En moderniserad föreningslag – hur påverkas försäkringsbranschen?

 

1. Inledning

När den nya försäkringsrörelselagen (2010:2043), ”FRL”, trädde i kraft den 1 april 2011 innebar den en välbehövlig och efterlängtad associationsrättslig reform för försäkringbolagen. Den tidigare försäkringsrörelselagen från 1982 hade utformats med 1975 års aktiebolagslag som förebild men hade inte genomgått samma modernisering som aktiebolagslagen.

En viktig målsättning med FRL var att lagstiftningstekniken i regelverket skulle underlätta utvecklingen av associationsrätten för försäkringsföretagen. För att uppnå detta innehåller FRL endast den näringsrättsliga regleringen och sådan associationsrättslig specialreglering som motiveras av  försäkringsrörelsens särart. I övrigt bygger FRL på hänvisningar till allmän associationsrätt.

FRL reglerar tre olika associationsformer för försäkringsföretag: försäkringsaktiebolag, försäkringsföreningar och ömsesidiga försäkringsbolag. FRL är uppbyggd så, att dessa företagsformer regleras med grund i olika allmänna associationsrättsliga regler: försäkringsaktiebolag omfattas av aktiebolagslagen (2005:551), ”ABL”, med de undantag som framgår av FRL,  försäkringsföreningar tillämpar föreningslagen (1987:667), ”föreningslagen”[1], med de undantag som framgår av FRL, och ömsesidiga försäkringsbolag, som saknar allmän associationsrättslig motsvarighet, har sin associationsrättsliga bas i FRL med de tillägg som framgår av uttryckliga hänvisningar till föreningslagen. I samband med införandet av FRL upphävdes lagen (1972:262) om understödsföreningar, ”UFL”, och understödsföreningar fick fram till utgången av 2014 på sig att söka tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt FRL eller träda i likvidation.[2] Övergångsperioden har därefter förlängts till utgången av 2017.[3] För understödsföreningar gäller således fortfarande den upphävda UFL.

En annan viktig utgångspunkt för lagstiftaren vid arbetet med FRL var ambitionen att regleringen av försäkringsföretag inte skulle leda till en snedvridning av konkurrensen mellan företagsformerna. När propositionen överlämnades i september 2010 pågick en generell översyn av föreningslagen som syftade att nå överenstämmelse med reglerna i ABL. Föreningslagsutredningen lämnade sitt slutbetänkande i december 2010.[4] Därefter synes arbetet med en reformeringen av föreningslagen helt ha stannat av.

Efter att Stefan Löfven specifikt nämnde moderniseringen av föreningslagen i regeringsförklaringen hösten 2014 togs utredningen upp på nytt och har nu resulterat i en reformering av föreningslagen som kommer att träda i kraft den 1 juli i år. I denna artikel redogör vi för några av de förändringar som görs i föreningslagen och som får effekt på ömsesidiga försäkringsbolag och regleringen av försäkringsföreningar. Avslutningsvis frågar vi oss om förändringarna i föreningslagen nu innebär att det verkligen kommer att råda konkurrensneutralitet mellan företagsformerna på försäkringsmarknaden.

2. Varför moderniseras föreningslagen?

Nu gällande föreningslag bygger i stora delar på 1975 års aktiebolagslag. Medan aktiebolagsrätten har utvecklats och moderniserats för att passa affärsverksamhet i dagens samhälle har föreningsrätten inte utvecklats i samma takt. I propositionen till den reformerade föreningslagen[5] konstateras att utvecklingen och användningen av den ekonomiska föreningsformen i viss utsträckning kan ha hämmats av att regelverket för ekonomiska föreningar har uppfattats som otillräckligt eller osäkert.[6] På senare år har det dock skett förändringar inom det kooperativa företagandet i Sverige: ekonomiska föreningar konkurrerar med företag som drivs i andra former (främst aktiebolag), kooperativa företag verkar inom fler områden i samhället än tidigare och den ekonomiska föreningsformen har kommit att användas för nya slag av ekonomisk samverkan (varav en del har utpräglad näringskaraktär).[7] Detta innebär att reformbehovet inom föreningsrätten har varit stort och angeläget.

Moderniseringen av föreningslagen har syftat till att förbättra möjligheterna att bedriva kooperativt företagande. Lagen anpassas till aktuella förutsättningar när det gäller verksamhet, organisation och kapital. Dessutom har en förenkling av lagen skett. När det har varit möjligt och lämpligt har bestämmelserna utformats med förebild i ABL.[8]

3. Hur påverkar nyheterna i föreningslagen regleringen av ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar?

Ömsesidiga försäkringsbolag regleras i 12 kap. FRL, kompletterat med vissa bestämmelser i föreningslagen som FRL uttryckligen hänvisar till. Antalet hänvisningar till föreningslagen är dock mycket omfattande. De associationsrättsliga bestämmelserna för den särskilda föreningsformen försäkringsföreningar finns i 13 kap. FRL. För försäkringsföreningar är föreningslagen den associationsrättsliga basen och FRL innehåller endast de undantag från föreningslagen som föranleds av försäkringsverksamhetens särart. Antalet undantag från föreningslagen är dock mycket omfattande. Det kan konstateras att denna omfattande hänvisnings- och undantagsteknik i FRL har lett till en svåröverskådlig och fragmentarisk reglering av dessa företagsformer.[9]

Den valda lagstiftningstekniken innebär att ett flertal av ändringarna i föreningslagen kommer att gälla för ömsesidiga försäkringsbolag och att de flesta av ändringarna i föreningslagen kommer att gälla för försäkringsföreningar.

När det gäller försäkringsföreningar kan dock följande noteras. Vid FRLs ikraftträdande i april 2011 fanns inga försäkringsföreningar, utan FRL skulle tillämpas på försäkringsföreningar som etablerats efter det att lagen trätt i kraft. Som angavs inledningsvis upphävdes UFL i samband med införandet av FRL. Alla då verksamma understödsföreningar, bland annat tjänstepensionskassor, gavs en möjlighet att fortsätta att driva sin verksamhet enligt UFL fram till utgången av 2014. Denna övergångsperiod har därefter förlängts till utgången av 2017 i avvaktan på en ny lagstiftning för tjänstepensionsinstitut.[10] Innan övergångsperiodens slut ska understödsföreningarna ha ansökt om tillstånd enligt FRL eller annars träda i likvidation. Hittills har ingen understödsförening ombildats till försäkringsförening. Det har inte heller etablerats någon ny försäkringsförening sedan möjligheten infördes i april 2011. Det finns därför ännu inga försäkringsföreningar i Sverige. Många små understödsföreningar som inte har möjlighet att ombildas till tjänstepensionsinstitut, om och när den möjligheten införs, kommer sannolikt att träda i likvidation när övergångsperioden löper ut på grund av att kraven i FRL är för betungande (även med beaktande av undantagsmöjligheterna i 1 kap. 19 § FRL). Det kan dock inte uteslutas att vissa understödsföreningar väljer att ombilda sig till försäkringsföreningar och söka tillstånd enligt FRL.

I det följande går vi igenom reformens viktigaste delar med fokus på hur dessa påverkar ömsesidiga försäkringsbolag. Vi redogör även, av ovan nämnda skäl, för hur regleringen av försäkringsföreningar påverkas.

Verksamhet genom dotterföretag

Enligt nuvarande lydelse av 1 kap. 1 § 4 st. 1 p. i föreningslagen har en ekonomisk förening möjlighet att bedriva sin verksamhet i ett helägt dotterföretag eller i ett av föreningen delägt företag, om övriga delägare är ekonomiska föreningar. Genom moderniseringen av föreningslagen lättas detta upp genom att kravet på att dotterföretaget ska vara helägt tas bort. Detta innebär att ekonomiska föreningar kan bedriva verksamhet i dotterföretag som ägs tillsammans med till exempel ett aktiebolag. Syftet med förändringen är att ge ekonomiska föreningar större flexibilitet än idag vad gäller verksamhetens struktur och detta är i sin tur tänkt att underlätta såväl omstruktureringar som anskaffande av externt kapital.[11]

Ömsesidiga försäkringsbolag träffas inte av denna förändring eftersom den aktuella bestämmelsen inte är tillämplig för ömsesidiga försäkringsbolag och en motsvarande begränsning i FRL saknas.

Hur förändringen avseende möjligheten att bedriva verksamhet i dotterföretag påverkar regleringen av försäkringsföreningar är däremot inte helt klart. I propositionen till den reformerade föreningslagen anges uttryckligen att förändringen ska gälla även för försäkringsföreningar.[12] I 13 kap. 3 § FRL anges emellertid att ”bestämmelserna om en ekonomisk förenings ändamål m.m. i 1 kap. 1 § föreningslagen gäller inte för försäkringsföreningar”. Bestämmelsen i FRL synes således ha undantagit hela den bestämmelse som nu är föremål för modernisering. För en sådan tolkning talar lagstiftarens målsättning om konkurrensneutralitet och det förhållandet att ömsesidiga försäkringsbolag inte har någon motsvarande begränsning i möjligheten att bedriva verksamhet genom dotterföretag. Mot en sådan tolkning talar, förutom nämnda förarbetsuttalande, det förhållandet att begränsningen vad gäller verksamhet i dotterbolag knappast kan anses utgöra ”en ekonomisk förenings ändamål” (men i och för sig möjligen ligga i ”m.m.”). Sammantaget får det således anses vara oklart vad som gäller för försäkringsföreningar i detta avseende – om bestämmelsen är tillämplig så innebär den en större flexibilitet än vad regleringen tillåter idag vad gäller verksamhetens struktur, men försäkringsföreningar når ändå inte upp till den flexibilitet som övriga försäkringsföretag  har i detta avseende.

Elektronisk kommunikation

Genom moderniseringen av föreningslagen kommer ekonomiska föreningar få större möjlighet att skicka kallelser och annan information till medlemmarna med elektroniska hjälpmedel, till exempel e-post.[13] Dessa förändringar blir direkt, eller genom följdändringar i FRL, gällande för såväl ömsesidiga försäkringsbolag som försäkringsföreningar.

Medlemsförteckning

Det införs tydligare bestämmelser i 3 kap. föreningslagen om bland annat upprättande och förande av medlemsförteckningen samt skärpta krav på bevarande av förteckningen och vissa nya krav på innehållet. Exempelvis uppställs krav på att medlemsförteckningen ska innehålla uppgift om när respektive medlem har inträtt i föreningen.[14] Vidare tydliggörs föreningens personuppgiftsansvar för förteckningen.[15]

Dessa ändringar kommer att få genomslag på regleringen av försäkringsföreningar. Ömsesidiga försäkringsbolag träffas inte av förändringen eftersom det inte finns något krav på att sådana bolag ska föra medlemsförteckning.

Förlagsinsatser

De beloppsmässiga begränsningarna som idag gäller för förlagsinsatser från andra än medlemmar avskaffas i föreningslagen.[16] Syftet är att gynna föreningens kapitalförsörjning utan att äventyra delägarnas/medlemmarnas inflytande. I förarbetena anges att ett mycket omfattande tillskott av förlagsinsatser från andra än medlemmar kan riskera att leda till intressekonflikter, eftersom en stor del av föreningens eget kapital då härrör från personer som inte alltid kan antas ha samma intresse för föreningen som medlemmarna själva. Problemet anses dock vara begränsat, eftersom innehavare av förlagsandelar inte har rösträtt i föreningen.[17] Denna förändring kommer att gälla även för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar.

För försäkringsföreningar kommer även nya regler i föreningslagen om förteckningen över förlagsinsatser att få genomslag. Dessa innebär bland annat att det uppställs samma krav på form och bevarande av förteckningen som gäller för medlemsförteckningen samt att personuppgiftsansvaret för förteckningen tydliggörs.[18]

Ledningsorgan

Föreningslagens regler om styrelse moderniseras och förtydligas så att de stämmer bättre överens med motsvarande regler i ABL.[19] I många fall rör det sig om rent språkliga anpassningar till ABLs terminologi för att undvika oklarheter om huruvida skillnader i sak är avsedda. Dessa rent språkliga anpassningar gäller direkt, eller genom följdändringar i FRL, för både ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Vidare införs, med ABL som förebild, ett förbud för styrelsen eller en styrelseledamot att utse styrelseledamöter.[20] Även detta kommer att gälla för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar.[21] Ändringarna innebär också att det öppnas möjligheter att utse personer som inte är medlemmar i föreningen till styrelseledamöter.[22] Den ändringen kommer att få genomslag i regleringen av försäkringsföreningar. För ömsesidiga försäkringsbolag finns det inte heller idag något krav på att styrelseledamöter ska vara medlemmar i föreningen.[23]

Föreningsstämma och stadgeändringar m.m.

Kapitel 7 i föreningslagen om föreningsstämma har omarbetats helt och innebär ett flertal förändringar i främst regleringen av försäkringsföreningar.

En viktig förändring är avskaffandet av kravet på två stämmobeslut för ändring av föreningens stadgar om inte alla medlemmar ställer sig bakom beslutet. Detsamma gäller vid beslut om frivillig likvidation och fusion (vid fusion krävs enligt nuvarande reglering dock endast nio tiondelars majoritet för att beslut ska kunna fattas på en stämma). [24] Istället införs krav på att sådana beslut ska fattas med två tredjedelars majoritet. Ändringarna syftar till att underlätta för föreningar att anpassa sig efter förändrade villkor för verksamheten.[25] I förarbetena konstateras att tvåstämmokravet inte har har någon avgörande betydelse för skyddet av den enskilda medlemmen. I praktiken beror möjligheten till inflytande för medlemmarna istället på beslutsunderlaget till stämman och hur stämman genomförs. För regleringen av försäkringsföreningar innebär denna förändring en anpassning till de regler som redan nu gäller för ömsesidiga försäkringsbolag.[26]

En annan förändring i föreningslagen är att det införs en rätt för medlemmar att närvara och yttra sig på stämman som också kommer att gälla för försäkringsföreningar. En motsvarande rätt finns redan idag för medlemmar i ett ömsesidigt försäkringsbolag.

Med de nya reglerna införs också en möjlighet till poströstning i ekonomiska föreningar. För aktiebolagens del infördes denna möjlighet redan 2011. Även om det kan antas att behovet av ett system för poströstning är mindre i ekonomiska föreningar än i aktiebolag, som normalt har en mer spridd ägarstruktur, konstateras i förarbetena att det inte finns någon anledning att ekonomiska föreningar inte ska ha samma möjlighet att underlätta deltagandet vid stämma som aktiebolag.[27] Denna regel får genomslag både för försäkringsföreningar och för ömsesidiga försäkringsbolag.

Fusion och delning

Reglerna i 12 kap. föreningslagen om fusion moderniseras med förebild i motsvarande regler i ABL. Ett förenklat fusionsförfarande införs i de fall där samtliga medlemmar i deltagande föreningar har undertecknat fusionsplanen. Motsvarande kommer att gälla för både ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar även om denna möjlighet sannolikt inte kommer att ha någon större praktisk betydelse. Vidare införs en möjlighet för en minoritet om minst fem procent av de röstberättigade i den övertagande föreningen att begära att fusionsplanen ska underställas stämman i den föreningen samt utvecklas reglerna om revisorsgranskning. Dessa regler får genomslag i regleringen av båda försäkringsföretagsformerna.

Föreningslagen innehåller inte några bestämmelser om delning av ekonomiska föreningar och någon motsvarighet till ABLs delningsinstitut finns alltså inte. Föreningslagsutredningen gjorde bedömningen att det inte fanns något behov eller efterfrågan av möjlighet till delning bland de ekonomiska föreningarna, möjligen med undantag för bostadsrättsföreningar, och att regler om delning alltså inte skulle införas.[28] Några överväganden kring utredningens bedömning i detta avseende görs inte i den nu aktuella översynen av föreningslagen, trots att utredningen lämnade sitt betänkande redan 2010 och föreningslagen sedan dess blivit tillämplig för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Trots att det för försäkringsaktiebolag finns möjlighet att överlåta verksamhet genom delning[29] står den möjligheten alltså inte öppen för ömsesidiga försäkringbolag och försäkringsföreningar. Förvisso kan i stort sett samma resultat uppnås med en beståndsöverlåtelse, men för ett överlåtande bolag med tillgångar utomlands kan beståndsöverlåtelse, till skillnad från delning, leda till stora negativa skattekonsekvenser utanför Sverige.

Värdeöverföringar

Kapitalskyddet förstärks genom att begreppet värdeöverföringar införs i föreningslagen med förebild i ABLs regler men med anpassningar för ekonomiska föreningars specifika karaktär och verksamhet.[30] I anledning av detta moderniseras, såvitt nu är av intresse, beloppsspärren och försiktighetsregeln som utformas på samma sätt i föreningslagen som i ABL.[31] Vidare anpassas bestämmelserna om rättsföljderna vid olagliga värdeöverföringar till motsvarande bestämmelser i ABL, det vill säga bestämmelserna om återbäringsskyldighet och bristtäckningsansvar.

För ömsesidiga försäkringsbolag får de ändrade kapitalskyddsreglerna till följd att den försiktighetsregel som finns i FRL anpassas till den utvidgade motsvarigheten i föreningslagen. Försiktighetsregeln är tillämplig vid vinstutdelning till garanter och innehavare av förlagsandelar samt vid beslut om gåvor till allmännyttiga ändamål. Vidare får bestämmelsen om bristtäckningsansvar genomslag för ömsesidiga försäkringsbolag medan bestämmelsen om återbäringsskyldighet redan i dag i stort motsvarar det som gäller avseende återbäringsskyldighet enligt de nya bestämmelserna i föreningslagen.

För försäkringsföreningar blir de moderniserade kapitalskyddsreglerna tillämpliga på regleringen avseende vinstutdelning till dem som tillskjutit verksamhetskapital och vid beslut om gåvor till allmännyttiga ändamål. Detta innebär bland annat att de nya bestämmelserna om högsta tillåtna belopp för värdeöverföringar – det vill säga beloppsspärren och försiktighetsregeln – samt värdeöverföringar under löpande räkenskapsår gäller i försäkringsföreningar. Även föreningslagens nya bestämmelser om återbäringsskyldighet och bristtäckningsansvar kommer att gälla för försäkringsföreningar.

4. Avslutande kommentarer

De grundläggande ambitionerna med nu gällande FRL var såväl att säkerställa en modern associationsrättslig lagstiftning för de olika associationsformerna på försäkringsmarknaden som att skapa en så stor konkurrensneutralitet som möjligt mellan dem.

Ändringarna i föreningslagen och FRL innebär att regleringen av ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar nu i allt väsentligt baseras på en modern associationsrätt. Moderniseringen har inneburit att flera tveksamheter kopplade till de språkliga skillnaderna mellan föreningslagen och ABL undanröjs, vilket är positivt. Det är även en fördel att moderniseringen av föreningslagen och motsvarande bestämmelser i FRL bidrar till en enhetlig begreppsbildning inom regleringen av försäkringsföretag. Reformeringen av föreningslagen kommer därför säkerligen att välkomnas i försäkringsbranschen.

Det återstår dock vissa oklarheter och dessa hör samman med den lagstiftningsteknik som valdes för FRL. Tekniken att i en och samma lag för vissa företagsformer hänvisa till ABL respektive föreningslagen och för andra istället ange undantag från föreningslagen resulterade i en mycket komplicerad associationsrättslig reglering för försäkringsföretagen som ställer stora krav på lagstiftaren. I detta sammanhang kan konstateras att den undantagsteknik som används i 13 kap. FRL tyvärr har lett till oklarheter när det gäller försäkringsföreningars möjlighet att bedriva verksamhet genom dotterföretag. Dessutom kan konstateras att en så enkel ändring som införandet av möjlighet till poströstning för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar sker först fem år efter att motsvarande möjlighet införs för försäkringsaktiebolag. Lagstiftaren har enligt vår mening inte förmått leva upp till de höga krav som lagstiftningstekniken ger upphov till.

När det gäller konkurrensneutralitet mellan å ena sidan försäkringsaktiebolag och å andra sidan ömsesidiga bolag och försäkringsföreningar saknas dessutom en viktig pusselbit eftersom institutet delning inte är tillgängligt för de sistnämnda. Frågan är inte oviktig för ömsesidiga försäkringsbolag eftersom dessa inom ett par år kan tvingas dela upp sin verksamhet i ett tjänstepensionsföretag och ett livförsäkringsföretag beroende på hur kapitalkraven för tjänstepensionsverksamhet slutligt kommer att utformas. En uppdelning genom beståndsöverlåtelse riskerar att leda till betydande negativa skattekonsekvenser utanför Sverige som hade kunnat undvikas genom ett delningsförfarande. Det kan konstateras att den valda lagstiftningstekniken i FRL har inneburit att det inte ens har skett någon översyn av om möjligheten till delning ska vara tillgängligt för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Även i det avseendet har de grundläggande ambitionerna med FRL inte uppnåtts.  Man kan hoppas att lagstiftaren ser över frågan och inför den möjligheten senast i samband med den fortsatta översynen av regleringen av tjänstepensionsinstitut.

 

Noter