Vad kan bli följden av att befolkningen åldras?

215 Vad kan bli följden av att befolkningen åldras?NFT 3/2002 Inledning En av social- och hälsovårdsministeriet i Fin- land tillsatt arbetsgrupp, som utrett frågor om införande av en eventuell vårdförsäkring, av- lät sin rapport våren 2001. I denna rapport utnyttjades bl.a. av Statistikcentralen gjorda uppskattningar om förändringar i landets be- folkningsstruktur. Enligt befolkningsprogno- serna vid den tiden antas födelsetalet vara fortsatt oförändrat, 1,75 barn per år och tusen kvinnor i fertil ålder. Under de följande 30 åren antas de genomsnittliga återstående levnadsåren för 65-åriga män stiga från nuva- rande 15 år till 18 år och för kvinnor i samma ålder från nuvarande 19 år till 21½ år. Netto- invandringen uppskattas till i genomsnitt 4 000 personer om året. Den andel av befolkningen som uppnått pensionsåldern börjar stiga kraftigt efter år 2005. År 2020 beräknas det finnas 44 procent fler personer över 65 år än år 2000, samman- lagt inemot 1,2 miljoner. År 2030 finns det 1,35 miljoner personer som är över 65 år, vilket är 74 procent fler än år 2000. Befolkningen i arbetsför ålder förefaller minska med några hundra tusen fram till år 2030. Enligt Finlands statistiska årsbok bör- jar också folkmängden minska kring år 2025. Utvecklingen beror i stor utsträckning på fak- torer som födelsetal, förändringar i livsläng- den samt invandringen. Säkert är emellertid, att befolkningen i Finland snabbt åldras. En Vad kan bli följden av att befolkningen åldras? Tarmo Pukkila tarmo.pukkila@stm.vn.fi av Tarmo Pukkila Tarmo Pukkila är överdirektör vid social- och hälsovårdsministeriets försäkringsavdelning. Det är nödvändigt att bedriva väsentligt mera forskning om följderna av att befolkningen blir allt äldre. Kunskaperna härvidlag är klart otillräck- liga t.ex. med tanke på finansmarknadernas behov. Pensionsfonderna är betydande aktörer på aktie- och placeringsmarknaderna. Världens sammanlagda pensionsfonder beräknades år 1999 uppgå till ca 13 triljoner US-dollar. I flera länder kommer det efter år 2020 att från fonderade system flyta ut mera medel än vad som tillförs. Detta kan leda till att aktiepriserna kraftigt sjunker i och med att placeringsportföljerna får en förändrad sammansättning. Samtidigt står den offentliga sektorn inför ökande vårdkostnader, vilket kan leda till en högre räntenivå. 216 Vad kan bli följden av att befolkningen åldras? allt mindre arbetskraft kommer att ha ansvar för försörjningen av en allt större del av be- folkningen. Finland är inte den enda nation som åldras. I nästan alla EU-länder är utvecklingen den- samma. Speciellt snabbt åldras befolkningen i Japan, om man ser till länder utanför Europa. Enligt Hewitt (Hewitt 2002) minskar befolk- ningen i arbetsför ålder i Europa med 9 pro- cent och i Japan med 16 procent fram till år 2030. Under samma tid beräknas den totala folkmängden i Europa minska med 8 procent och i Japan med 5 procent. Enligt dessa prog- noser kommer Japans folkmängd således att grovt taget minska med Finlands nuvarande folkmängd under den ifrågavarande perio- den. I Europa minskar folkmängden med flera tiotal miljoner. Redan med utgångspunkt i dessa siffror kan det i varje fall antas, att befolkningens åldran- de kommer att få vittgående såväl globala som lokala konsekvenser. Befolkningens åld- rande blir troligen en av de faktorer som mest påverkar utvecklingen under de kommande decennierna. Denna artikel baserar sig till stor del på resultat från ett projekt om befolkningens åldrande, Global Ageing Initiative, genom- fört åren 2000-2001 vid CSIS (Center for Strategic and International Studies, Wash- ington D.C.). Beslut om att starta projektet fattades år 1999. Projektets ordförande var Japans tidigare premiärminister Ryutaro Hashimoto, USA:s tidigare vice president Walter Mondale och den tyska centralbank- ens tidigare chefdirektör Karl Otto Pöhl. Medlemmarna i projektet var främst repre- sentanter för politiska kretsar, regeringar, af- färsvärlden, universitet och vissa anda sekto- rer. Projektet leddes av Paul S. Hewitt. Projektet avlät en rapport om iakttagelser och rekommendationer i början av år 2002. Rapporten är baserad på existerande data om vad som sker när befolkningen åldras. Ytter- ligare information insamlades i samband med konferenser i Washington, Zürich och Tokyo samt vid rundabordsdiskussioner i Paris och Washington. Rapporten granskar de utmaningar som befolkningens åldrande ställer såväl den of- fentliga som den privata ekonomin samt nä- ringslivet inför. Samtidigt med att befolk- ningen blir äldre ökar också pensions-, hälso- vårds- och åldringsvårdsutgifterna. Därför är det inte förvånande att dessa frågor är mycket uppmärksammade i rapporten. Den behand- lar också åldrandets effekter med hänsyn till arbetsmarknaden, finansmarknaden och glo- baliseringen. Sammantaget kan man säga, att åldrandets välfärdseffekter ligger i fokus. I denna artikel är det inte möjligt att uttöm- mande granska på långt när alla följder av åldrandet. Jag har valt att ta fram speciellt sådana faktorer som har relevans för försäk- ringsnäringen. Eftersom försäkringsverksam- heten har samband med alla delområden av det mänskliga livet berörs självfallet all för- säkring av befolkningens åldrande. Arbetsmarknaden och den ekonomiska tillväxten Finland har länge lidit av en hög arbetslöshet. Speciellt svår var situationen under lågkon- junkturen i början av 1990-talet, då arbetslös- heten snabbt steg från 3,5 procent till nästan 20 procent. Trots en långvarig och snabb ekonomisk tillväxt sedan mitten av 1990- talet har arbetslösheten inte återgått till den tidigare nivån. Den officiella arbetslösheten, som utgår från Statistikcentralens siffror, lig- ger för närvarande på knappt 10 procent. Om man väljer en bredare definition framstår arbetslösheten som mycket högre än vad de officiella siffrorna ger vid handen; ett stort antal arbetslösa och arbetslöshetspensionärer är nämligen föremål för aktiva sysselsätt- ningsåtgärder. Sålunda definierad låg arbets- lösheten hösten 2001 på över 15 procent På grund av att befolkningen blir äldre 217 Vad kan bli följden av att befolkningen åldras? kommer situationen redan efter några år att kraftigt förändras när det gäller efterfrågan på arbetskraft i och med att de stora årskullarna från efterkrigstiden uppnår pensionsåldern. Av statstjänstemännen i Finland går t.ex. hälf- ten i pension före år 2010. Situationen är likadan också inom flera andra sektorer. De som nu inleder sina studier kommer efter några år att ha utmärkta möjligheter att få arbete. Sannolikt kommer många branscher under de allra närmaste åren att lida avsevärd brist på arbetskraft. Varför skall man vara bekymrad över att befolkningen åldras när arbetsmarknaden ser ut att erbjuda rikligt med arbetsmöjligheter? Den centrala orsaken är att befolkningsför- ändringarna, den ekonomiska tillväxten, fi- nansieringen av den sociala tryggheten och ökningen i välståndet alla är beroende av varandra. Väsentliga komponenter i den ekonomiska tillväxten är folkmängden, antalet personer i arbetsför ålder och produktivitetsökningen. Om de två förstnämnda faktorerna minskar blir den ekonomiska tillväxten beroende av att produktiviteten ökar. Av sjunkande folk- mängd följer sjunkande efterfrågan, fallande tillgångsvärden, mindre intäkter för företa- gen, svagare valuta och ökande budgetunder- skott. På en global marknad sprids problemen snabbt från ett land till ett annat. Arbetskraften i Finland börjar minska från och med år 2006. Finansieringen av socialut- gifterna bygger framför allt på en hög syssel- sättningsgrad. En av det finländska välfärds- samhällets största utmaningar består i att de sysselsatta så tidigt lämnar arbetslivet, i ge- nomsnitt redan före fyllda 60 år. Den stigande efterfrågan på arbetskraft eli- minerar inte automatiskt den höga arbetslös- heten. Det väsentliga är att samhället kan förhindra att de unga slås ut. När det gäller att klara av den utmaningen och lösa de problem som här finns är det föräldrarna och skolvä- sendet som innehar nyckelrollerna. Den ekonomiska utvecklingen Mindre arbetskraft och sjunkande folkmängd kan leda till att den ekonomiska tillväxten avtar. Färre människor behöver färre varor och tjänster. Det har uppskattats att den eko- nomiska tillväxten avtar såväl inom EU som i Japan i det fall att de sysselsattas tilltagande benägenhet att gå i pension inte kan stävjas. Noteras bör, att i USA, Kanada och Austra- lien ökar arbetskraften fram till år 2030, men då arbetskraftsökningen avtar är också den ekonomiska tillväxten i fara i dessa länder. Minskad efterfrågan och en allt hårdare konkurrens inom ett flertal sektorer försäm- rar företagens resultat. Följden av detta kan vara att aktiekursutvecklingen blir mera an- språkslös än tidigare. Aktiekurserna är utsatta för tryck också från ett annat håll. Pensions- fonderna och försäkringsanstalterna världen över är betydande aktörer på aktie- och place- ringsmarknaderna. Enligt uppskattningar vid CSIS uppgick världens sammanlagda pen- sionsfonder till ca 13 triljoner US-dollar år 1999. Av dessa tillgångar är ca 90 procent placerade i pensionsfonder i USA, Japan, Storbritannien, Holland, Schweiz och Kana- da. De överlägset största förvaltarna av pen- sionsmedel är de amerikanska pensionsfon- derna, vilkas placeringstillgångar år 1999 upp- gick till inemot 8 triljoner US-dollar. Över 60 procent av världens samtliga pensionstillgång- ar låg således i amerikanska pensionsfonder. Världens pensionsfonder har en enorm bety- delse som aktieplacerare. Enligt CSIS kommer det i vissa länder efter år 2020 att från fonderade system flytta ut mera medel än vad som tillförs. Detta kan leda till att aktiepriserna sjunker i och med att placeringsportföljerna får en förändrad sam- mansättning. Det finns visserligen de som tror att aktier som bjuds ut alltid också finner köpare. Det är möjligt, men prisnivån är nöd- vändigtvis inte den som alla hoppats på. Då den offentliga sektorn samtidigt står inför 218 Vad kan bli följden av att befolkningen åldras? ökande pensions-, hälsovårds- och åldrings- vårdsutgifter kan följden bli en stigande ränte- nivå. För att så inte skall ske anser många det vara viktigt att snabbt öka fonderingen i de länder där fonderingsgraden för närvarande är låg. Det anses också vara viktigt att röja undan de hinder som står i vägen för gräns- överskridande placeringar av pensionsmedel. Förändringarna i åldersstrukturen och det faktum att de stora åldersklasserna går i pen- sion kan också komma att påverka värdena på andra tillgångsslag. När de stora åldersklas- serna inte längre i pensionsåldern har behov av sina stora bostäder, kan utbudet av bostä- der komma att överstiga efterfrågan. En dylik situation kunde leda till fallande bostadspriser. Inom många sektorer beror efterfrågan på varor och tjänster på befolkningens ålders- struktur. När den förändras uppkommer det överkapacitet inom vissa branscher och däri- genom en hårdare konkurrens. Å andra sidan uppstår det ett behov att utöka kapaciteten inom sådana näringslivssektorer som har an- knytning till de äldre åldersklasserna. Exem- pel härvidlag är bl.a. hälsovårdstjänster, åld- ringsvårdstjänster och turism. Nya växande områden inom näringslivet har en positiv effekt på den ekonomiska tillväxten. Utredningarna vid CSIS var överens om att trenderna inom befolkningsstrukturutveck- lingen innebär allvarliga utmaningar för den offentliga ekonomin, trots att många länder satt igång med reformer inom socialskyddet och dess finansiering. Kostnadstrycket till följd av att befolkningen blir allt äldre försva- gar den offentliga sektorns möjligheter att göra större satsningar på utbildning och an- nan infrastruktur. Den offentliga sektorns fi- nansieringsproblem kan leda till ökande bud- getunderskott och sämre stabilitet i världs- ekonomin. Försäkringsanstalterna Såsom ovan konstaterats är försäkrings- anstalterna i egenskap av stora placerare be- tydande aktörer på finansmarknaden. En mar- kant nedgång i aktiekurserna har en stor in- verkan på f örsäkringsanstalternas resultat och solvens. Men försäkringsanstalternas ageran- de på finansmarknaden kan också i sig påver- ka exempelvis prisutvecklingen i fråga om aktier. Marknaden kan försätta försäkrings- bolag i gungning och vice versa. Beroendet är ömsesidigt. Det egentliga syftet med pensionssystemen är att trygga pensionerna och sköta utbetal- ningen av dem. Försäkringsbranschens vikti- gaste uppgift är att betala ersättning då ett försäkringsfall inträffat. Placering är inte en huvuduppgift, men i och med att placerings- funktionen stöder den huvudsakliga uppgif- ten har också den en viktig position. En lyck- ad placeringsverksamhet möjliggör avsevär- da sänkningar av försäkringspremierna. Sär- skilt viktig är en lyckad placeringsverksam- het inom pensionsförsäkringen. Det lagstadgade arbetspensionssystemet i Finland är delvis fonderande. Då arbetspen- sionssystemet infördes i början av 1960-talet bestod systemets placeringsverksamhet länge i stor utsträckning av återlåning. För arbets- pensionsanstalterna var återlåningen så gott som riskfri. Det senaste årtiondets diskussion om placeringen av pensionsmedlen ledde till att en betydande reform, som berörde pen- sionsanstalterna, genomfördes vid ingången av år 1997. Utgångspunkten för reformen var att man ville kunna placera pensionsmedlen så att de gav högre avkastning. Man förutsåg en markant stegring av arbetspensionspremi- erna från år 2010 framåt. Kalkyler visade att om inga effektiva reformer genomfördes i pensionssystemet skulle arbetspensionspre- mierna stiga med omkring 10 procentenheter från den nuvarande nivån på cirka 20 procent. En sådan stegring är inte möjlig i en globali- 219 Vad kan bli följden av att befolkningen åldras? serad värld utan allvarliga konsekvenser. Inom det finländska pensionssystemet är tidig pen- sionering ett betydande problem. Därför är senareläggning av pensioneringen ett viktigt tema i den pågående pensionsdebatten i Fin- land. Högre avkastning på de placerade pen- sionsmedlen är ett annat sätt att minska kostnadstrycket. Före pensionsanstaltsreformen år 1997 kla- rade sig de finländska arbetspensionsanstal- terna med en låg solvens. Det berodde på att riskerna i pensionsanstalternas placerings- verksamhet var ringa. Strävan efter bättre avkastning förutsatte en övergång till mera riskbetonad placering. För detta behövdes större solvensbuffertar än tidigare. Genom 1997 års reformer kunde arbetspensions- anstalterna öka sitt verksamhetskapital, vil- ket breddade möjligheterna till större place- ringar i aktier och därmed ökat risktagande. Många pensionsanstalter valde att gå in för större aktieplaceringar, medan andra har till- lämpat en mera försiktig placeringspolitik. Olikheterna i placeringspolitikens inriktning har kommit till synes exempelvis i de olika pensionsbolagens resultat för åren 2000 och 2001. Vid pensionsreformen 1997 uppgjordes nya krav på pensionsanstalternas solvens. Efter reformen är solvenskraven för varje enskild pensionsanstalt beroende av riskerna i place- ringsportföljen. Ju mera riskbetonad en an- stalts placeringsportfölj är, desto högre sol- vens förutsätts anstalten ha. Det innebär att olikheter i placeringsfördelningen leder till olikheter i solvenskravet. De solvenskrav som utarbetades i Finland för fem år sedan innehåller också en s.k. early warning-komponent. Man ville i Finland att tillsynsmyndigheten skall ha möjlighet att ingripa i en övervakad försäkringsanstalts situation i ett tidigare skede, då anstalten ännu är långt från solvensgränsen men solvensen befinner sig i sjunkande. Resultatet blev sol- venszoner i anslutning till övervakningen. Ju lägre zon den övervakades solvens befinner sig i, desto större är övervakarens befogenhe- ter och samtidigt även de begränsningar som binder den övervakade med avseende på verk- samheten. Försäkringsinspektionens viktigaste mål är fortsättningsvis att trygga de försäkrade in- tressena. Inom Europeiska unionen är livför- säkringsbolagens solvenskrav låga medan ris- kerna i placeringsverksamheten ökar. I Fin- land har försäkringstillsynsmyndigheterna redan siktat på att motsvarande solvenskrav och early warning-system som finns för pen- sionsförsäkringsanstalterna också skall infö- ras för livförsäkringsbolagen. Särskilt viktigt är det att utveckla försäkringstillsynen så att de försäkrade intressena är tryggade även i en situation av ökande risker till följd av befolk- ningens åldrande. Sammanfattning Avsikten med det föregående har varit att studera de risker som i många utvecklade länder är förknippade med befolkningens åld- rande. Bakgrunden till åldersstrukturen i de utvecklade länderna är flera decennier av sjunkande nativitet i kombination med ökad livslängd tack vare bättre hälsovård och hög- re levnadsstandard. Under de närmaste år- tiondena kan många av de utvecklade länder- na räkna med minskad arbetskraft och på vissa håll även sjunkande befolkningssiffror. Allt mindre årskullar måste ansvara för pen- sionärsårskullarnas utkomst och de växande utgifterna för hälsovården och äldreomsor- gen. Detta kanske leder till att den för sam- hällsutvecklingen viktiga ekonomiska tillväx- ten blir blygsammare än vad den varit. Följ- den kan bli att värdena på vissa tillgångsslag sjunker och att placeringsintäkterna blir min- dre än tidigare. I och med att den ekonomiska tillväxten mattas av ökar trycket på den of- fentliga ekonomin. Ökad offentlig skuldsätt- 220 Vad kan bli följden av att befolkningen åldras? ning i ett flertal länder kan leda till att ränte- nivån stiger. Om det ovan beskrivna scenariot blir verk- lighet inom de kommande årtiondena får det enorma konsekvenser. Det här inlägget tar inte upp vilka lösningar som kommer att krävas i framtiden för att de negativa effek- terna av förändringen i befolkningsstruktu- ren i görligaste mån skall kunna elimineras. Det är även skäl att påpeka, att nästan allt som sagts i artikeln är förenat med en hel rad osäkerhetsfaktorer. Prognoser som sträcker sig tiotals år framåt i tiden är givetvis osäkra. Det är emellertid viktigt att identifiera de eventuella risker som har med befolkningens åldrande att göra. En väsentlig sak är likaså att kontinuerligt försöka analysera svaga sig- naler om vilken framtid vi går mot, för att inte tala om det läge vi befinner oss i vid varje tidpunkt. Även detta är ofta ytterst svårt. Minnesmärket över president Paasikivi, beläget i Helsingfors centrum, är försett med ett i Finland välbekant uttalande av presiden- ten om att all vishets begynnelse är att erkän- na fakta. Härtill kunde man tillägga, att det allra första steget är att känna till fakta. Åtminstone en slutsats kan man dra av det framförda. Ökad forskning med inriktning på effekterna av att befolkningen blir äldre är absolut nödvändig. I dagens läge är kunska- perna om befolkningens åldrande otillräckli- ga till exempel med tanke på finansmarkna- den. Även om ökad insikt ger ökad plåga är detta ett område som vi helt enkelt måste få veta mera om. Kä llor: Hewitt Paul S. (2002). The End of the Postwar Welfare State. The Washington Quarterly, 25:2 ss. 7-16. Promemoria från social- och hälsovårdsministeriets vårdförsäkringsarbetsgrupp 2001:7. Meeting the Challenge of Global Ageing. A Report to World Leaders from the CSIS Commission on Global Ageing. The CSIS Press, Washington D.C., 2002. Finlands statistiska årsbok 2001. Statistikcentra- len 2001.