Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare

99 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelareNFT 2/2005 Begreppet ”välfärdsstat” kan definieras på skilda sätt, men ett fundamentalt särdrag som skiljer välfärdsstater från andra är att staten anammar ansvaret som en ”insurer of last resort”, bl.a. genom att skydda samtliga med- borgare mot all slags ofärd som kan drabba individen eller hushållet, genom att garantera ett minimum av materiell trygghet. Socialför- säkringarna utgör instrumentet för att uppfyl- la denna garanti. I detta avseende har dessa kollektiva och obligatoriska försäkringar ut- gjort en grundbult i välfärdsstaten. Syftet med denna uppsats är att ge en histo- risk överblick av socialförsäkringssystemets framväxt och skiftande roll över tiden i den moderna välfärdsstaten. Jag kommer särskilt att diskutera den aktuella omstrukturering och partiella avveckling av socialförsäkringarna mot 1900-talets slut, som följt efter omfattan- Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare av Marian Radetzki Den moderna välfärdsstatens tillkomst kan dateras till andra hälften av det tjugonde århundradet. Dess geografiska utbredning begränsades till en början i huvudsak till länderna kring Nordatlanten, men under senare decennier har företeelsen spritts också till välbärgade länder i andra regioner. Den väsentliga slutsatsen av de följande analyserna är att socialförsäkringarna, en huvudkomponent i välfärdsstaten, vilka expanderade gränslöst under 1900-talets första tre fjärdedelar, nu har passerat sin zenit. Men medan socialförsäkringararna också i framtiden kommer att garantera en grundtrygghet för alla, kan privata försäk- ringslösningar förväntas spela starkt ökande roller för att kompensera den partiella nedmonteringen av de offentliga kollektiva systemen. de debatter om de ökande problem som syste- met givit upphov till. Slutligen vill jag göra en framåtblick. Tabellen på nästa sida är avsedd som en referensram för den följande, i huvudsak kro- nologiska, diskussionen. Tabellen visar histo- riska siffror för OECD-länderna, såväl för de totala offentliga utgifterna, som för socialför- säkringarna, i båda fallen som andelar av BNP. Separata uppgifter presenteras också för USA och Västeuropa, och dessutom för Sverige. Det framgår att Sveriges totala of- fentliga utgifter, liksom kostnaderna för social- försäkringar låg nära OECD-snittet år 1960. Därefter har den svenska nivån hamnat betyd- ligt över OECD-nivån. Marian Radetzki är professor i nationalekonomi vid Luleå tekniska universitet. Marian Radetzki radetzki@chello.se 100 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare Nöd skulle lindras och revolution hindras, men ambitionerna förblev länge begränsade Socialförsäkringarna föddes för drygt 100 år sedan, i England, Tyskland och några av de rika samväldesländerna. Det fanns många orsaker till deras framväxt, men de främsta var nog: (a) stigande snittinkomster i länder under industrialisering; (b) sönderfallet av storfamiljen på landsbygden, när arbetskraft i ökande omfattning sökte industriell syssel- sättning i städerna; och (c) den osäkerhet som följde av återkommande konjunkturella kriser i den industriella ekonomin (Rimlinger, 1971, s 177). Omkring inledningen av det tjugonde århundradet, en period som karaktäriserades av dynamisk ekonomisk strukturomvandling, ändrades synen på materiellt armod (Briggs, 1961, s 253). Fattigdom betraktades inte längre undantagslöst som en konsekvens av de fatti- gas beteende. Allt oftare sågs den i stället som en följd av samhällets brister. Med den nya infallsvinkeln växte en uppfattning fram att samhället har ett ansvar för att häva fattig- domens värsta konsekvenser. Ekonomisk till- växt skapade samtidigt de resurser som be- hövde avsättas för ändamålet. Altruistiska argument vägde tungt när ma- karna Webbs pläderade i sekelskiftets Eng- land för statliga åtgärder med syfte att försäk- ra alla om det minimum som fordras för civiliserat liv (Briggs, 1961, s 231). Synen att extrem fattigdom kunde leda till negativa kon- sekvenser för samhället i stort fanns emeller- tid också med i resonemangen. Statliga enga- gemang för sjukvård åt alla för att minska risken för spridning av smittsamma sjukdomar, var ett exempel. Följande decennier såg en rad politiska propåer om utvidgning och genera- lisering av statens sociala ansvar, delvis som en följd av införandet av allmän rösträtt. Eng- land etablerade sålunda ett statligt pensions- system utan bidrag från de försäkrade redan 1908, följt av en nationell sjuk- och arbetslös- hetsförsäkring 1911 (Wilson, MacKay, 1941, kapitel II-IV). Englands arbetarparti var på- drivande för uppfattningen att medborgarna hade inte bara politiska rättigheter, utan tillika sociala sådana, och att det låg ett ultimativt ansvar på staten att trygga försörjningen bland annat vid arbetslöshet, sjukdom, för tidig död, och på ålderdomen. Utvecklingen i socialför- säkringsdoktrinen och -praktiken löpte i lik- artade fåror också i de rika Samväldesländer- na (Briggs, 1961, s 244). Redan 1898 införde Nya Zeeland ett statsfinansierat pensions- system för obemedlade över 65 år. Australien följde 1908. Tyskland var ett annat föregångsland på Tabell 1. Offentliga utgifter i OECD-länderna, procent av BNP 19371) 1960 1980 2001 Totala offentliga utgifter 20.7 25.3 36.6 39.2 USA 25.2 33.5 34.9 Västeuropa 27.5 42.6 46.6 Sverige 26.9 57.1 57.2 Varav för socialförsäkringar2) 3.8 6.9 13.7 12.6 USA 5.3 11.4 11.3 Västeuropa 9.8 17.0 16.1 Sverige 8.0 18.0 17.4 1) Avser en begränsad grupp OECD-länder. 2) Definierade för 1937 som ”subsidies and transfers”; för övriga år som ”social security transfers”. Källor: 1937: Tanzi, Schuknecht (1995), s 4 och 11; 1960 och 1980: OECD (1983), s 63; 2001: OECD (2003), sid 36-37. 101 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare detta område. Där baserades dock politiken på en annan ideologisk linje, även om slutresul- tatet blev snarlikt det i Brittiska Samväldet. Reformerna i England hade en socialistisk ideologisk hemvist. Ändamålet var att befria de obemedlade från ekonomisk och politisk underlägsenhet. I Tyskland infördes social- försäkringarna med avsikt att stilla oron och missnöjet inom arbetarklassen, att minska ut- rymmet för socialistiska initiativ och därmed bevara status quo med stora klass- och in- komstskillnader. Skyddets syfte var sålunda att säkra förnöjsamhet och acceptans för rå- dande ojämlikhet (Rimlinger, 1971, s 112 ff och 339). Allt detta framgår tydligt från ett riksdagstal 1884, där rikskansler Bismarck utvecklade sina idéer om ett socialförsäk- ringspaket, med garantier mot inkomstbort- fall i utbyte mot politisk stabilitet och arbets- fred (Krueger, 2000, s 118). De Bismarckska reformerna kodifierades i en rad lagstycken under 1880-talet, och resulterade i obligato- riska försäkringssystem mot sjukdom, olycks- fall, invaliditet och ålderdom (Dawson, 1890, s 9). Också den tyska utformningen av socialför- säkringarna fick stort inflytande på utveck- lingen i många länder. Sålunda kopierade Danmark och Belgien under 1890-talet bety- dande delar av det tyska pensionssystemet. Även i Schweiz influerades utvecklingen av de tyska innovationerna (Briggs, 1961, s 247). Tyska förebilder spreds också till USA, främst genom tillkomsten 1906 av den tysk-inspire- rade ”American Association for Labor Legis- lation”, vars lobbyverksamhet resulterade i lagstiftning under det följande årtiondet om socialförsäkringar, främst på hälso- och arbets- marknadsområdet (Weaver, 1982, s 35). Att USA från början och fram till nutid generellt legat efter Europa, såväl med avseende på tidpunkten då socialförsäkringar infördes, som systemens täckningsgrad och generositet, har förklarats med nybyggaranda och en utveck- lad privat filantropisk tradition. Demografi- ska faktorer hade också betydelse. Teune (1986, s 22) hävdar sålunda att en omfattande invandring och snabb befolkningstillväxt minskade andelen gamla i befolkningen, vil- ket underlättade deras omhändertagande inom familjen. Också i Sverige byggdes socialförsäkring- arna upp i huvudsak med tyska förebilder (Junestav, 2001, s 39). Lagstiftning om sjuk- försäkring tillkom 1910, ett pensionsförsäk- ringssystem etablerades 1914, och en obliga- torisk olycksfallsförsäkring för anställda följ- de 1916 (Royal Social Board, 1938, s 113 ff). I samtliga fall rörde det sig om avgiftsbasera- de (om än statsunderstödda) system som gav försäkringstagarna rätt till ersättning (Berge, 1995, s 10). Detta utgjorde ett tydligt avsteg från praktiken i tidigare fattigvård, där utläm- nade stöd i stor utsträckning byggde på välvilja. Även om ambitionerna successivt ökade, utgjorde socialförsäkringarna fram till mitten av 1900-talet ändock ett relativt blygsamt fenomen i samhällsekonomin i länderna runt Nordatlanten. Altenstetter (1986, s 79 ff) häv- dar sålunda att de tyska försäkringarna tidigt på 1900-talet hade såväl partiell täckning som låga nivåer för utbetalningarna, medan Rim- linger (1971, s 194 f) gör ett snarlikt konstate- rande för USA kring 1930. Berge (1995, s 53) konstaterar att nära hälften av pensionstagar- na i svenska städer 1928 fick förlita sig på bidrag från fattigvården, eftersom pensions- förmånerna inte räckte för att klara försörj- ningen. Hela den offentliga sektorn hade en mycket begränsad storlek under 1900-talets första hälft. 1913 utgjorde sålunda de totala offent- liga utgifterna i en grupp OECD-länder blott 9% av BNP (13-15% i sociala föregångs- länder som Tyskland och England, men blott 6% i Sverige), medan kostnaden för transfere- ringar och subventioner där socialförsäkring- arna ingick, låg långt under hälften av dessa totaler (Tanzi, Schuknecht, 1995, s 4 och 11). Socialförsäkringarnas uppbyggnad fick en 102 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare stark stimulans av den stora depressionen vid inledningen av 1930-talet, främst i USA som hörde till de hårdast drabbade av den ekono- miska nedgången (Ashford, 1986, s 3 f). Trots detta hölls utgifterna för detta ändamål ännu länge på låg nivå. 1937 svarade kostnaden för socialförsäkringarna för blott 2.1% av BNP i USA, och inte mer än 3.8% i en grupp OECD- länder med redovisade data, se tabellen ovan. Förklaringen till dessa låga nivåer är att social- försäkringarna till långt in på 1950-talet inte hade någon allmängiltig karaktär, utan främst var ett skydd för de fattigaste och mest utsatta grupperna. 1950-1980, perioden då socialför- säkringarna expanderade över alla bräddar Socialförsäkringarnas glanstid inträffade un- der decennierna efter andra världskriget. Inte förrän då kom offentliga skydd mot inkomst- bortfall för alla att betraktas som en samhäl- lelig rättighet. Och eftersom rättigheten hade denna allmänna karaktär, växte uppfattning- en fram att ersättningsnivåerna borde relate- ras till vanliga arbetsinkomster, en betydligt högre ambition än att enbart skydda mot misär (Berge, 1995, s 62; Titmuss, 1950, s 506; Weaver, 1982, s 169 ff). Detta fann genklang i praktisk politik. 1939 utgjorde sålunda snitt- pensionen i 12 OECD-länder blott 15.4% av genomsnittslönen för de pensionsförsäkrade, men 1980 hade denna andel stigit till 45% (World Bank, 1994, s 104). Effekterna på den offentliga budgeten blev kännbara (se tabellen). De totala offentliga utgifterna i OECD-länderna steg från 20.7% av BNP 1937 till 25.3% 1960. Därefter gick expansionen mycket raskare, och 1980 var dessa utgifter uppe i 36.6% av BNP. De of- fentliga kostnaderna för socialförsäkringar steg dock ännu mycket snabbare. Med en uppgång från 3.8% till 13.7% av BNP under perioden 1937-1980, svarade de för en helt domineran- de del av den offentliga utgiftsökningen. Orsaken till denna generositet mot social- försäkringarnas förmånstagare var främst den historiskt exceptionellt snabba ekonomiska tillväxten i världens rika ekonomier. Medan total BNP expanderade med imponerande tal, på grund av allt högre produktivitet och sti- gande befolkning, var det lätt för politikerna att vara generösa, och att bortse från syste- mens kedjebrevskaraktär (Samuelson, 1967). Pensionssystemen fick som regel en pay-as- you-go utformning, där pålagor på yrkesakti- va grupper täckte de aktuella kostnaderna. Detta val grundade sig delvis på bittra erfaren- heter från mellankrigstiden, då pensionsfon- der som placerat i obligationer i Tyskland och Österrike, och i aktier i USA, imploderade på grund av hyperinflation respektive depres- sion. En säkert viktigare orsak till systemvalet var att nya pensionärsgrupper omedelbart skul- le få åtnjuta förmånerna, samtidigt som kost- naderna för systemets bristande hållbarhet sköts på framtida generationer. I samma gene- rösa anda byggdes sjuk- och invaliditets- ersättningarna upp med mycket begränsade kontrollkrav, och med små eller inga självris- ker i form karensdagar. Framstående ekonomer utvecklade tillsam- mans med företrädare för andra samhälls- vetenskaper skarpsinniga resonemang till stöd för expansionen av socialförsäkringarna, och politikerna anammade argumenten i sin öns- kan att fånga nya grupper av röstberättigade förmånstagare. Ett centralt tema i dessa resonemang hade att göra med de privata marknadernas inne- boende brister. Det är en grundläggande upp- fattning bland marknadsekonomins tillskyn- dare att motiven för offentliga ingripanden i en sådan ekonomi är svaga eller inga alls, så länge marknaderna fungerar väl. Socialför- säkringarnas förespråkare etablerade på 1960- och 1970-talen en doktrin som pekade på skilda slag av marknadsmisslyckanden för privata personförsäkringar mot inkomstbort- 103 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare fall vid ohälsa, för tidig död, arbetslöshet och på ålderdomen. Föreställningen att privata marknader inte klarade av föreliggande upp- gifter, kom att utgöra ett starkt motiv till fortsatt uppbyggnad av socialförsäkringssys- temen. Det finns anledning att granska inne- hållet i denna doktrin, särskilt mot bakgrund av den motdoktrin (se följande avsnitt) som uppkom på 1980-talet, och som givit det intel- lektuella stödet till systemens efterföljande partiella nedmontering. Kenneth Arrows inflytelserika artikel från tidiga 1960-talet (Arrow, 1963) utgjorde en grundpelare i doktrinen om marknadens bris- ter på de områden som socialförsäkringarna täcker. Arrow gör två konstateranden. För det första karaktäriseras marknaden för sjukförsäkring (liksom, analogt, marknader- na för andra personförsäkringar) av ofullstän- dig information (s 945 f), till exempel där försäkringstagaren vet mera än försäkringsgi- varen om de förutsättningar som gäller. Detta i sin tur ger upphov till moturval (adverse selection), där försäkringstagare som vet sig representera goda risker, avstår från försäk- ringen eftersom de rätteligen anser att de avkrävs högre premier än de aktuariellt befo- gade, och där i sista hand fördelen med de stora talens lag går förlorad, och den privata försäkringsmarknaden riskerar att kollapsa. Då samhället märker privata marknaders brist, menar Arrow, brukar institutioner utanför marknadens räckvidd upprättas, för att kom- pensera för deras otillräcklighet. Kollektiva och obligatoriska socialförsäkringssystem, utgör exempel. De har tillkommit för att täcka behov som privata marknader har svårt att tillfredsställa. Genom att skapa ett utbud för att tillgodose existerande efterfrågan, har väl- färdsstaten på detta sätt bidragit till en höjning av samhällets välfärd (Barr, 1992, s 795). För det andra, hävdar Arrow, utgör obliga- toriska socialförsäkringar med enhetliga pre- mier ett effektivt instrument för omfördelning till dem som är minst gynnade inom kollekti- vet (s 947). De som är olyckligt lottade genom att av olika skäl representera en högre försäk- ringsrisk, blir gynnade på bekostnad av dem som är lyckligt lottade i ett arrangemang där alla solidariskt avkrävs samma premie. I den mån som skillnader i risknivå kan bestämmas på förhand, är socialförsäkringen inte aktuari- ell, i alla fall inte på kort sikt. De olyckligt lottade betalar för lite, och de lyckligt lottade för mycket, men detta är just avsikten med arrangemanget. Omfördelningen till de olyck- ligas förmån är en inbyggd komponent i sys- temet, med syfte att minska ojämlikheten i samhället. Omfördelningsaspekten och negligerade aktuariella principer är dessutom främst ett resultat av betraktarens närsynthet, enligt Arrow. Om socialförsäkringen i stället gran- skas i ett längre och bredare perspektiv, där de som ska försäkras ännu inte är födda, och olika riskgrupper följaktligen inte kan urskil- jas, är det uppenbart att premierna ska vara enhetliga, och att de måste sättas på en nivå som motsvarar kostnaden för hela det försäk- rade kollektivet, ty annars blir arrangemanget inte långsiktigt hållbart. I ett sådant perspek- tiv framstår socialförsäkringen som uppen- bart aktuariell, och inte som ett instrument för inkomstomfördelning, menar Arrow (s 964), och föregriper Rawls’ (1972) berömda ”veil of ignorance”.1 Välfärdsstaten i sin helhet kan med detta synsätt betraktas som ett gigan- tiskt, frivilligt försäkringskontrakt (Barr, 1992, s 795). Att den samtidigt bidrar till högre effektivitet genom att tillgodose en efterfrå- gan som marknaden inte kan tillfredsställa, är bara en extra bonus. 1 Låt oss bestämma den önskade samhällsordningen, menar Rawls, medan vi befinner oss bakom en slöja av okunnighet beträffande vår egen position i detta samhälle (till exempel därför att vi ännu inte är födda). Eftersom vi riskerar att hamna bland dem med sämst förmåga och förutsättningar, kommer vi sannolikt att välja arrange- mang som gynnar de sämst ställda, som i kollektiva, obligatoriska socialförsäkringar med samma premier för alla. 104 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare Ett annat ofta påtalat marknadsmisslyckan- de är oförmågan hos fonderade privata pen- sionssystem att skydda pensionärerna mot oförutsedd inflation (Barr, 1992, s 768 f; Gordon, 1988, s 169). Privata pensionsfonder skyddar mot risken av långt liv, genom att de som dör tidigt subventionerar dem som dör sent. Men sådana fonder kan inte skydda mot risken att inflation reducerar värdet på fonde- rade medel, eftersom värdefallet drabbar hela pensionärskollektivet. Detsamma torde gälla en allmän värdenedgång på aktiemarknade- rna. Som vi påtalat ovan, var detta precis vad som hände med obligationsinvesterande pen- sionsfonder i Tyskland och Österrike, och aktieinvesterande dito i USA under 1920- och 1930-talen. Knappast några existerande pri- vata pensionssystem i USA ger försäkrings- tagarna skydd mot inflation (Bodie, 1990, s 36). Eftersom privata marknader inte kunnat klara sin uppgift i detta avseende, har resulta- tet också här blivit att välfärdsstaten tagit över huvudansvaret. De som utvecklat doktrinen om privata marknaders misslyckande, brukar medge att det kollektiva elementet i socialförsäkringar- na inskränker individens handlingsfrihet. De menar dock att denna nackdel måste vägas mot de privata marknadernas oförmåga att leverera (Inman, 1987, s 692, 755). De demo- kratiska samhällena öster om Nordatlanten gjorde ett tydligt politiskt val till förmån för den solidariska välfärdsstaten, med åtföljande frihetsinskränkande kollektiva obligatorier i detta avseende under decennierna efter andra världskriget. Valet gick åt samma håll också i USA (Weaver, 1982, kapitel 8), även om det inte blev lika pregnant som i Västeuropa. USA har visserligen en flora av socialförsäk- ringar med samma utbredning som Väst- europa, men ersättningarna och därmed kost- naderna för systemet har förblivit på en lägre nivå. 1980-2000, omprövning, omstruk- turering och partiell nedmontering Den expansiva kostnadstrenden för socialför- säkringarna bröts tidigt under 1980-talet. Mellan 1960 och 1980 steg socialförsäkring- arnas andel av OECD-ländernas BNP från 6.9 till 13.7%, eller med 6.8 procentenheter. Under de därpå följande 21 åren minskade kostna- derna till 12.6% av BNP, eller med drygt en procentenhet. Tabellen i uppsatsens inledning visar att den tidigare expansionen varit sär- skilt snabb i Västeuropa och Sverige, men trendändringen är mycket tydlig i samtliga redovisade regioner. I absoluta tal blev för- ändringen ännu markantare, ty medan OECDs totala BNP ökade med över 4% per år mellan 1960 och 1980, stannade den ekonomiska tillväxten på 2.5% under den efterföljande perioden (OECD, 2001, s 48; OECD, 2004, s 2). Två orsaker låg bakom trendbrottet. Den första var praktisk. Den kraftfulla expansio- nen av socialförsäkringssystemen resulterade i stigande finansieringsproblem. Den andra hade en mera principiell natur. Med tiden kom allt fler systemiska brister i de offentliga ar- rangemangen i dagen, en slags motsvarighe- ter till privata marknadsmisslyckanden. Detta ledde till en radikal omvärdering av socialför- säkringarnas samhällsnytta och av statens ansvar för att upprätthålla existerande system. Kedjebrevens finansieringsproblem Socialförsäkringarna byggdes ut på 1950- och 1960-talen under föreställning om stadigt ex- panderande befolkning och ökning av inkom- sterna. Generositet präglade reglerna, efter- som arkitekterna bedömde att en snabbt väx- ande BNP lätt kunde absorbera de stigande kostnaderna. Denna föreställning har visat sig vara fel (World Bank, 1994, s 105). Under det tjugonde århundradets sista fjärdedel har be- folkningstillväxten stagnerat i berörda länder, samtidigt med ett kraftigt fall i produktivitets- 105 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare utvecklingen. Takten i den totala ekonomiska expansionen hamnade därför långt under tidi- gare förväntningar. Det har sedan mitten av 1970-talet blivit politiskt allt svårare att höja skatten i takt med pågående offentliga utgiftsökningar. Främsta orsaken var den låga ekonomiska tillväxten. Resultatet blev stigande budgetunderskott och ökande offentlig skuldsättning i länderna kring Nordatlanten i en omfattning som inte tidiga- re skådats under fredstid (Masson, Mussa, 1995, s 1). Utvecklingen var uppenbarligen inte hållbar. Reformer av socialförsäkringarna kom i blickfånget, eftersom dessa försäk- ringar svarade för en dominerande andel av den offentliga utgiftsökningen. Behovet av förändringar i pensionssyste- men har ägnats särskild uppmärksamhet. Dessa var uppbyggda enligt en modell, där varje yrkesaktiv generation förväntas försörja sina gamla. Med stigande medellivslängd och gynnsamma villkor för dem som lämnade arbetslivet före den formella pensionsåldern, har finansieringsbördan blivit allt tyngre för de yrkesaktiva. Med utgångspunkt från den formella pensionsåldern i en grupp OECD- länder har den i slutet av 1980-talet förvänta- de livstiden som pensionär uppskattats till mer än 15 år (World Bank, 1994, s 371), upp från blott ett par år tidigt under 1900-talet (Weaver, 1982, s 33). En tidig avgång från yrkeslivet förlänger pensionärstiden ytter- ligare. Nuvärdet på statens implicita skuld för framtida pensionsåtaganden har beräknats (Masson, Mussa, 1995, s 22) till mer än tre gånger aktuell BNP i bland annat Tyskland, Frankrike och Italien, en summa flerfaldigt större än den traditionellt beräknade stats- skulden. Pensionsbördan har övervältrats på framtida generationer. Tre omständigheter har bidragit till den explosiva kostnadsutvecklingen för sjukför- säkringarna: (a) Generösa regler, svag kon- troll av utbetalningarna, jämte en framväxan- de uppfattning att förmånerna var okränkbara rättigheter (Masson, Mussa, 1995, s 9), ledde till att successivt allt fler kom att kräva ersätt- ning, för sjukdom, invaliditet, eller hälsoba- serad förtidspension, även då kraven var svagt förankrade i de verkliga omständigheterna (Lindbeck, 1995, s 11). (b) Ny medicinteknik skapade nya och ofta mycket dyra behand- lingsmetoder. Beslutsfattare inom läkarkår och försäkringskassor hade svårt att stå emot kraven på att dessa metoder skulle utnyttjas även då deras nytta bedömdes som marginell. (c) Den demografiska faktorn spelade också en roll. Med låga födelsetal och starkt stigan- de livslängd, ökade andelen gamla med stora vårdbehov. Slutligen har en allt stelare arbetsmarknad i Europa lett till en flerdubbling av arbetslös- hetstalen, med explosivt växande kostnader för arbetslöshetsförsäkringen som försörjer de arbetslösa. En principiell omvärdering Ett antal orsaker ligger bakom den principiel- la omvärderingen av socialförsäkringarna: Så länge fattigdomen var djup och vida spridd, var det lätt att argumentera på etiska grunder mot inkomstbortfall som individerna inte kunde råda över, även då en sådan solida- ritet inskränkte den individuella friheten. I det välstånd som präglat länderna kring Nord- atlanten under tjugonde århundradets sista decennier, är de fattigaste grupperna inte längre lika fattiga, och behovet av skyddsnät har blivit mindre livsavgörande. Socialförsäkringarna har kommit att använ- das för röstvärvning av såväl sittande reger- ingar som av deras opposition. Politiska par- tier har överbjudit varandra med avseende på förmånsnivåer för att öka attraktiviteten i sina respektive program. Följden blev en okon- trollerad expansion av utbetalningsströmmen, med svårhanterade budgetkriser som slut- resultat (Weaver, 1982, s 124 och 169 f). Statliga monopol har haft ansvaret för social- försäkringarna i de flesta länder. Ett diffust 106 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare huvudmannaskap med oklar fördelning av ansvaret mellan tjänstemän och politisk led- ning, avsaknad av incitament att minimera kostnaderna för ett givet serviceutbud, och oförmåga att tillgodose individuella önske- mål (Barr, 1992, s 790), har med tiden kommit att framstå som allt allvarligare nackdelar med rådande arrangemang. Det mogna socialförsäkringssystemet ut- gör något av en paradox i den moderna mark- nadsekonomin. Det etablerades för att und- vika privata försäkringsmarknaders påstådda brister, bland annat oförmågan att försäkra mot makroekonomiska chocker som infla- tion. Men de mogna socialförsäkringarna ska- par själva risken för snarlika makroekonomi- ska chocker. Det är uppenbart att trängda regeringar som inte längre orkar finansiera ett på sikt ohållbart budgetunderskott, kan tving- as genomföra tuffa besparingsprogram som drabbar försäkringstagarna (Lindbeck, 1995, s 13 f). Detta är vad som faktiskt hänt bland annat i Finland och Sverige tidigt under 1990- talet. Privata marknadsmisslyckanden ersätts sålunda offentliga dito. Det är inte heller bara försäkringstagarna som blir offer för ett offentligt system i sön- derfall. Som Lindbeck (1995, s 11 f) påpekar, har statens försäkringar mot inkomstbortfall ansetts utgöra stabilisator som håller igång ekonomin under konjunktursvackor. Men om staten tvingas spara drastiskt just under en lågkonjunktur då skatteintäkterna sinar, kan konsekvensen bli en makroekonomisk kol- laps. Återigen utgör erfarenheterna från Fin- land och Sverige under förra årtiondet illus- trativa exempel. Pågående reformer De praktiska erfarenheterna och principiella överväganden som diskuterats i föregående stycken, har lett till en långtgående omvärde- ring av socialförsäkringarna, och detta har i sin tur öppnat dörren för förändringar. Grundläggande reformer har faktiskt ge- nomförts i en lång rad länder (OECD, 1998, s 53). Reformerna har haft åtminstone tre ändamål. Det första, och otvivelaktigt vikti- gaste har varit att reducera och stabilisera statens åtaganden. Det andra har gått ut på att effektivisera befintliga socialförsäkringssys- tem genom fastare regler och kontroller, samt etablering av konkurrens. Det tredje har varit att öka individens valfrihet och därmed göra det lättare att tillfredsställa vars och ens speci- fika behov. Hela reformpaketet kan givetvis benämnas ”privatisering”, som Kotlikoff (1996) gjort, om denna term ställs i motsats till ”socialisering” (Söderström et al, 2001, s 9), men som framgår av det följande, är det fråga om en mångfacetterad process. Reformerna har haft olika förlopp i skilda länder, men följande komponenter har före- kommit i de flesta fall: • Kommersialisering och individualisering av de offentliga systemen med ambitionen att kostnaderna ska minska och/eller kvalite- ten förbättras. Exempel är konkurrensut- sättning av utbudet inom sjukvården, där de tidigare offentliga monopolen får konkur- rera om patienterna, ibland inbördes, ibland med nyetablerade privata vårdgivare; indi- viduella pensionskonton hos den statliga pensionsmyndigheten, där individen själv får bestämma hur medlen ska investeras; ökade inslag av individuella avgifter och premier för att komplettera det tidigare helt skattefinansierade systemet; större möjlig- heter för individen att bestämma nivån på in- och utbetalningarna. • Minskad offentlig generositet mot de för- säkrade. Exemplen inkluderar: strängare kriterier för rätt till sjuk- och invaliditetser- sättning, och till pensionering före lagstad- gad pensionsålder; noggrannare kontroll av individuella försäkringsfall före utbetalning- ar; vidgade självrisker; fallande reala ersätt- ningsnivåer genom obenägenhet att index- era ersättningarna med hänsyn till inkomst- ökningar och inflation. 107 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare • Uppmuntran till komplettering av social- försäkringarna med privata alternativ. Det- ta har blivit en indirekt följd av den minska- de offentliga generositeten. En vanlig upp- muntrat har bestått i justering av skattereg- lerna, i syfte att gynna de privata alternati- ven, ibland kombinerad med möjlighet för individen att helt välja bort (opt-out) existe- rande offentliga arrangemang. På grund av politiskt motstånd från berörda intressegrupper, har reformerna genomförts i långsam takt (Tanzi, Schknecht, 1995, s 27), och de är långtifrån fullbordade. Aktuell ut- veckling i Tyskland ger belysande exempel på förändringar som alltjämt verkställs eller som först nyligen lanserats. År 2000 träffades sålunda en politisk överenskommelse om att expandera pensionssystemet genom en privat överbyggnad på de statliga arrangemangen. År 2001 framförde landets ekonomiminister ett förslag att arbetsgivarnas bidrag till sjuk- försäkringen ska nyttjas för att finansiera den anställdes privata försäkringar. År 2003 har beslut fattats att inskränka förmånerna i ar- betslöshetsförsäkringen. Genomförandet av dessa reformer har dock fördröjts av fack- föreningarnas protester. I sin recension av aktuell tysk litteratur belyser Kay Glans (2004) det tyska samhällets konvulsioner inför kom- binationen av nödvändighet och ovilja att reformera ett förväxt socialförsäkringssystem som lamslår landets ekonomiska utveckling. De öppna konflikterna mellan fackförenings- rörelse och regering, senast under 2004, om genomförandet av tidigare politiska beslut (de s.k. Hartz-reformerna) åskådliggör det om- fattande motståndet mot reformprogrammet (Financial Times, 11 sept 2004). Tendenserna är inte unika för Tyskland. Kommersialise- ring, individualisering och delprivatisering av de offentliga systemen är dock ofrånkom- lig, och kommer att fortsätta under motstånd från kritiker. Slutsats Socialförsäkringarna hade mycket viktiga rol- ler att spela i de fattiga samhällen där de växte fram i början av 1900-talet. Men de växte långt över sin optimala nivå efter mitten av århundradet, ivrigt påhejade såväl av veten- skapen som av det politiska etablissemanget vilka båda fängslats av de socialistiska ideolo- giska strömningar som präglade samhälls- debatten under 1900-talets tredje fjärdedel. Systemens brister blev dock uppenbara när socialförsäkringarna växt sig alltför stora. Detta ledde till omvärderingar och långtgåen- de reformer, som ännu bara sett sin början. De kollektiva och obligatoriska socialför- säkringarnas glanstid är definitivt över. Sta- ten kommer även i framtiden att spela en vital roll för att skydda missgynnade minoriteter från uppenbar nöd. Men erfarenheterna visar att staten varken har råd eller förmåga att effektivt tillgodose folkflertalets behov av försäkringsskydd i välbärgade samhällen. Pri- vata försäkringsmarknader är inte så bristfäl- liga som många gjorde gällande på 1960- och 1970-talen. Privata försäkringslösningar kom- mer att spela ökande roller när de tar över allt fler funktioner från de misskrediterade social- försäkringssystemen. Referenser Altenstetter, C (1986), ”German Social Security Programs: An Interpretation of Their Develop- ment”, i Ashford D E, E W Kelley (red), Natio- nalizing Social Security in Europe and America, JAI Press, Connecticut. Arrow, K J (1963), ”Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care”, American Econo- mic Review, Vol LIII. Ashford, D E (1986), ”Introduction to Part I”, i Ashford, D E, E W Kelley (red), Nationalizing Social Security in Europe and America, JAI Press, Connecticut. Barr, N (1992), ”Economic Theory and the Welfa- re State: A Survey and Interpretation”, Journal of Economic Literature, Vol XXX. 108 Socialförsäkringarna – Välfärdsstatens vittrande grundpelare Berge, A (1995), Medborgarrätt och egenansvar - De sociala försäkringarna i Sverige 1901-1935, Arkiv Förlag, Lund. Bodie, Z (1990), ”Pensions as Retirement Income Insurance”, Journal of Economic Literature, Vol XXVIII. Briggs, A (1961), “The Welfare State in Historical Perspective”, European Journal of Sociology, Vol 2. Dawson W H (1890), Bismarck and State Socia- lism, Howard Fertig, New York (Nytryck 1973). Financial Times (2004), 11 sept. Glans K (2004), “Ett grånat Tyskland behöver en ny upplysning”, Axess, sept. Gordon, M (1988), Social Security Policies in Industrialized Countries: A Comparative Analy- sis, Cambridge University Press, New York. Inman, R P (1987), “Markets, Governments and the ‘New’ Political Economy”, i Auerbach, A J and M Feldstein, Handbook of Public Econo- mics, Vol. 2, Elsevier Science Publishers, Am- sterdam. Junestav, M (2001), Arbetslinjen i den svenska socialförsäkringsdebatten och lagstiftningen 1930-1955, Licentiatavhandling, Uppsala uni- versitet. Kotlikoff, L J (1996), “Privatization of Social Security: How it Works and Why it Matters”, i Poterba, J M (red), Tax Policy and the Economy, NBER, MIT Press, Cambridge Mass. Krueger, A B (2000), “From Bismarck to Maastric- ht: The March to European Union and the Labor Compact”, Labour Economics, No 7. Lindbeck, A (1995), ”Hazardous Welfare State Dynamics”, Americal Economic Review, Vol 85. Masson, P R, M Mussa (1995), ”Long-Term Ten- dencies in Budget Deficits and Debt”, IMF WP/ 95/128, Washington DC. OECD (1998), Maintaining Prosperity in an Age- ing Society, Paris. OECD (2001), Historical Statistics 1970-1999, Paris. OECD (2003), National Accounts Statistics of OECD Countries, Paris. OECD (2004), Main Economic Indicators, Janua- ry, Paris. Rawls, J (1972), A Theory of Justice, Oxford University Press, London. Rimlinger, G V (1971), Welfare Policy and Indu- strialization in Europe, America and Russia, Wiley, New York. Royal Social Board (1938), Social Work and Le- gislation in Sweden, Tiden, Stockholm. Samuelson, P (1967), Ledare i Newsweek, 13 fe- bruari. Söderström, L et al (2001), Privatiseringens grän- ser – Perspektiv på Välfärdspolitiken, Välfärdspolitiska Rådets Rapport 2000, SNS, Stockholm. Tanzi, V, L Schuknecht (1995), ”The Growth of Government and the Reform of the State in Industrial Countries”, IMF WP/95/130, Wash- ington DC. Teune, H (1986), ”The Political Development of the Welfare State in the United States”, i Ash- ford, D E, E W Kelley (red), Nationalizing Social Security in Europe and America, JAI Press, Connecticut. Titmus, R M (1950), Problems of Social Policy, Longman Green & Co, London. Weaver, C L (1982), The Crisis in Social Security – Economic and Political Origins, Duke Press, Durham, North Carolina. Wilson, A, G S MacKay (1941), Old Age Pensions, An Historical and Critical Study, Oxford Uni- versity Press, London. World Bank (1994), Averting the Old Age Crisis, Oxford University Press, London.