Skærpede sanktioner ved overtrædelse af lovgivningen om salg af forsikringer

1.Indledning

Erfaringerne fra finanskrisen har bl.a. medført politisk krav om skærpet finansielt tilsyn og mere effektive sanktioner over for finansielle virksomheder, som ikke overholder den finansielle lovgivning. Stort set alle nye reguleringer fra EU på det såkaldte niveau 1, dvs. rammedirektiver og rammeforordninger, indeholder bestemmelser om skærpede bødestraffe, som de finansielle tilsynsmyndigheder direkte kan pålægge de finansielle virksomheder og ledelsen af disse. De nævnte retsforskrifter indeholder også en række andre foranstaltninger, som medlemslandenes tilsynsmyndigheder kan iværksætte ved overtrædelser af den finansielle lovgivning.

Den danske regering har – med enkelte undtagelser - støttet tanken om strengere sanktioner, men har holdt fast i princippet om, at bødestraffe som udgangspunkt skal idømmes af domstolene og ikke af tilsynsmyndighederne. Regeringen har netop nedsat et udvalg, som skal se nærmere på, hvordan man i Danmark kan bevare det grundlæggende princip om, at bøder idømmes af domstolene, og samtidig kan leve op til EU-reglernes krav om skærpede bødestraffe for lovovertrædelser på det finansielle område.

Artiklen har fokus på forsikringsområdet, og især på de egentlige sanktioner i form af bøde, som kan ramme forsikringsselskaber og forsikringsformidlere, hvis de overtræder de kommende EU-baserede regler for markedsføring og salg af forsikringsprodukter.

Artiklen giver et resumé af reglerne om sanktioner og andre foranstaltninger i IMD 2, som er det nye direktiv om distribution af forsikringer, og som skal afløse forsikringsformidlingsdirektivet fra 2002. Reglerne i IMD 2 ligner tilsvarende bestemmelser i bl.a. CRD IV (kapitalkravdirektivet for kreditinstitutter) og MiFID 2 (direktivet om værdipapirhandel). Dernæst omtales de nuværende danske regler om sanktioner – især bøder – ved forsikringsformidleres overtrædelse af regler i forsikringsformidlingsloven og bestemmelser udstedt i medfør af loven. Artiklen afsluttes med en kort omtale af det udvalgsarbejde, som den danske regering netop har iværksat. Udvalget skal se generelt se på bødesanktionerne ved overtrædelser af den finansielle lovgivning, og opgaven er således ikke begrænset til distribution af forsikringer.

Som på så mange andre områder må forsikringserhvervet med IMD 2- direktivet tåle, at ny regulering af branchen bliver direkte overført fra bank- og værdipapirområdet, uden at der tages hensyn til det faktum, at forsikringsbranchen stort set ikke var ansvarlig for, at finanskrisen udviklede sig og blev så voldsom og langvarig, som den faktisk blev. Det skal dog bemærkes, at det endelige direktivgrundlag for hele Solvens II-reformen ikke – som de fleste andre, nyere direktiver - indeholder bestemmelser om administrative sanktioner. Indtil videre er den nye type sanktionsbestemmelser således begrænset til branchens distribution af forsikrings- og pensionsprodukter.

Der tales i Kapitel VIII (artiklerne 26-31) i den seneste version af IMD2 fra det italienske EU-formandskab om ”Sanctions and measures”. Mens det er nogenlunde klart, hvad der menes med ”sanctions” er det lidt mere uklart, hvad der menes med der engelske ord ”measures”. Den danske oversættelse af CRD IV- direktivet oversætter ”measures” med det noget intetsigende danske ord ”foranstaltninger”, der vil blive anvendt i det følgende.

2.IMD 2 – forslagets bestemmelser om administrative sanktioner og andre foranstaltninger ved lovovertrædelser

Hovedpunkterne i kapitel VIII i IMD2 om administrative sanktioner og andre foranstaltninger ved lovovertrædelser, er følgende, som medlemsstaterne efterfølgende skal implementere i national lovgivning:

2.1.Generelt om sanktioner og foranstaltninger

• Medlemsstaterne skal fastsætte regler om administrative sanktioner og foranstaltninger, som kan anvendes over for alle overtrædelser af nationale regler, som gennemfører direktivet. De skal også sikre, at reglerne rent faktisk anvendes efter hensigten
• Sanktionerne og foranstaltningerne skal være effektive, proportionale og advarende, dvs. præventive
• Medlemsstaterne kan beslutte ikke at gennemføre regler om administrative sanktioner, såfremt national lov fastsætter kriminelle sanktioner for lovovertrædelserne. Kommissionen skal underrettes om brugen af denne løsning, der som nævnt netop vælges i Danmark. Det skal sikres, at der er mulighed for effektivt samarbejde mellem tilsynsmyndighederne og de retlige myndigheder. Hér tænkes formentlig især på politiet og anklagemyndigheden
• Medlemsstaterne skal sikre, at sanktioner og andre foranstaltninger kan anvendes over for virksomhedens administrative ledelse og bestyrelse samt alle fysiske og juridiske personer, som efter national lov anses for ansvarlige for lovovertrædelsen
• Tilsynsmyndighederne skal uden unødig forsinkelse offentliggøre alle administrative sanktioner og andre foranstaltninger med oplysning om arten af lovovertrædelsen og identiteten på den eller de ansvarlige personer. Efter en konkret vurdering af kan offentliggørelse undlades, f.eks. på grund af risikoen for den finansielle stabilitet, og identiteten på den ansvarlige personer kan undlades. Det er uklart, om pligten til at offentliggøre også omfatter sanktioner, der besluttes af domstolene. Domme er dog – i hvert fald i Danmark – som udgangspunkt offentligt tilgængelige
• EIOPA (den europæiske tilsynsmyndighed på forsikrings- og arbejdsmarkedspensionsområdet) skal én gang årligt underrettes om alle iværksatte sanktioner og foranstaltninger. EIOPA skal publicere oplysningerne i sin årsberetning

2.2.Hvem kan sanktioner og foranstaltninger ramme?

• Personer, med manglende registrering af, at de distribuerer forsikring
• Forsikringsselskaber, som bruger ikke-registrerede personer til distribution af deres produkter
• Personer, som ved forfalskning har opnået registrering
• Personer, som ikke opfylder opstillede krav til uddannelse og kompetence
• Forsikringsselskaber og personer, der ikke opfylder de generelle krav om god skik, oplysningsforpligtelser, kompetencekrav til salgspersonalet osv.

2.3.Minimumskompetencer for tilsynsmyndighederne til at fastsætte sanktioner og træffe foranstaltninger

• Tilsynsmyndighedernes midler til håndhævelse skal i hvert fald omfatte følgende:
• Offentliggørelse af meddelelse, som oplyser om lovovertrædelsen og hvilken person, som er ansvarlig
• Påbud til de ansvarlige om at ophøre med den ulovlige adfærd og at afstå fra gentagelser
• Fratagelse af registrering for personer
• Midlertidig, eller ved gentagne eller alvorlige overtrædelser, varig frakendelse af retten til at drive den pågældende type virksomhed
• Administrative bødesanktioner, der for juridiske personer (selskaber) skal have et bødeloft på minimum 5 mio. euro eller op til 3% af den totale årsomsætning i den pågældende virksomhed. Alternativt op til to gange den opnåede fortjeneste ved lovovertrædelsen.
• For personer er grænsen 700.000 euro og alternativt to gange den opnåede fortjeneste.
• Medlemsstaterne kan fastsætte højere grænser uden at komme i strid med direktivet

2.4.Overordnede principper

• Følgende overordnede synspunkter skal indgå i beslutninger om sanktioner mv.:
• Overtrædelsens alvor og varighed
• Graden af ansvar for overtrædelsen
• Overtræderens finansielle styrke
• Størrelsen af den opnåede fortjeneste hhv. det lidte tab
• Hvor alvorlig overtrædelsen er for forbrugerne
• Overtræderens villighed til samarbejde med myndighederne
• Tidligere overtrædelser

2.5.Beskyttelse af whistleblowers

• Etablering af procedurer for rapportering af lovovertrædelser til uafhængig instans
• Beskyttelse af ansatte, som indrapporterer lovovertrædelser, mod bl.a.gengældelse, diskrimination, urimelig behandling og manglende anonymitet

Artiklen har i det følgende fokus på spørgsmålet om anvendelse af egentlige sanktioner, i praksis bødestraf, for overtrædelser af den finansielle lovgivning. Foranstaltninger som påbud, forbud mod fortsat virksomhed, inddragelse af tilladelse til at sælge forsikringer, offentliggørelse osv. omtales derfor ikke.

3.Gældende danske regler om sanktioner ved overtrædelse af reglerne om distribution af forsikrings- og pensionsprodukter

3.1.Formidlere af forsikringer, der er omfattet af forsikringsformidlingsloven

Loven, som er baseret på et EU-direktiv fra 2002, bestemmer, at overtrædelse af en lang række bestemmelser straffes med bøde, med mindre højere straf følger af andre bestemmelser. Med sidstnævnte tænkes formentlig på straffelovens regler om bedrageri mv. I regler, der udstedes i medfør af loven, kan der fastsættes bestemmelser om, at overtrædelse af de pågældende bestemmelser straffes med bøde.

Der er ikke fastsat bestemmelser om straffenes størrelse. De  fastsættes af domstolene ud fra almindelige retsprincipper for bødestørrelser i forbindelse med overtrædelse af særlovsbestemmelser (bestemmelser uden for straffeloven). I praksis betyder det, at bøderne i de fleste sager er ret beskedne.

Forsikringsformidlingsloven omfatter forsikringsmæglere og andre formidlere af forsikringer, der ikke er forsikringsselskaber eller genforsikringsselskaber.

3.2.Formidlere af forsikringer, som er omfattet af lov om finansiel virksomhed

For forsikringsselskaber og genforsikringsselskaber, der er omfattet af lov om finansiel virksomheder, herunder pensionskasser og andre arbejdsmarkedspensionsselskaber, gælder lovens straffebestemmelser bredt. I forhold til selskabernes distribution af forsikringer er især reglerne om god skik relevante. Disse regler er udmøntet i den særlige bekendtgørelse om god skik for finansielle virksomheder. Bekendtgørelsen bestemmer, at undladelse af at efterkomme Finanstilsynets påbud efter bekendtgørelsen – typisk om at ophøre med adfærd i strid med bekendtgørelsen – straffes med bøde. Endvidere er overtrædelser af enkelte af bekendtgørelsens bestemmelser direkte sanktioneret med bødestraf.

Ved en lovændring i 2011 blev der skabt hjemmel for, at visse typer af sager om overtrædelse af lov om finansiel virksomhed kan afgøres ved, at den skyldige vedtager et administrativt bødeforlæg fra finanstilsynet. Den særlige bekendtgørelse om, hvilke sagstyper der således kan afsluttes med bøde uden domstolenes mellemkost, omfatter imidlertid ikke påbud efter god skik bekendgørelsen.

Straffesager om overtrædelse af god skik reglerne, som bl.a. handler om selskabernes markedsføring og salg af forsikringer, skal derfor altid rundt om domstolene. I praksis er bødestraffene i de fleste sager ret beskedne.

4.Udvalget om bødesanktioner på det finansielle område

Erhvervs- og vækstminister Henrik Sass Larsen har i juni 2014 nedsat et udvalg om bødesanktioner på det finansielle område, der også omfatter forsikringsområdet.

I kommissoriet for udvalget beskrives baggrunden for udvalgets nedsættelse, der kan sammenfattes i følgende punkter:

• Der er gennem de senere år gennemført en række ændringer og skærpelser af den finansielle lovgivning med henblik på at sikre den finansielle stabilitet og ikke mindst genskabe tilliden til den finansielle sektor.
• I EU er der fokus på at sikre et sundt og stabilt finansielt system gennem bl.a. effektive sanktioner. I den forbindelse nævnes nogle af de direktiver, som er omtalt i indledningen til denne artikel.
• Ifølge de nævnte direktiver skal medlemsstaterne sanktionere lovovertrædelser med bl.a. administrative bøder, men kan også vælge at gennemføre sanktionerne i det strafferetlige system, dvs. via anklagemyndigheden og domstolene.
• I Danmark gennemføres forpligtelsen til at sanktionere overtrædelser af EU-lovgivningen på det finansielle område i overensstemmelse med danske retstraditioner ved strafferetlige bestemmelser.
• Det følger af den politiske aftale bag den danske Bankpakke IV, at der skal ses nærmere på, hvordan bankdirektivets rammer for udmåling af administrative bøder kan afspejles i den danske finansielle lovgivning. (Som nævnt ligner sanktionsbestemmelserne i bankdirektivet og det kommende IMD2 om distribution af forsikringer, jf. pkt. 2 meget hinanden).
• EU-Kommissionen har i en række tilfælde i forbindelse med forslag til finansiel regulering lagt op til administrative sanktioner, og har sat spørgsmålstegn ved, om en praksis med strafferetlige sanktioner sikrer et sanktionsniveau på højde med de administrative sanktioner.
• På den baggrund bør det i lyset af udviklingen i den finansielle regulering overvejes, om der er behov for at skærpe bødeniveauet på det finansielle område.

Udvalget, der er bredt sammensat med bl.a. repræsentanter for de finansielle delbrancher, advokatverdenen, og forskellige ministerier samt Finanstilsynet, skal afrapportere i midten af 2015, bl.a. med udkast til et lovforslag.

Konklusion:

Den danske model for fastsættelse af sanktioner på det finansielle område, herunder i forhold til distribution af forsikringer, forventes således at overleve. Bødestraffe vil som hidtil skulle besluttes af domstolende. Men vi må regne med, at bøderne for overtrædelse af den finansielle lovgivning generelt vil blive forhøjet, endda ganske betydeligt.

Claus Tønnesen