Den kriminalpolitiska debatten har under den senaste tiden i princip uteslutande handlat om nykriminaliseringar, hårdare straff och ett utökat användande av tvångsmedel. Vi menar att det saknas en viktig dimension i debatten – nämligen den om hela samhällets viktiga roll i det brottsförebyggande, brottsbekämpande och trygghetsskapande arbetet. En sådan dimension innebär att även aktörer som traditionellt inte har ansetts ha en roll i arbetet bör aktiveras, såväl offentliga som privata. Åtgärder av sådant slag har naturligtvis inte samma nyhetsvärde som de mer hårdföra förslagen, men mot bakgrund av regeringens brottsförebyggande program (skr. 2016/17:126 Tillsammans mot brott) är det ändå förvånande att de i princip inte får något utrymme i debatten. En av de mer troliga förklaringarna till detta är den alltjämt förhärskande inställningen att sådant arbete är förbehållet ett antal offentliga aktörer, en annan att okunskapen är stor om vilka värdefulla resurser andra aktörer kan vara i arbetet.
Faktum är att privata aktörer gör en mängd insatser för att stävja brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Ett sådant exempel är Trygghetskommissionen i vilken vi båda arbetade under ett och ett halvt år. Kommissionen tillsattes av Svensk Försäkring i juni 2017 och hade till uppgift att ge förslag på åtgärder för att motverka vardagsbrottslighet och öka tryggheten i samhället. I kommissionens direktiv angavs tre områden som försäkringsbranschen identifierat som särskilt problematiska – utsatta områden, internationella brottsnätverk och bedrägerier. Kommissionen kom att presentera två rapporter under sitt uppdrag. Den första rapporten Aktivera samhället mot livskvalitetsbrott – Trygghetskommissionens förslag på hur säkerhet och trygghet ska kunna öka i människors vardag (juni 2018) behandlar det första området, medan den andra rapporten Den nya tidens livskvalitetsbrott – internationella stöldligor och it-relaterad bedrägeribrottslighet (januari 2019) behandlar de två andra. Vi ska i denna artikel presentera några av de förslag som kommissionen arbetade fram för de olika problemområdena.
Brett fokus på outnyttjade resurser
I Trygghetskommissionen bestämde vi oss tidigt för att anlägga ett annat perspektiv på frågorna än vad som vanligtvis görs. Vi valde att fokusera på vad andra samhällsaktörer än de rättsvårdande myndigheterna kan bidra med i det brottsförebyggande, brottsbekämpande och trygghetsskapande arbetet. Även om de rättsvårdande myndigheterna naturligtvis har en mycket viktig roll i sådant arbete, fann vi att andra aktörer till stor del är outnyttjade resurser i sammanhanget.
Ett ämne som berör samhället i stort kräver ett brett angreppssätt för att kunna belysas på ett tillräckligt adekvat sätt. Detta kom att återspeglas på olika sätt i kommissionens arbete, exempelvis genom det breda fokus som nyss beskrivits men också genom kommissionens sammansättning. Ledamöterna hämtades från olika samhällsområden och hade olika bakgrunder. I kommissionen ingick, förutom vi båda, Patrik Bergander, f.d. Group CEO Codan Trygg Hansa, Annika Brändström, f.d. vd för SSF Stöldskyddsföreningen, Per-Erik Ebbeståhl, trygghets- och säkerhetsdirektör för Malmö Stad, Lars Korsell, jur.dr. och gästforskare vid Högskolan Dalarna, Magnus Lindgren, generalsekreterare Stiftelsen Tryggare Sverige, Christer Nordström, f.d. poliskommissarie och Nalin Pekgul, sjuksköterska och f.d. riksdagsledamot.
Säkra och trygga platser
En av de stora utmaningarna med utsatta områden är den komplexa problembild som ofta råder där. Både typen av problem och dessas allvarlighetsgrad kan skifta betydligt mellan områdena och bestå i hög arbetslöshet, låga inkomster, bidragsberoende, hög brottslighet och otrygghet. I vissa av områdena kan polis inte befinna sig utan att bli attackerad, medan det i andra tycks råda en förhållandevis lugn atmosfär trots påtaglig dold brottslighet.
Det är lätt att fokusera på områden som har mycket allvarliga problem, men en sådan situation har naturligtvis inte uppstått helt plötsligt utan istället utvecklats över tid. Med vårt fokus att i första hand undersöka vad andra aktörer än polisen kan bidra med, är de områden som ligger i riskzonen för att utvecklas till områden med allvarlig problematik särskilt intressanta. I de senare områdena är polisen en huvudaktör, medan andra aktörer har mycket att bidra med i riskområden. Det handlar om att i tid påbörja ett aktivt brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Vårt fokus riktades därför mot hur säkra och trygga platser kan skapas.
En förebild i ett sådant arbete är den amerikanska BID-modellen (Business Improvement District). Förenklat är grundtanken i modellen att intressenterna i ett område eller en plats (fastighetsägare, näringsidkare) går samman för att med gemensamma krafter skapa en attraktiv och trygg miljö där människor gärna vistas.
Som bekant går det oftast inte att direkt översätta koncept mellan olika länder utan att anpassa dem till det enskilda landets förhållanden. En avgörande skillnad mellan amerikanska och svenska förhållanden är t.ex. de svenska kommunernas stora inflytande över offentliga ytor. För att på bästa sätt kunna åstadkomma säkra och trygga platser i Sverige måste därför kommunerna ta stor och aktiv del i arbetet tillsammans med privata aktörer. Någon sådan formaliserad samarbetsmodell finns inte i Sverige även om det förekommer BID-liknande arbeten på flera håll.
Trygghetskommissionen föreslog därför en arbetsmodell benämnd AMP-modellen, vilket är en förkortning för Affärs- och medborgarplatsmodellen. Den fokuserar på ett brett engagemang av och för samhällets olika aktörer. Med begreppet affär framhålls nödvändigheten av att ha privata kommersiella krafter närvarande på en plats för att få den levande och attraktiv. Med medborgare markeras att det är fråga om att skapa offentliga rum som är tillgängliga för alla. De värden som skapas ska komma alla till del, men med dem följer också ett ansvar att vårda dem. Med plats betonas själva platsens betydelse och nödvändigheten av att skapa levande, attraktiva samhällsmiljöer där människor gärna uppehåller sig.
Att på detta sätt bedriva ett offentlig-privat samarbete är i mångt och mycket nytt i Sverige och utmanar framför allt den kommunala strukturen och beslutsfattandet. Vittnesmålen om de hopplösa försöken att få kommuner intresserade av initiativ som skulle göra våra gator och torg mer attraktiva och levande är många. I de allra flesta fall handlar det om svårigheter att få kommunernas gehör för privata initiativ och inte sällan om att stuprören inom den kommunala verksamheten inte går att övervinna. I flera fall har vi fått till oss uppgifter om hur till synes goda initiativ har stoppats pga. kommunens oförmåga att komma överens internt.
Vår ambition med AMP-modellen är att öppna de offentliga ögonen, och även de privata, för vad offentliga och privata aktörer tillsammans kan åstadkomma för samhällsmiljön. Genom att skapa attraktiva, levande och trygga platser där människor trivs, kommer den mänskliga närvaron att verka brottsförebyggande och trygghetsskapande. Det som krävs är att vi aktiverar våra gemensamma offentliga platser istället för att bevara dem som folktomma stenöknar. Nyckeln till framgång är ett långsiktigt perspektiv tillsammans med en inställning om att ett sådant samarbete är något gott och positivt för samhället istället för den alltför ofta förekommande, närmast reflexmässiga, fokuseringen på vad som inte är möjligt att genomföra.
Internationella brottsnätverk
Den stöldverksamhet som bedrivs av de internationella brottsnätverken är att likna vid välutvecklade affärsverksamheter. Det är en professionell verksamhet som bygger på ett samarbete mellan flera olika aktörer som var och en har tydliga uppgifter.
Utomlands finns huvudmannen (beställaren) som anlitar utförarna vilka åker till Sverige för att stjäla visst gods. De senare hade dock inte kunnat genomföra uppdraget utan hjälp på plats. I Sverige finns därför ankarpersonerna, dvs. personer som ser till att ordna allt praktiskt som behövs för att utförarna ska kunna arbeta effektivt och framgångsrikt. Det kan handla om att förse dem med bostad och ordna lagringsplats för stöldgodset. Sådana platser benämns ankarplatser. De kan också vara behjälpliga med att skaffa brottsverktyg och hjälpa till med transport av stöldgods utomlands eller ordna avsättning av gods inom landet.
Huvudaktören för att stävja brottsligheten är polisen, som med sina befogenheter kan ingripa direkt mot de kriminella. I sammanhanget ska man dock inte glömma bort ett av brottsoffren, nämligen de privata aktörer som för att skydda sina intressen bygger upp egen expertkunskap på området och på så sätt får djup kännedom om brottsligheten. Kunskap finns t.ex. hos aktörer som bedriver säljsajter på internet där stöldgods kan bjudas ut. Det finns kunskap inom handeln om hur nätverken arbetar och vilka mönster man kan iaktta i brottsligheten. Inom försäkringsbranschen finns information om hur nätverken går tillväga för att föra godset utomlands och var godset där tar vägen.
Privata aktörer kan därför spela en viktig roll i såväl det brottsförebyggande som det brottsbekämpande arbetet och de sitter ofta på omfattande information om brottsligheten som inte är känd för polisen. Vår erfarenhet är dock att rättsvårdande myndigheter inte tar tillvara dessa kunskaper i tillräcklig utsträckning med tanke på svårigheterna att både förhindra och utreda brottsligheten. Det finns således outnyttjade resurser också på detta område.
It-relaterade bedrägerier
Under senare år har bedrägeribrottsligheten ökat lavinartat och den stora ökningen avser vad man kan kalla it-relaterade bedrägeribrott. Den digitala utvecklingen har inneburit en möjlighet för kriminella att i mycket stor skala och i det närmaste anonymt försöka bedra andra.
Den i allt snabbare takt växande digitala utvecklingen innebär att många människor står inför att agera på en ny arena där det lurar risker som många varken inser existerar eller har förmåga att hantera. Samhällsutvecklingen har dessutom inneburit att människor i allt högre grad förväntas, ibland tvingas, använda digitala tjänster, t.ex. vid bankärenden, färd med kollektivtrafik och nödvändiga inköp samt vid kontakt med sjukvård och olika myndigheter. Denna utveckling är till fördel för de kriminella som slår mynt av människors ovana och okunskap i den digitala världen. Bedrägerier har kommit att bli en av den moderna tidens mest allvarliga former av organiserad brottslighet och i något sammanhang har den till och med betecknats som systemhotande.
Mot bakgrund av brottslighetens karaktär, vilken innebär svårigheter att spåra både pengar och gärningspersoner som gömmer sig i den digitala miljön, bör de största krafttagen läggas på det brottsförebyggande arbetet. En relevant fråga är då var förmågan att vidta de mest effektiva åtgärderna finns. Eftersom brotten möjliggörs genom digitala kanaler och via de applikationer som tillhandahålls för olika it-tjänster, har såväl användare som polis begränsade möjligheter till åtgärder. Förmågan ligger istället hos de aktörer som tillhandahåller infrastrukturen för tjänsterna, dvs. hos it-branschen.
Vi menar att it-användarnas intressen måste tas tillvara i det digitala samhället. De behöver förses med kunskap så att tjänsterna kan användas på ett säkert sätt. Det behöver finnas en funktion som identifierar förbättringsbehov, t.ex. när säkerhetsarbetet har fallit mellan stolarna eller där ingen känner ansvar för det. Det behövs också en funktion för att bedriva påverkansarbete mot såväl tillverkare av produkter och utvecklare av tjänster så att de blir säkrare att använda, som mot lagstiftaren för att uppmärksamma nödvändiga regleringsfrågor. I ett sådant arbete bör man dra nytta av den djupa kunskap om it-området som finns framför allt hos privata aktörer.
I likhet med vad som sagts om arbetet mot internationella brottsnätverk är det hög tid att i större utsträckning dra nytta av den kunskap och kompetens som finns hos de privata aktörer som dagligen arbetar med att stävja bedrägeribrottsligheten. Ett sådant exempel är återigen innehavarna av försäljningsplatser på internet där det frekvent förekommer misstankar om bedrägeri, häleri och konto- och identitetskapningar. Genom avancerade analyser av verksamheten på försäljningsplatserna har man goda möjligheter att identifiera misstänkta brott. Vid mer än ett tillfälle har det till oss getts uttryck för att polisen visat ointresse för att ta emot material som i princip utgör färdiga brottsutredningar. En sådan inställning, menar vi, har man inte råd med i dagens situation.
I ett läge där det krävs nya strategier för att mota brottsligheten finns det också skäl att undersöka hur andra länder har hanterat situationen. Ett sätt som vi menar bör utredas är att i likhet med England låta privata aktörer finansiera delar av polisens verksamhet. Som en reaktion på det ökade antalet bedrägerier och på polisens oförmåga att hantera situationen, har man där inrättat specialenheter med uppgift att koncentrerat arbeta mot bedrägerier. Även om specialenheterna finansieras av olika branschsektorer utför polisen sina uppgifter med fullt oberoende från finansiärerna, t.ex. ifråga om hur många och vilka ärenden som ska utredas. Den stora fördelen med denna konstruktion är att resurser säkras för arbetet mot särskilda typer av bedrägerier såsom kreditkortsbedrägerier eller försäkringsbedrägerier vilka annars riskerar att prioriteras bort.
Mot en sådan ordning kan invändas att det offentligas monopol på rättskipning börjar luckras upp, men man bör då uppmärksamma att det i praktiken redan idag sker en sorts rättskipning inom den privata sfären. Den ser bara lite annorlunda ut. De som missbrukar säljsajterna får sina konton avstängda och de som försöker bedra försäkringsbolagen nekas försäkringsersättning och kanske också att teckna ny försäkring. I ett brottsförebyggande perspektiv kan sådana reaktioner ha viss effekt, men det är inte tillfredsställande om reaktionerna från det offentliga regelmässigt uteblir för denna typ av allvarlig brottslighet. Det finns därför anledning att även på detta område ta hjälp av samhällets outnyttjade resurser.
Tre olika områden med gemensamma nämnare
Trots tre till synes helt olika problemområden finns intressanta gemensamma nämnare. En av de mest intressanta är att det finns en rad resurser inom den privata sfären som är outnyttjade i det brottsförebyggande, brottsbekämpande och trygghetsskapande arbetet. Vi menar att det är nödvändigt att hela samhället engageras för att på allvar vända den negativa utvecklingen ifråga om brott och otrygghet. Inte sällan råder det vattentäta skott mellan det offentliga och privata – i vissa fall är det lämpligt eller till och med nödvändigt, i andra fall är det svårt att hitta några bärande, rationella skäl.
En bekräftelse på de privata aktörernas betydelse för det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet är de uppgifter vi fått om värdet av informella kontakter mellan rättsvårdande myndigheter och dessa aktörer. Kontakterna har många gånger lett till ett framgångsrikt arbete på området. Vi behöver dock allvarligt fundera över om en sådan ordning är önskvärd, dvs. att enskilda myndighetstjänstemän som ser behoven av ett utökat samarbete med privata aktörer ska vara hänvisade till informella kontakter för att kunna bedriva ett adekvat arbete. Och vill vi att det privata engagemanget ska vara beroende av eldsjälar som inte låter sig stilla se på medan brottsligheten frodas? Och vidare, vill vi att den privata rättskipningen ska vara den enda reaktionen på allvarlig brottslighet? Det är svårt att se att detta gagnar någon annan än den som önskar ägna sig åt kriminalitet.
De kriminella bör mötas på deras egen nivå och vår erfarenhet är att privata aktörer mer än gärna ställer sitt kunnande och sina resurser till förfogande för att hjälpa till att stävja brottsligheten. Men om informationen från it-företag om personer som misstänks begå brott inte tas tillvara, och om försäkringsbolagens brottsanmälningar som ofta innehåller ett stort och gediget material regelmässigt läggs ner utan några (större) utredningsåtgärder, är det att beteckna som ett slöseri med värdefulla resurser. Låt oss istället hitta former för ett effektivt, formaliserat, rättssäkert och nära samarbete mellan alla de aktörer som har ett intresse av och en vilja att skapa ett säkrare och tryggare samhälle.
Fredrik Reinfeldt
Ordförande i Centrum för AMP
Fredrik Van Kesbeeck Andersson
jur.dr och f.d. rådman (Trygghetskommissionens sekreterare)