslandene til at etablere garantifonde, der som sidste mulighed kan træde til, hvis et forsikringsselskab ikke kan honorere sine forsikringsforpligtelser.
- Der vil blive tale om et minimumsdirektiv, baseret på hjemlandsprincippet. Det vil sige, at garantiordningen i selskabets hjemland træder til for kunder i et andet EU – land.
- Pligten gælder både skadesforsikring og livs- og pensionsforsikring, men ikke pensionsfonde, der har sin særlige, sporadiske EU-regulering.
- Garantifondene skal inden for en periode på 10 år opbygge en garantikapital svarende til 1,2 % af den samlede årspræmie.
- Der er mulighed for at opkræve særlige bidrag, hvis fonden i en konkret situation er utilstrækkelig.
- Kapitalen foreslås tilvejebragt med udgangspunkt i den risiko, det enkelte selskab repræsenterer.
- Det er uklart, hvilke forsikringer, der kan udløse krav fra garantifonden. Der foreslås en vis selvrisiko.
- Udover forbrugere skal mindre erhvervsdrivende også være dækket.
- Er en fond i et medlemsland utilstrækkelig, skal der kunne lånes i de andre lande.
Kritik af Kommissionens forslag
I betragtning af, Kommissionens har arbejdet med tankerne om indførelse af garantiordninger i forsikring i mere end 7 år er det skuffende, at hvidbogen er så kortfattet og at argumenterne for indførelse af garantifonde i forsikring er så svage. Og det er skuffende, at hvidbogen ikke nærmere kommer ind på, at behovet for en effektiv indskydergarantiordning i banksektoren er helt anderledes end behovet for en garantiordning i forsikring. Risikoen for run på et pengeinstitut med deraf følgende konsekvenser for stabiliteten i på det finansielle område er ganske anderledes end forholdene i forsikringssektoren, hvor kravene kommer med betydelige forsinkelser.
Forslaget harmonerer ikke med tankerne bag Solvens II
Den 31. december 2012 træder som bekendt et nyt solvenssystem for forsikringsselskaber (Solvens II) i kraft.
Solvens II repræsenterer en helt nye måde at opgøre kravene til et forsikringsselskabs solvens på, der i de fleste tilfælde vil føre til skrappere solvenskrav i forhold til tidligere – i en række tilfælde op til 3 gange det hidtidige krav. Solvenskravet vil fremover blive opgjort med udgangspunkt i samtlige risikofaktorer i det enkelte selskab og ikke som hidtil alene med udgangspunkt i præmieindtægter og erstatningshistorik. Tankegangen er, at det enkelte forsikringsselskab skal have så meget kapital, at det med 99,5% sandsynlighed vil kunne klare sine forpligtelser de næste 12 måneder. Samtidig med indførelsen af de skærpede solvenskrav gennemføres en tilsyns – og governancereform, som stiller øgede krav til selskabernes risikovurdering og rapportering samt til tilsynenes pligt til at gribe ind, hvis den fortsatte forsikringsdrift er i fare.
Forslaget om etablering af garantifonde forekommer på den baggrund uhensigtsmæssigt og ikke koordineret med tankerne bag Solvens II.
Med Solvens II har man – efter en mangeårig og grundig vurdering i EU og i medlemslandene – lagt sig fast på nogle solvenskrav, som et enigt EU med Ministerråd, Parlament og Kommission står bag. Skal kravene skærpes, så risikoen for at et selskab går konkurs mindskes, er det mest nærliggende "dreje på %-skruen", så de 99,5 % forhøjes til f.eks. 99,8 eller 99,9 %. En sådan løsning ventes dog at indebære dyre bidrag til solvensen.
Behovet for at forhøje de 99,5 % er imidlertid ikke dokumenteret på nogen måde. Solvenskravene er fremover så skrappe, at det er meget usandsynligt, at et forsikringsselskab ikke kan klare sine forpligtelser og går konkurs. Det kan selvfølgelig aldrig udelukkes, at der kan foreligge decideret uopdaget svindel fra ledelsens side eller at en dyb og langvarig finansiel krise giver vanskeligheder for mange forsikringsselskaber som følge af markant og langvarigefaldende værdier på de finansielle markeder. I det første tilfælde kan en garantifond have mening, i sidstnævnte tilfælde slår den slet ikke til. Mere herom i afsnittet om fondenes størrelse.
Hertil kommer, at tilstedeværelsen af en garantifond alt andet lige kan medvirke til moral hazard i forsikringsselskabernes ledelse. Og så er garantifonde i øvrigt ikke gratis.
Endelig er ikke taget højde for, at bl.a. Sverige og Danmark har implementeret likvidationsdirektivet ved at indføre en ordning, hvor de registrerede aktiver, der skal dække forsikringsforpligtelserne er indført i et særligt register, således at de ved et økonomisk sammenbrud i et forsikringsselskab er forbeholdt forsikringskunderne.
Forudgående finansiering
I Forsikring & Pension har vi regnet på, hvor langt midlerne i en garantifond på 1,2% i livs- og pensionsforsikring kan række, hvis ét eller flere selskaber kommer i vanskeligheder. En kapital på 1,2 % af et års præmie vil kunne dække 100% af forsikringsforpligtelserne op selskab nr. 41 i rækken af selskaber og 10% af forpligtelserne i selskab nr. 19.
Allerede af den grund må en garantifond som den foreslåede siges at miste en stor del af sin betydning i praksis. Går et stort livs- og pensionsforsikringsselskab konkurs eller er mange selskaber i den situation rækker midlerne i fonden ikke.
Går et enkelt selskab konkurs eller er der behov for likvid kapital til at klare " den første tids" forpligtelser er det mere nærliggende at etablere et lån, som betales tilbage, når de nødvendige midler er indkrævet fra selskaberne og forsikringskunderne.
Ønsker der etableret garantiordninger inden for forsikring i EU – landene, bør forslaget om forudgående finansiering tages af bordet.
Hvilke forsikringer skal omfattes af en garantiordning
Forslaget i hvidbogen siger meget lidt om, hvilke forsikringskrav der skal sikres af garantifonden. I livs- og pensionsforsikring er betydningen af sondringen mellem garanterede ydelser/ikke – garanterede ydelser ikke nærmere belyst og der er heller ikke taget stilling til størrelsen af eventuelle selvrisici for forsikringstagerne.
Hertil kommer et upræcist forslag om at mindre erhvervsdrivende skal omfattes af garantiordningen.
Afslutning
Som det fremgår er de danske forsikringsselskaber skeptiske over for forslagene i Kommissionens hvidbog. Vi er sammen med brancheorganisationerne i de øvrige nordiske lande langt med at forberede et fælles materiale, som kan bruges i diskussioner med de hjemlige myndigheder, i den europæiske forsikringsorganisation (CEA), over for vores medlemmer af Europaparlamentet og i vores svar på kommissionshøringen. Det er indtrykket, at den væsentligste drivkraft i sagen er parlamentet, som har behov for at udvise handlekraft efter finanskrisen. Opgaven bliver derfor at argumentere sagligt mod det fremlagte forslag, påpege dets manglende overensstemmelse med endnu ikke ikrafttrådte, skærpede solvenskrav til forsikringsselskaberne i hele EU, samt et vise, at en fond reelt ikke løser problemet og i mange tilfælde er unødvendig.
En nærliggende løsning kunne være i det mindste at udskyde beslutningen om etablering af garantifonde i forsikring til vi har set, hvordan det nye solvensregime fungerer i praksis.