Utviklingen av offentlig tjenestepensjon i Norge

 

Fra ”Kongens Casse” til Statens pensjonskasse
 

De siste årene er det gjennomført store endringer i det norske pensjons­systemet. I folketrygden er reformarbeidet kommet langt, nye modeller for både alderspensjon og uførepensjon er vedtatt og innført. Privat kollektiv tjenestepensjon er i ferd med å bli tilpasset endringene i Folketrygden, og de offentlige tjenestepensjonene står for tur. Den norske Forsikringsforening hadde «Ny offentlig tjenestepensjon» som ett av temaene på Årets Forsikringskonferanse i januar i år. Det er neppe noen overdrivelse å si at innleggene viste at det ikke er full enighet om hvilke endringer som bør gjennomføres.

Utviklingen av offentlig tjenestepensjon i Norge har historiske røtter langt tilbake i tid.  I denne artikkelen gis det et historisk tilbakeblikk på offentlig tjenestepensjon i Norge. Det gis en omtale av utviklingen fra ”Kongens Casse” til Statens pensjonskasse. Den historiske bakgrunnen for kommunale tjenestepensjonsordninger blir også omtalt.

 

Kong Sverres pensjonskasse

Hirdmenn og munker

På 1190-tallet ga birkebeinerkongen Sverre Sigurdsson (konge 1177-1202) en av sine kongsgårder, Varna i nåværende Rygge kommune i Østfold, til Johanitter­ordenen. I dag ligger herregården Værne kloster på dette stedet. Johanitterne var en munkeorden som opprinnelig hadde som formål å gi omsorg og hjelp til syke og nødstedte pilegrimer i Det hellige land. Etter hvert bygde den i likhet med den mer sagnomsuste ordenen Tempelridderne opp militære elite­avdelinger, men i Norge drev Johanitterne bare humanitært arbeid. Fra 1190 og drøye100 år framover drev de Varna bl.a. som et alders- og sykehjem for uføre og tilårskomne medlemmer av kong Sverres hird. Kongens hird var hans private livvakt og fulgte ham på reiser og i krig. Hirdmennene måtte være beredt til å ofre livet for kongens sikkerhet, men fikk til gjengjeld gaver, våpen og gull, og andeler av eventuelt krigsbytte samt lønn. Av lønnen måtte de betale tiende, dvs. 1/10 av lønnen, til kirken, og av tienden gikk 1/3 til Varna. De øvrige kostnadene til driften av Varna betalte kongen.

Pleie av hirdmenn i Varna kloster fortsatte fram til 1308 da kong Håkon 5. Magnusson (konge 1299-1319) i stedet bygde et hospital for dette formålet i forbindelse med Mariakirken i Oslo. Kirken brant i 1523, og ruinene finnes i Middelalderparken øst i Oslo. Om virksom­heten her i det hele tatt kom i gang, og hvor lenge den i så fall fortsatte er noe usikkert. Like usikkert er det hvor godt hardbarkede hirdmenn trivdes i et kloster…

Alle andre som levde i middelalderens Norge, hadde ingen offentlige ordninger å støtte seg på om de ble enke eller enkemann eller skrøpelige på sine gamle dager. De måtte stole på hjelp og støtte fra slekt, venner og naboer. I Norge og andre europeiske land ble slik hjelp mange steder organisert i faste og mer forpliktende former i de såkalte gildene. Dette var brede, folkelige sammen­slutninger som muligens hadde sine røtter helt tilbake til hedensk tid. I kristen tid utviklet de seg videre. Ved siden av å være religiøse samfunn, organiserte gildene gjensidig beskyttelse og økonomisk hjelp til medlemmene ved dødsfall og ulykker. Det er uvisst hvor stort omfang gildevesenet fikk i Norge, men uansett ble gildenes betydning mindre utover i middelalderen. De økonomiske hjelpe­ordningene de administrerte, forsvant til fordel for et sterkere religiøst preg på aktivitetene. Etter reformasjonen i 1532 ble de siste gildene oppløst fordi de ble sett på som tilholdssted for katolske tanker og skikker.

For privatpersoner, vel å merke de som hadde midler eller eiendom, var det mulig å vende seg til kirken for å sikre seg tak over hodet og mat på bordet i eldre år. Dette ble kalt proventkjøp, og gikk i korthet gikk ut på at de overdro hele eller deler av sin formue til kirken, oftest ved et kloster, mot å få opphold i klosteret når de ble gamle. Denne formen for ”alderspensjon” falt bort sammen med klostervesenet ved reformasjonen.

I bondesamfunnet var kår eller føderåd en vanlig ”pensjonsordning”. Når bonden begynte å dra på årene, overførte han eiendommen til neste generasjon mot å få kost, losji og andre goder på gården livet ut. Kår har vært utbredt på bygdene helt opp mot vår tid.

Enkene og postverket

Det gikk til akters med den norske staten mot slutten av middelalderen. Pesten, ”Svartedauden”, utryddet i årene 1349-50 rundt 60 % av befolkningen. I 1397 ble Kalmarunionen inngått mellom de tre nordiske landene. I unionen var Norge den svakeste part og Danmark den sterkeste. Unionen vaklet mer enn én gang, og da Sverige i 1523 under ledelse av Gustav Vasa (konge 1523-1560) klarte å rive seg løs for godt, brøt den sammen. Norge havnet etter dette i et sterkere avhengighetsforhold til Danmark enn tidligere. Kong Christian 3. (konge 1536-1559) underskrev en håndfesting der Norge ble definert som en dansk provins ”slik som Jylland, Fyn, Sjælland og Skåne”, og i praksis integrert i helstaten Danmark-Norge. Håndfestingen var et dokument som den kommende kongen måtte godta og underskrive. Oftest tok den sikte på å sikre adelens rettigheter overfor kongemakten.

Den dansk-norske staten godtok aldri noen formell plikt til å sørge for pensjon til eldre og avgåtte embetsmenn. Man omgikk problemet med å la embets­mennene bli sittende i sine stillinger så lenge de levde. Om dette ikke lot seg gjøre på grunn av sykdom el.l., kunne de etter søknad til Kongen få en pensjon fra ”Kongens Casse”, men den var beskjeden – mest som en almisse å regne.

I lengden lot det seg likevel ikke gjøre å overse problemet med livsopphold for embets­mennenes etterlatte. I 1711 bestemte kongen at en del av postvesenets overskudd skulle brukes til enkepensjoner, men bare for ”fattige og nødlidende enker og farløse barn” etter embetsmenn som hadde arbeidet helt fram til sin dødsdag. På dette tidspunkt fantes det allerede en pensjonskasse som ga understøttelse til enker og barn etter offiserer. Den var etablert i 1707 og omfattet både Danmark og Norge. I 1721 ble det skilt ut en egen norsk kasse, Den Norske Officers-Enkekasse.

Presteenker i knipe

Andre enker var dårligere stilt. Det gjaldt bl.a. presteenkene. Dette var en ny gruppe som oppstod etter reformasjonen. I katolsk tid hadde kravet til prestene om å leve i sølibat sørget for at det ikke fantes presteenker. Enkenes situasjon var ikke lett. Fra staten fikk de liten eller ingen støtte, og ofte måtte den avdøde mannens kallsbrødre tre til for å unngå at en enke led direkte nød. En annen løsning var at den nye presten overtok både sognet og enken.

Problemet var kjent i hele den protestantiske delen av Europa, og i første halvdel av 1600-tallet kom de første enkekassene der prestene i fellesskap skaffet enkene midler til livets opphold. Den første enkekassen for presteenker i Danmark åpnet i 1659, og i 1719 ble den første i Norge etablert for kirkesognene mellom Moss og Halden i Østfold (Nedre Borge­syssels prosti). Den ble i all hovedsak finansiert med innskudd fra prestene i prostiet.

Fra midten av 1700-tallet ble det etablert mange kasser eller foreninger med formål å sikre midler til enker og andre etterlatte, og i noen tilfeller også til medlemmene selv i eldre år. Medlemmene var bl.a. håndverkere, handelsmenn, sjømenn, leger og sakførere. De fleste kassene arbeidet på lokal basis, var ganske små og i mange tilfelle nokså kortlivede. En skribent sammenfattet det slik: ” De fordret lite, lovet meget, og holdt intet.” Til gjengjeld hadde enkelte av dem ganske storartede navn, for eksempel Christiania Stifts velmenende interessentskab (1747-71) og Det omhyggelige Companie i Bergen (1746-1753). Årsaken til at det gikk galt med mange av disse kassene, var at de manglet statistikk og kunnskaper til å beregne dødelighetsrisiko.

Den almindelige enkekasse

I 1775 ble det etablert en offentlig enkekasse som i prinsippet var åpen for alle: Den almindelige enkekasse. Medlemskap her var obligatorisk for embetsmenn, offiserer, geistlige og ansatte ved departe­mentene og hoffet. Da unionen med Danmark ble oppløst i 1814, ble kassens norske bestand overført til Den norske Enkekasse som ble etablert samme år. Reglene om obligatorisk medlemskap ble beholdt. Kassen opparbeidet etter hvert en betydelig underbalanse, og ble lukket i 1848. Samtidig ble en ny avdeling av Enkekassen opprettet. Den var basert på et bedre teknisk grunnlag som var utarbeidet av prof. Ole Jacob Broch (1818 – 1889). Han var en driftig kar: Matematiker, politiker, stiftet av Norges første livsforsikrings­selskap Christiania Almindelige Gjensidige Forsørgelsesanstalt[1] i 1847, var blant initiativtakerne til å etablere Den Norske Creditbank (nå: DNB) i 1857 og senere statsråd og Hans beregninger holdt vann: Enke­kassen opparbeidet et overskudd som senere ble brukt til å øke pensjonene. De lå i utgangs­punktet på ca. 20 % av avdødes lønn. Fra 1882 ble det obliga­toriske medlemskapet utvidet til å omfatte flere grupper offentlig ansatte, og fra 1899 måtte alle med lønn over kr 2 000, det tilsvarer ca. kr 135 000[2] i dag, være med. Enkekassen gikk inn i Statens pensjonskasse da den ble etablert.

1814: Hurra for Grunnloven – men ingen pensjon i sikte

Ved adskillelsen fra Danmark i 1814 ble de pensjonene som enker og barn etter embetsmenn allerede hadde fått innvilget, videreført. I de økonomisk vanskelige tidene som fulgte, ble det etter hvert stadig færre bevilgninger av pensjoner til etterlatte. I 1836 var det helt slutt, og enkene ble henvist til ytelsene fra Den norske Enkekasse.

For embetsmennene selv fortsatte systemet fra før 1814 med at de etter søknad kunne få en pensjon fra statskassen, helt fram til 1917. Pensjonene ble nå innvilget av Stortinget. Etter hvert ble det mulig også for andre grupper enn embetsmenn å søke pensjon av Stortinget. Det gjaldt bl.a. toll­betjenter, ansatte i fyrvesenet, vei- og jernbanearbeidere og politifullmektiger.

Pensjonene som Stortinget bevilget, var stort sett på 2/3 av lønn. Men det ble foretatt særskilt vurdering i hvert tilfelle, og dette førte til en viss vilkårlighet og dessuten til tilfeller av smålighet og manglende diskresjon fra stortingsrepresentantenes side. Det ble ikke bare lagt vekt på alder og ansiennitet, men også diskutert hvor dyktig søkeren hadde vært i sin virksomhet og hans livsførsel for øvrig. Det ble gjort flere forsøk på å endre dette systemet, men trass i en rekke utredninger skjedde det ikke noe. I 1871 la regjeringen fram forslag om en ordning basert på pensjonsalder 65 år og pensjon på 2/3 av lønn finansiert ved innskudd fra embetsmennene selv og tilskudd fra staten. Forslaget ble fremmet for Stortinget ikke mindre enn ni ganger, og ble vekselvis utsatt, ikke behandlet eller avvist. Heller ikke innstillingene fra tre departementale pensjonslovkomiteer fra henholdsvis 1897, 1903 og 1904, ble til lov.

Løsning for bestillingsmenn og jordmødre

For andre statsansatte ble situasjonen bedre fra 1873. På initiativ fra den aldri hvilende Ole Jacob Broch, som da var statsråd med ansvar for marine, post og telegraf, ble Pensionskassen for Statens Bestillingsmænd opprettet. ”Bestillingsmenn” var statsansatte som i motsetning til embetsmennene ikke var ansatt av Kongen. Bestillingsmennene arbeidet ved domstolene, den sivile administrasjonen, forsvaret, sunnhetsvesenet, i undervisning og statskirken. Loven om pensjonskassen var en fullmaktslov som overlot til Kongen å bestemme hvilke grupper av bestillingsmenn som kunne bli medlemmer av kassen. Først omfattet den kun telegraftjenestemenn, underoffiserer i hær og marine og tolloppsynsmenn, men senere kom dyrleger i hæren, fengselsansatte, lensmenn, brennevinskontrollører, post­tjenestemenn, offiserer, landpostbud og jordmødre med – i den nevnte rekkefølgen. Fra 1896 åpnet loven for at også embetsmenn kunne bli medlemmer av kassen, men i praksis ble de fastlønnede offiserene den eneste gruppen embetsmenn som fikk anledning til dette. Kassen ble samme år omdøpt til Pensionskassen for Statens Tjenestemænd.

Pensjonskassen var basert på innskudd fra tjenestemennene og tilskudd fra staten til å dekke administrasjonsomkostningene. Dessuten garanterte staten at den skulle dekke et eventuelt underskudd. Eneste ytelse som ble gitt var alderspensjon. Uførepensjon ble ikke gitt, og for ytelser til etter­latte ble det henvist til Enkekassen. Innskuddene ble individuelt beregnet etter samme prinsipper som livrenter.

I tillegg til enkekassen og pensjonskassen for bestillingsmennene fantes det flere pensjonskasser knyttet til statsbedrifter. De ansatte betalte også her en premie til kassen, i tillegg ble det gitt tilskudd fra statens side. Det fantes slike pensjonskasser ved bl.a. Kongsberg sølvverk, Den kongelige Mynt (også i Kongsberg), marinens verft i Horten og statsbanene.

Statens pensjonskasse – nesten alle kommer med

Utviklingen av en pensjonsordning som omfattet alle statsansatte, var, som vi har sett, en svært langvarig prosess. De første lovforslagene om dette ble lansert allerede på 1840-tallet, men først i 1911 kom gjennombruddet. Det skjedde da Stortinget ba om å få utredet nærmere det såkalte ”regulativ­systemet”. Regulativ­systemet la opp til at premien ble beregnet som en prosentsats av pensjons­grunnlaget i stedet for individuell beregning av premie for hvert enkelt medlem av pensjonskassen. Stortinget valgte til sist dette regulativsystemet som ”…mer familievennlig, mer samfundstilpasset,” men kanskje først og fremst fordi det krevde langt mindre administrasjon. Lov om pensjonskasse for statens tjenestemenn ble så vedtatt av Stortinget 20. juni 1917.

Det ble lagt til grunn at pensjonsordningen skulle være selvfinansierende basert på innskudd på 10 % av lønn fra medlemmene. Midlene ble satt av i fond til utbetaling av pensjon. Fondets størrelse skulle beregnes etter forsikringstekniske prinsipper. Om midlene ikke strakk til, skulle staten gi nødvendig tilskudd. Ytelsene var i første rekke alderspensjon på 66 % av siste lønn begrenset til et maksimumsbeløp. I utgangspunktet var maksimal pensjon satt til kr 3 500, ca. kr 110 500 i 2016-kroner. Generell aldersgrense var 70 år for menn og 65 år for kvinner. Kassen skulle også yte etterlattepensjon. Satsen var 30 % av avdødes lønn, og over­raskende nok var den kjønnsnøytral slik at også enkemenn hadde krav på pensjon. Videre kunne det gis barnepensjon, beregnet ut fra etterlattepensjonen, og invalidepensjon, beregnet etter lønn ved fratreden.

I 1918 vedtok Stortinget å innlemme nye yrkesgrupper, som ikke var statsansatte, i pensjonsordningen. Det gjaldt bl.a. lærere i folkeskolen og ved folkehøyskoler, ansatte i de kommunale trygdekassene, ved sykehus og i kirken. Dette belastet systemet betydelig, og det var klart at tilskudd fra staten snart ville være nødvendig. I 1921 ble det derfor gjort noen endringer i loven for å begrense utgiftene, bl.a. ble enkemenns rettighet til pensjon begrenset til de tilfellene der enkemannen kunne godtgjøre at han hadde vært forsørget av sin hustru. Ved denne korsveien ble navnet på kassen endret til Statens Pensjonskasse (SPK), mest fordi den jo nå også hadde medlemmer som ikke var statsansatte. Utover dette ble det gjort få endringer i ordningen før en ny lov kom i 1949.

Ved etableringen av Statens pensjonskasse ble Pensionskassen for Statens Tjenestemænd og Den norske Enkekasse avviklet. Statens pensjonskasse foretok beregning og utbetaling av opptjente ytelser. Avviklingen tok sin tid, enkekassen ble endelig avviklet først i 1983.

Innskuddet på 10 % av lønn fra medlemmene skulle snart vise seg å være for lite. Ved en gjennomgang av ordningen i 1927 ble den fastslått at kassen hadde en manglende fondsdekning på ca. 500 millioner kroner. For å bøte på dette, burde medlemsavgiften opp til 15 %. Det var enighet om at dette ville være for mye, og det ble til at staten skulle dekke underskuddet. Beregningene viste at om SPK skulle fortsette som en forsikringsteknisk oppbygget pensjons­kasse, måtte staten skyte inn ca. kr 22 millioner i året. Dette ble ikke fulgt opp, statens tilskudd lå de fleste år på kr 4-5 millioner.

Forandringer i 1949

I 1949 kom det en ny lov om Statens pensjonskasse. Alderspensjonen ble nå fastsatt til 66 % av lønn for alle, men samtidig ble det fastsatt et høyeste pensjonsgrunnlag på kr 13 000, i 2016-kroner er dette ca. kr 260 000. Dette ble senere år justert slik det at fulgte utviklingen i lønn for byråsjefer i departementene. Dette ble aldri nevnt i loven, men denne praksisen fortsatte likevel fram til 1983. Det ble samtidig innført forsørgertillegg på 10 % for hvert barn under 18 år. Invalidepensjonen skulle tilsvare den alderspensjonen medlemmet ville fått om han eller hun hadde fortsatt i sin stilling fram til pensjonsalder. Etterlattepensjonen, som fort­satt i det vesentlige var en enke­pensjon, ble fastsatt til 60 % av alderspensjonen, dvs. 39,6 % av pensjonsgrunnlaget.

Medlemsinnskuddet på 10 % av lønn ble lovfestet. Statens forretningsdrift var allerede i 1935 pålagt en arbeidsgiveravgift på 15 %, og dette ble videreført i 1949.

1951: Omsider kommer alle med

I navnet pensjonskasse for statens tjenestemenn lå det at kassen bare omfattet statens funksjonærer – arbeidere kom ikke med. De måtte søke om pensjon. Slik var det helt fram til 1951 da Stortinget vedtok en lov om pensjonstrygd for statens arbeidere. Det ble etablert en egen pensjonsordning for arbeiderne, både fast ansatte og sesong­arbeidere. Pensjonene ble her regnet ut på en annen måte enn i Statens pensjons­kasse. Alderspensjonen ble satt til et antall kroner pr måned (fra starten av kr 7,50) i arbeid for staten. Aldersgrensen var fra 65 til 68 år avhengig av arbeidets art. Enkepensjon var også med i ordningen, men behovsprøvd. Medlemmer ble trukket i lønn for pensjonspremie, i utgangs­punktet ti øre pr time.  Ordningen ble etter hvert forbedret, men først i 1974 ble statens arbeidere med i Statens pensjonskasse på vanlige vilkår.

Kommunale pensjonskasser

Hagbard Emanuel Berners tanker

I 1837 ble kommunalt selvstyre innført ved lover om formannskap i byene og på landet. Med dette fikk kommunene råderett over lokale saker innen rammer trukket opp av statsmyndig­hetene. Råderetten var først og fremst av betydning på det økonomiske området der kommunene fikk rett til å innkreve kommunale skatter og avgifter for å finansiere oppgaver innen bl.a. sosial- og helsevesen, bygnings- og brannvesen og skoleverket. I 1859 fikk kommunene adgang til å ta opp lån, og dette førte til at virksom­heten og antall ansatte i kommunene økte.

Kommunalt ansatte var lenge i samme situasjon som statsansatte: De kunne ikke støtte seg på slekten i eldre år eller få avtale om føderåd. Når det gjaldt pensjon, var de avhengig av egne oppsparte midler eller arbeidsgivers velvilje. Fra rundt 1850 ble det vanlig at kommunale tjenestemenn fikk bevilget pensjon fra kommunekassen etter individuell søknad. Altså samme system som for stats­ansatte, og trolig beheftet med noen av de samme svakhetene som vi har sett at dette led av.

Økningen i antall kommunalt ansatte skjøt fart mot slutten av 1800-tallet, spesielt i byene. I Kristiania[3] økte antallet ansatte fra 600 på 1870-tallet til vel 2 700 i 1900. Dette førte til at pensjoner fra bykassen etter hvert ble en stor utgift. En midlertidig løsning i Kristiania var å pålegge de høyest lønte å sikre enkepensjon i privat forsikringsselskap. Men dette løste jo ikke problemet med alderspensjon for den ansatte selv. Kommunen erkjente ansvar for å løse dette problemet. I 1903 skrev daværende borgermester i Kristiania Hagbard Emanuel Berner:

”... [det oppstaar en] moralsk forpligtelse for kommunen til, ligesom staten, at give sine tjenestemænd en passende efterløn eller pension, naar de, efter at have ofret kommunen sine bedste kræfter gjennem et langt liv, omsider naar den aldersgrænse, da de ikke længer fuldt ud magter sin stilling.”

Berner så også fordeler for kommunen ved å etablere en pensjonsordning. De ansatte ble tettere knyttet til kommunen som oppnådde å: ”…faa de dygtigste og paalideligste i sin tjeneste og knytte dem fastere til sig for længst mulig at udnytte deres erfaringer og øgede dygtighet.”[4]

Berner (1839-1920) var jurist av utdannelse. Han ble valgt inn i Stortinget i 1879 og satt der til 1888. Fra 1898 til 1912 var han borgermester i Kristiania. Han var blant grunn­leggerne av Det norske Samlaget,[5] dagsavisen Dagbladet og Norsk Kvindesagsforening, der han også var første formann (!).

De to første kommunale pensjonskassene ble opprettet i Aker kommune i 1901, og i nabokommunen Kristiania i 1902.[6] Kommunekassene var imidlertid ikke i stand til å dekke utgiftene ved dette alene, og det måtte bli ordninger som i stor utstrekning var finansiert av innskudd fra medlemmene.

Aker var på dette tidspunktet en ren jordbrukskommune med en relativt liten kommunal administrasjon, ca. 145 tjenestemenn. Med så få medlemmer var det vanskelig å få til en ordning fullt ut basert på forsikringstekniske prinsipper. De ansattes innskudd ble satt i forhold til lønn, fra 3 til 5 %, mens det ikke ble tatt hensyn til alder. Innskuddene var for små til å dekke ytelsene, så kommunen gikk inn og garanterte for det overskytende. Kassen utbetalte alderspensjon, fra 70 % synkende med økende inntekt til 40 % av lønn, enkepensjon og invalidepensjon. Kassen i Aker omfattet bare enkelte grupper ansatte, som til gjengjeld var forpliktet til å være medlem: Funksjonærer i administrasjonen, lærere, veivoktere og politibetjenter. Senere kom noen flere grupper med, bl.a. feiermestre og sykepleiere, mens kommunens arbeidere aldri kom inn ordningen. Det skjedde først da Aker ble slått sammen med Oslo i 1948.

I Kristiania var forholdene langt større, og det var mulig å finne fram til en forsikringsteknisk basert ordning. Også kassen i Kristiania ga både alders-, etterlatte- og invalidepensjon. Alderspensjonen var 60 % av de første kr 1 000 i lønn synkende ned til 35 % av lønn over kr 4 000. Etterlattepensjonen utgjorde rundt halvparten av dette. Invalidepensjonen skulle tilsvare full alderspensjon, men det krevde 25 års ansettelse, ved kortere ansettelse ble den redusert. Det var obligatorisk medlemskap for alle ansatte, både funksjonærer og arbeidere som var fast ansatt i full stilling. Mange falt likevel utenfor siden midlertidige ansettelser og deltidsstillinger heller ikke i de tider var uvanlig. Ordningen skulle finansieres ved innskudd fra medlemmene og tilskudd fra kommunen. De ansattes innskudd ble beregnet etter lønn og alder.

Utviklingen etter Aker og Kristiania

I 1906 ble Norsk Byforbund etablert. Dette var først en ganske løs sammenslutning av norske bykommuner, men fra 1916 fikk organisasjonen en noe fastere form og etablerte et sekretariat kalt ”Kommunalt Centralbyraa”. Allerede i 1906 ble det diskutert å etablere en felles pensjons­­kasse for byene, men dette ble ikke fulgt opp senere. Antakelig var selve organisa­sjonen for lite fasttømret til å kunne løse en slik oppgave. I stedet etablerte flere kommuner egne kasser, bl.a. i Bergen i 1907, Drammen og Kongsberg i 1911 og Trondheim i 1913.

Landkommunene etablerte sitt forbund, Norges Herredsforbund, i 1923. Også her kom debatten om en felles pensjonskasse raskt opp, men vanskelig økonomi og gjeldsproblemer i kommunene førte til at dette måtte legges til side. For landkommunene var spørsmålet om en felles pensjonskasse viktigere enn for mange av bykommunene fordi de fleste land­kommunene var altfor små til å etablere egne kasser. Så sent som i 1949 hadde rundt en tredel av kommunene kun tre ansatte eller mindre.

Etter 2. verdenskrig og den tyske okkupasjonen tok Herredsforbundet skikkelig tak i pensjons­saken. På dette tidspunkt var det etablert et samarbeid med Byforbundet, og de to organisa­sjonene hadde felles sekretariat og ofte felles styremøter.

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) – stiftet i ”fordraglighetens navn”

På landsmøtet i 1946 ble det vedtatt å søke å få etablert et gjensidig livsforsikringsselskap som kunne forvalte pensjonsordninger for kommunene. 252 kommuner med til sammen 1 417 ansatte meldte seg interessert i å delta. Etter konsultasjoner med Justisdepartementet og Forsikringsrådet, som var det offentlige tilsynsorganet for forsikring, ble det klart at et slikt selskap måtte ha konsesjon. Det betydde at lovens kapitalkrav måtte oppfylles, og det hadde ikke kommunene midler til.

I neste omgang ble noen av de etablerte livsforsikringsselskapene forespurt om samarbeid om pensjonsordning for kommunene. Norske Folk og Forenede Forsikring takket pent nei, ”vi ble smilt ut av døren”, sa den senere adm. direktør i KLP Kjell Evers. Dette avslaget hadde selskapenes representanter kanskje grunn til å angre på senere?

Norsk Kollektiv Pensjonskasse (NKP) foreslo en løsning som skulle vise seg å fungere. Ideen var å etablere en selvstendig pensjonskasse innenfor NKP og drevet på grunnlag av NKP’s konsesjon. Dette ble godkjent både av Forsikringsrådet og av Kommunaldepartementet. Dermed manglet bare beslutningen fra styrene i Herredsforbundet og Byforbundet. Selv om bykommunene var noe skeptiske til foretagendet og ikke så behovet for en slik kasse, bøyde de seg ”i fordragelighetens navn.”[7] På et fellesmøte 15. februar 1949 ble det så vedtatt å stifte Kommunal Landspensjonskasse (KLP).

I praksis gjorde NKP så å si alt praktisk arbeid i forbindelse med den nye felles pensjonskassen. Den første kommunen som inngikk avtale med KLP, var Fauske i Nordland, og i løpet av det første året fulgte 55 kommuner etter. Blant kommunene som ikke sluttet seg til KLP, var Oslo og noen av de øvrige med etablerte kasser.

Virksomheten i KLP vokste, og i begynnelsen av 1970-tallet var KLP større enn NKP.  KLP alene ville vært det nest største livselskapet i Norge målt etter premieinntekt. Forsikringsrådet mente dette tilsa at KLP burde arbeide med egen konsesjon. Verken styret eller generalforsamlingen i KLP hadde noe i mot dette, og i 1972 fikk KLP konsesjon som livsforsikringsselskap. Av praktiske årsaker ble samarbeidet med NKP ikke endelig avsluttet før to år senere.

Private tjenestepensjonsordninger

For helhetens skyld – litt om utviklingen av de private tjenestepensjonsordningene.

Kollektive pensjonsforsikringer eller tjenestepensjonsordninger som vi kjenner i dag, kom først på markedet i de skandinaviske landene mot slutten av 1. verdenskrig. I Norge valgte man å tilby dette produktet i et spesialselskap, Norske Folk, som ble etablert av sju eksisterende livsforsikringsselskaper i 1917, samme år som Statens pensjonskasse. Det var først og fremst kostnadshensyn som lå til grunn for at denne forsikringsformen ble lagt til et spesialselskap.

Det skulle ta tid før det ble noe virkelig gjennomslag for kollektive pensjons­forsikringer. En viktig årsak var de dårlige konjunkturene på 1920-tallet. Mange bedrifter hadde betydelige økonomiske problemer, og ingen mulighet for å ta på seg nye forpliktelser i form av pensjonsforsikring for de ansatte. Gjennombruddet for tjenestepensjons­ordningene kom først mot slutten av 1930-tallet da konjunkturene ble bedre. Innføringen av statlig alders­pensjon i 1937 (se nedenfor) ga dessuten mange bedrifter en mulighet til å gi sine ansatte en tilleggspensjon for relativt små midler. Under og etter okkupasjonen økte salget av kollektive pensjonsforsik­ringer, og fra 1960 ble det sterkere konkurranse mellom selskapene. Norske Folk var stadig det største på dette markedet, også etter at eierselskapene i Norske Folk begynte å selge tjenestepensjonsforsikringer for egen regning.

Det offentlige trygdesystemet utvikles

I 1937 ble det innført en beskjeden og behovsprøvd alderstrygd. Etter okkupasjonen var det en sterk politisk vilje til å utvikle det offentlige trygdesystemet. I felles­programmet som samtlige politiske partier stilte seg bak og gikk til valg på ved stortingsvalget i 1945, het det bl.a.:

”Sosiallovgivningen utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig. De sosiale trygdene samarbeides så vi får en felles trygdeordning, ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet og alderdom.”

Men gjenreisningen etter krigsskadene hadde likevel første prioritet, og først på 1950- og 1960-tallet hadde staten midler som kunne brukes til en reell økning av alderstrygden. I stortingsmelding nr. 58/1948: Om folketrygden, ble det for første gang lagt fram en samlet plan for den videre utbyggingen av trygdene fram til en folketrygd, dvs. en fullt utbygd sosialtrygd som omfattet ytelser ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet, alderdom og tap av forsørger. I første omgang ble det tatt sikte på å bygge ut de delene av trygdesystemet som ennå manglet. Det ble innført en obligatorisk syketrygd i 1956, forsørgertrygd i 1957, behovs­prøvingen av alderstrygd ble avviklet i 1959, generell uføretrygd og attføringshjelp kom i 1960 og enke- og morstrygd i 1964. Med dette var alle i Norge sikret lovbestemte ytelser ved inntektsbortfall pga. alderdom, uførhet, sykdom, tap av forsørger eller arbeidsløshet.

Neste trinn var å samle alle grunntrygdene i en folketrygd med felles finansiering og administrasjon. 17. juni 1966 vedtok Stortinget lov om folketrygd som ble satt i kraft fra 1967. En så omfattende utvidelse og omorganisering av det offentlige trygdesystemet fikk naturlig nok ringvirkninger for de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Samordning med de sosiale trygdene

Parallelt med utviklingen av de sosiale trygdene ble spørsmålet om samordning av disse trygdene med offentlige tjenestepensjoner diskutert. Et sentralt spørsmål var om samordningen skulle skje ved at tjenestepensjonsordningene betalte ut samlet pensjon og så foretok en avregning med de sosiale trygdene. Statens pensjonskasse ønsket et slikt system, men på politisk hold var det et klart ønske om at de sosiale trygdene skulle utbetales i sin helhet, og samordningen skulle skje i tjenestepensjonene slik at de fikk karakter av tilleggsytelser. Etter flere års utredning ble en lov om samordning vedtatt i 1956, men først satt i kraft fra 1959. Her ble det fastslått at samordningen skulle skje i tjenestepensjons­ordningene. I praksis skulle ¾ av alders- og invalidepensjoner gå til fradrag i tjeneste­pensjonen. Da enke- og morstrygd ble innført i 1964, ble det bestemt at disse skulle gå til fradrag i sin helhet. Loven gjaldt også for kommunale pensjoner.

Bestemmelsene førte til at pensjonskassens utgifter til pensjon ble redusert, og arbeidstakernes innskudd satt ned fra 10 % til 6 %.

I kommunene var pensjonsordningene et tema ved de årlige tarifforhandlingene. I 1958 ble det enighet om en protokolltilførsel som henstilte til kommunene å innføre pensjonsordninger på linje med Statens pensjonskasse. Men utviklingen gikk tregt, og trass i et forsterket signal fra forhandlingene i 1966 om at dette måtte komme i orden, tok det flere år før alle kommunale ordninger tilsvarte nivået for Statens pensjonskasse. Først i 1996 ble dette prinsippet tatt inn hovedtariffavtalen for kommunal sektor.

Tilpasning til Folketrygden

Da folketrygden ble innført, hevdet mange at den ville bli så god at man like godt kunne lukke de offentlige tjenestepensjonsordningene for nye medlemmer.  Dette ble aldri noen hovedsak i debatten, og ved tilpasningen av offentlige ordninger til trygden, ble hovedtrekkene i disse ordningene ikke endret. Men den nye alders- og uføretrygden ble beregnet på et annet grunnlag enn tidligere. Den var satt sammen av en grunnpensjon som var lik for alle, og en tilleggspensjon som ble beregnet ut fra tidligere arbeidsinntekt. Det ble bestemt at ved samordningen med offentlig tjenestepensjon skulle ¾ av grunnpensjonen og hele tilleggspensjonen gå til fradrag i tjenestepensjonen.

Med dette ble en større del av pensjonskostnadene overført fra tjenestepensjons­ordningene til staten. Det førte til at innskuddet fra medlemmene ble satt ned til 2 %, som er dagens nivå.

Overføring av pensjonsrettigheter ved jobb-bytte

Mot slutten av 1960-tallet ble bl.a. en rekke helse­institu­sjoner fra 1970 overført fra staten til kommuner eller fylkeskommuner. Tilsvarende skulle de ansatte overføres fra Statens pensjonskasse til kommunale eller fylkeskommunale tjenestepensjonsordninger. På dette tidspunktet hadde langt de fleste kommuner sine pensjonsordninger i KLP. Det var fortsatt forskjeller på ordningene, og det var også ulike regler for overføring av rettigheter fra den ene sektoren til den andre.

Statens Pensjonskasse og KLP inngikk en frivillig avtale om overføring av pensjons­rettigheter mellom statlige og kommunale ordninger, Overføringsavtalen. Det ble utarbeidet standardvedtekter for KLPs pensjonsordninger og de kommunale pensjonskassene. Disse ble lagt så nær opp til bestemmelsene i lov om Statens pensjonskasse som mulig. Dette ville gjøre overføringen lettere, og åpnet for en avtale om overføring av tjenestetid. Overføringsavtalen går ut på at tidligere opptjente pensjonsrettigheter i andre ordninger, blir overført til den siste og utbetalende ordningen når arbeidstakeren går av med pensjon. Pensjonsberegningen skjer etter reglene i denne siste ordningen.

Videre ble det fastsatt felles bestemmelser om høyeste opptaksalder, karens, aldersgrenser og beregning av pensjon. Departementet sluttet seg prinsipielt til avtalen. I løpet av de første ti år etter at avtalen var inngått, hadde alle kommunale ordninger innen KLP og også de kommunale pensjonskassene tilpasset seg standardvedtektene og blitt med i ordningen.

Hva nå?

Med loven om samordning med folketrygden og avtalen om overføring av rettigheter er vi kommet fram til systemet med offentlige tjenestepensjoner slik det i hovedsak fungerer i dag.

Men utviklingen stopper jo ikke med dette. De siste årene er det gjennomført store endringer i det norske pensjons­systemet. I folketrygden er reformarbeidet kommet langt, nye modeller for både alderspensjon og uførepensjon er vedtatt og innført. Privat kollektiv tjenestepensjon er i ferd med å bli tilpasset endringene i Folketrygden, og de offentlige tjenestepensjonene står for tur. Den norske Forsikringsforening hadde «Ny offentlig tjenestepensjon» som ett av temaene på Årets Forsikringskonferanse i januar i år. Her var det innlegg fra Arbeids- og sosialdepartementet, arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, KS og livsforsikrings­selskapene. Det er neppe noen overdrivelse å si at innleggene viste at det ikke er full enighet om hvilke endringer som bør gjennomføres. Vi går spennende tider i møte.

Kilder:

  1. Bjørnsen, Bjørn: Veien til velferd, Oslo 1999: Utgitt av Vår forsikring til LO’s 100-års jubileum 1999
  2. Færden, Karl: Forsikringsvesenets historie i Norge 1814-1914, Oslo 167: Eget forlag
  3. Lorange, K. Forsikringsvesenets historie i Norge inntil 1814, Oslo 1935: Grøndahl & Søn
  4. Myhre, Elin: Fra paternalistisk ansvar til markedsplass? Kollektive tjenestepensjoner belyst gjennom eksemplet Norske Folk/UNI Storebrand. Utgitt i serien Det nye pengesamfunnet, rapport nr. 84. Norges Forskningsråd: 1996
  5. Myhre, Elin: Veien mot trygghet Hundre år med kommunale tjenestepensjoner, Oslo Pensjonsforsikring AS 1902-2002, s. 9. (Trykkeår og forlag er ikke oppgitt for denne boka)
  6. Røed, Helge: Politikk og pensjoner, KLP gjennom 50 år, Oslo 1998: Kommuneforlaget
  7. Orvin, Harald W.: Statens pensjonskasse 1917 – 1992. Oslo 1992: Statens pensjonskasse

Tillegg - om forsikringsselskapene nevnt i artikkelen

Mange fusjoner spesielt mot slutten av det 20. århundre, har ført til at man i dag ikke finner igjen noen av de selskapsnavnene som er nevnt i artikkelen. Her er en kort oversikt over hvor selskapene er blitt av. De ført opp i den rekkefølgen de nevnes i artikkelen.

  • Christiania Almindelige Gjensidige Forsørgelsesanstalt (etablert 1847)
    Allerede mot slutten av 1800-tallet forkortet selskapet navnet til Gjensidige Livsforsikring. I 1999 ble navnet endret til Gjensidige NOR Spareforsikring. Selskapet fusjonerte med Vital (se nedenfor) i 2004, og det nye selskapet brukte Vital-navnet videre. Vital endret i 2011 navn til DNB Livsforsikring.
  • Norske Folk (etablert 1917)
    Norske Folk innledet samarbeid med det skadeforsikringsselskapet Norges Brannkasse i 1984. Fra 1986 skiftet Norske Folk navn til UNI – gjensidig livsforsikringsselskap. Det ble deretter omdannet til et aksjeselskap, og endret navn til UNI Livsforsikring A/S som i 1990 fusjonerte med Storebrand Livsforsikring A/S til UNI Storebrand Livsforsikring A/S. Fra 1996 ble navnet endret til Storebrand Livsforsikring A/S.
  • Forenede Forsikring (etablert 1896 som Throndhjems Brandforsikringsselskab)
    Selskapet ble overtatt av Gjensidige forsikring i 1992.
  • Norsk Kollektiv Pensjonskasse (NKP) (etablert 1938)
    Selskapet ble fusjonert med Livsforsikringsselskapet Hygea i 1990. Det nye selskapet tok navnet Vital Forsikring AS. Det ble overtatt av Den norske Bank i 1995. I 2011 ble navnet endret til DNB Livsforsikring.

 

 

 

 

[1] Litt mer om dette og de andre forsikringsselskapene som blir nevnt i artikkelen, finner du helt til sist.

[2] Denne og de øvrige omregningene til 2016-kroner er foretatt på kalkulator på Statistisk Sentralbyrås hjemmeside, www.ssb.no Kalkulatoren gjør beregninger med utgangspunkt i utviklingen i konsumprisindeksen.

 

[3] For ordens skyld: Kristiania var hovedstadens navn fra 1624 til 1.1.1925. I de siste tiårene av 1800-tallet de fleste offentlige etater stavemåten fra Christiania til Kristiania.

[4] Trykt i Statsøkonomisk tidsskrift 1903, s. 227 flg.

[5] For svenske lesere: Dette dreier seg om et bokforlag.

[6] De to kommunene ble slått sammen i 1948. Fram til da omfattet Oslo det vi nå regner som mer sentrale bydeler. Kjente steder som Ullevål stadion, Holmenkollen, Bygdøy, Sinsenkrysset og halve Vigelandsanlegget ligger i det som var Aker kommune.

[7] Røed, Helge: Politikk og pensjoner, KLP gjennom 50 år, s. 11.