Sverige har idag ett av världens mest hållbara pensionssystem. Vi har genomfört flera viktiga pensionsreformer som stora delar av Europa ännu inte gjort och utbetalningarna överskrider inte inbetalningarna som i många andra europeiska länder. Samtidigt står Sverige, liksom övriga Europa, inför stora utmaningar för att säkerställa ett fortsatt hållbart pensionssystem. Olika demografiska samhällstrender i form av exempelvis ökad medellivslängd, förlängd studietid och senare inträde i arbetslivet och minskad fertilitet, har skapat problem för pensionssystemen. Om dessa trender fortsätter utvecklas i samma riktning kommer ett oförändrat antal yrkesarbetande försörja en växande grupp av pensionärer, vilket de flesta europeiska pensionssystem inte är rustade för på längre sikt. Utvecklingen mot hållbara pensioner är en ständigt aktuell fråga, på såväl nationellt nivå som EU-nivå. Utvecklingen av det svenska pensionssystemet är vid sidan av inhemskt politiskt arbete, även starkt beroende av de diskussioner som sker och av de beslut som tas på EU-nivå. Artikeln analyserar vilka pensionsrelaterade trender som just nu är aktuella inom EU och vad dessa trender kan ha för påverkan på svenska förhållanden.
De pensionsfrågor som i skrivande stund debatteras mest flitigt på EU-nivå är nyligen sammanställda i dokumentet ”Green Paper – towards adequate, sustainable and safe European pension systems”. Denna studie bygger främst på detta dokument samt information som inhämtats via studiebesök och intervjuer hos EU-kommissionen, EU-parlamentet och den Belgiska försäkringsorganisationen SEA vid en studieresa till Bryssel våren 2010 arrangerad av Svenska Försäkringsföreningen. Rapporten redovisar vidare hur några av aktörerna på Europanivå resonerar kring Kommissionens initiativ och vilka dessa aktörers har identifierat som sina viktigaste frågor med avseende på Kommissionens aktuella Green Paper. De aktörer som diskuteras här är CEA, försäkringsförbundens intresseorganisation på Europanivå, EAPSPI, European Association of Public Sector Pension Institutions och EFRP, European Federation of Retirement Provision.
Aktuella frågor och trender kring pension inom EU
Inledning
De pensionsrelaterade frågor som för tillfället diskuteras inom EU kretsar kring hur man både från en gränsöverskridande och en nationell utgångspunkt kan säkerställa en vad man kallar adekvat och hållbar pensionsinkomst för medlemsländernas medborgare. I det ”Green Paper” som EU nyligen publicerat diskuteras adekvat pension utifrån individens perspektiv och handlar om hur man inom EU kan trygga en tillräcklig inkomst för unionens pensionärer. Samtidigt debatteras hållbar pension med utgångspunkten från statens perspektiv och cirkulerar kring hur man ska hitta en balans mellan ett generöst och ett finansiellt hållbart pensionssystem.
De aktuella diskussionerna inom EU utgår inte från önskemål om ett EU-gemensamt ”idealsystem” för pensioner som passar alla medlemsländer, utan förordar snarare EU-gemensamma lagar och riktlinjer som kan stödja utvecklingen av mer adekvata och hållbara pensionssystem på nationell nivå, som är anpassade till den kontext som finns i respektive land.
Utmaningar på vägen mot ett adekvat och hållbart pensionssystem inom EU
Demografiskt åldrande
I Europa har det demografiska åldrandet inneburit stora utmaningar för pensionsmarknaden. Europas förvärvsarbetande befolkning förespås att krympa från och med 2012 och framåt. Samtidigt lever den europeiska befolkningen allt längre och de senaste 50 åren har medelåldern ökat med fem år. Före 2060 anger prognoser att medelåldern kan komma att stiga med ytterligare sju år. Samtidigt ser vi att andra samhällstrender såsom förlängd studietid och senare inträde i arbetslivet, minskad fertilitet och ökat antal singelhushåll, vilket innebär att andelen förvärvsarbetande inte ökar. En relativt oförändrad skara yrkesarbetande ska med andra ord försörja en växande grupp av pensionärer, vilket de flesta europeiska pensionssystem inte är anpassade för.
Även i Sverige ser vi tydliga tecken på denna utveckling. Då den svenska folkpensionen infördes 1913 var pensionsåldern 67 år och medellivslängden 57 år, pensionsåldern var alltså 10 år högre än den förväntade livslängden. I dag är medellivslängden i Sverige 81 år. Den faktiska pensionsåldern är däremot 63 år, det vill säga 18 år lägre än den förväntade livslängden. Samtidigt ökar medellivslängden i Sverige liksom i öviga Europa.
Sverige har emellertid ett av världens mest hållbara pensionssystem och genomförde en rad nödvändiga reformer under 1990-talet som stora delar av Europa inte genomfört. Exempelvis gjorde pensionsreformen det mer lönsamt att arbeta efter 65 års ålder. Det krävs dock ytterligare åtgärder om antalet pensionärer fortsätter att öka utan att ekonomin växer. Många aktörer, bland annat dåvarande Sjunde AP-fondens VD Peter Norman (numera finansmarknadsminister), menade att en lösning på de demografiska problemen var att öka arbetsutbudet och att varje individ arbetade fler timmar. Detta skulle kunna ske genom att exempelvis det blev möjligt att arbeta längre än fram till 67 år. Men då krävs det också en ändrad attityd, då varannan svensk i nuläget inte är beredd att arbeta efter 65 års ålder enligt en färsk Sifoundersökning från juni 2010. Detta indikerar på att behovet av mer information och opinionsbildning kring den demografiska utvecklingen är hög bland svenska befolkningen. Premiering av tidiga studier och därmed tidigare högskoleexamina genom att exempelvis ge studenterna ungdomsbonus om de avlägger examen före 25 års ålder är en annan föreslagen lösning, liksom mer arbetskraftinvandring för att bidra till ett utökat arbetsutbud.
Bristfälliga pensionsreformer
De pensionsreformer som under senaste decennierna implementerats inom EU har faktiskt skapat problem för framtidens pensionssystem. Reformerna har främst försökt skapa incitament bland medborgarna att arbeta mer och längre. De har också inneburit en minskad andel statligt finansierade pensionsavsättningar till förmån för privatfinansierade. Samt olika försök undvika snedvridningar i systemet genom att exempelvis införa finansiella stöd till svaga och fattiga pensionärsgrupper.
Visserligen finns det några under senare tid aktuella pensionsreformer som har implementerats på ett framgångsrikt sätt, Sverige kan sägas vara ett av dessa länder. Men i många länder återstår dock fortfarande stora utmaningar innan ett framgångsrikt pensionssystem kan komma på plats. Det finns risker som fortfarande måste lösas och behov av olika tilläggsreformer för att säkerställa fortsatt framgång av redan implementerade reformer. I vissa länder finns till och med ett behov att ta ett helt nytt grepp om pensionsreformprocessen. Samtidigt vill många länder undvika nödvändiga reformer. Så sent som våren 2010 protesterade mer än en miljon fransmän mot president Sakozys pensionsreform, som innebar pensionsåldern höjdes från 60 till 62 år. Det krävs med andra ord mer information för att öka förståelsen av den demografiska utvecklingen och hur den påverkar pensionssystemen.
Den finansiella krisen
Den finansiella och ekonomiska kris som på senaste tiden drabbat Europa har förvärrat och förstärkt effekten av trenderna kring demografiskt åldrande och otillfredsställande pensionsreformer inom EU. Motgångar vad gäller ekonomisk tillväxt, offentlig budget, finansiell stabilitet och sysselsättning har visar att pensioner är en viktig och betydande del av det finansiella systemet och att behovet av att ytterligare effektivisera och öka säkerheten kring pensionssystemen är stort.
Även om Sverige har drabbats i mindre utsträckning i jämförelse med många andra länder i Europa som exempelvis Grekland, har krisen även hos oss ökat insikten om hur viktigt det är med effektiva och långsiktigt hållbara pensionssystem.
Viktiga prioritetsområden för att möjliggöra en framgångsrik utveckling av Europeiska pensionssystem
Balans mellan den del av vuxna livet en EU-medborgare spenderar som förvärvsarbetande respektive pensionär
Under senaste decenniet har den vuxna andelen av befolkningen inom EU vilka är pensionärer ökat kraftigt. I dagsläget spenderar EU-invånarna cirka en tredjedel av sina vuxna liv som pensionärer. Endast 50 procent av befolkningen är förvärvsarbetande vid 60 års ålder. Detta faktum går emot Europeiska rådets riktlinjer om att flytta fram pensionsåldern med 5 år. Det är också inkonsekvent med målsättningen att 75 procent av befolkningen ska ha en sysselsättning 2020 inom EU.
Den genomsnittliga pensionsåldern inom EU ligger således strax över 60 år, det ekonomiska förhållandet är att det finns tre förvärvsarbetande per pensionär. Om trenderna för exempelvis stigande medelålder, längre livstid, längre studietid, kortare yrkesliv och låg pensionsålder fortsätter, kommer det finnas endast två yrkesaktiva per pensionär 2030 och tre förvärvsarbetande per fyra pensionärer 2060. Att säkerställa ett hållbart pensionssystem med dessa faktorer är förenat med stora utmaningar. EU framhäver därför att tiden som pensionär inte fortsätter öka i förhållande till den tid som ägnas åt förvärvsarbete. Detta kräver att EU undersöker möjligheten till en högre pensionsålder och även analyserar problemen med åldersdiskriminering, ett problem som i högsta grad är aktuellt även inom det svenska systemet.
Flexibel rörlighet inom EU
EU:s lagar och riktlinjer ska underlätta fri rörlighet för att effektivisera ekonomin och maximera inkomsten för alla medborgare. Att åstadkomma flexiblare jobbmobilitet och att individer ska kunna flytta fritt inom EU utan att förlora tjänstepensionsförmåner är viktiga frågor att lösa. Samtidigt finns problem relaterade till otydliga definitioner av gränsöverskridande aktivitet och bristfällig harmoni mellan regelverk på EU-nivå och nationella lagar i olika medlemsländer. Detta skapar ett behov av standardisering på EU-nivå som förbättrar förutsättningarna för mobila och flexibla pensionssystem, både vad gäller statlig och privat pensionsavsättning. I Green Paper påpekas vikten av att skapa en funktion på EU-nivå som underlättar för individen att få en samlad bild av och kontinuerligt följa utvecklingen på sin framtida pension. Motsvarande tjänst i Sverige tillhandahålls via minpension.se. Ur ett svenskt perspektiv vore således en synkronisering av detta verktyg på EU-nivå önskvärt.
Mer information och transperens kring pensionsområdet
Transparens, information och medvetenhet är grundstenar för en trygg och adekvat pension. Undersökningar visar tydligt att svenska individer varken är insatta eller intresserade av pensionsfrågor – så är fallet även för övriga medlemsstater. Behovet av intresseväckande, engagerande och informativ kommunikation är således stort för att individen ska kunna fatta faktabaserade och rationella beslut om sin framtida pension. Det är också av stor vikt att öka medvetenhet och kunskap bland pensionsspararna för ökad riskspridning mellan dessa och de aktörer som tillhandahåller pensioner.
Gemensamma stödfunktioner och jämförbar statistik för att underlätta kunskapsöverföring mellan EU-länder
För att ta fram en strategi om ett hållbart pensionssystem, menar EU att det krävs effektivare samordning på EU-nivå. Även om medlemsländerna själva är ansvariga för design och organisering av sina pensionssystem, är flera pensionsrelaterade frågor gemensamma EU-frågor. För närvarande är det svårt att jämföra mellan olika länder eftersom det saknas gemensam statistik om pensionssystem, vilket begränsar lärandet mellan länder och förståelsen för kostnadsbesparingar och effektivitet. EU skulle här kunna bidra, bland annat genom att stimulera jämförelsemetoder och andra former av kunskapsöverföring mellan medlemsländerna.
CEA, EAPSPI respektive EFRPs respons på Green Paper
CEA
CEA är positiva till Kommissionens initiativ och konstaterar att mot bakgrund av den finansiella krisen och en åldrande befolkning, finns behov av reformer av vissa medlemsländers pensionssystem. CEA delar Kommissionens uppfattning att det inte finns en standardlösning för de enskilda ländernas reformprocess och att de enskilda medlemsländerna ansvarar för utformningen av sina respektive pensionssystem. Däremot har Kommissionen, menar CEA, en viktig uppgift att övervaka att medlemsländernas pensionssystem är finansiellt hållbara och ger tillfredsställande ersättningsnivåer.
CEA lyfter fram att försäkringsbolag har en viktig funktion i detta sammanhang. Mot bakgrund av den aktuariella kunskap som bolagen har, finns unik erfarenhet av att tillhandahålla hållbara pensionsförmåner, menar CEA. Mot denna bakgrund kan försäkringsbolag avlasta de offentliga pensionssystemen och tillhandahålla annuitetsprodukter som ger ekonomisk trygghet för pensionärer, olika former av efterlevandeskydd samt andra produkter som tillgodoser behov för långsiktigt pensionssparande.
CEA pekar vidare på att EU bör få en viktig roll för att öka pensionssparandet eftersom många länder kommer att ha underskott i de offentliga finanserna. CEA menar att medlemsländerna bör utveckla mer politiskt stabila system som ger långsiktiga och träffsäkra skatteincitament för såväl tjänstepensionssparande som privat pensionssparande.
En fråga som CEA lyfter fram i sitt svar till Kommission är vilken tillämpning av solvensregelverk som ska gälla för olika former av tillhandahållande av pensioner. CEA menade att regelverken och tillsynsmetoderna måste vara konsistenta och bygga på principen om ”samma risk – samma regler – samma kapital”. CEA efterfrågade också en harmonisering av solvensregler och tillsyn mellan försäkringsbolag och tjänstepensionsinstitut, så kallade IORPs. Utan en sådan harmonisering kunde det enligt CEA uppstå en snedvridning av konkurrensen mellan olika distributionsformer av pensionsprodukter.
EFRP
EFRP företräder tjänstepensionsinstituten, så kallade IORPs. Organisationen var positiva till det holistiska angreppssätt som Kommissionen förespråkar för att lösa problemen med en åldrande befolkning. Även EFRP konstaterade att Kommissionen är helt korrekt i sin bedömning att det är meningslöst att försöka skapa en standardiserad lösning för medlemsländerna mot bakgrund av de stora olikheterna i ländernas pensionssystem.
EFRP anslöt i sitt svar till samma uppfattning som Kommissionen att Europa står inför en enorm utmaning i att tillhandahålla till sin befolkning med hållbara pensioner. EFRP menade vidare att den åldrande befolkningen inom EU riskerar att underminera ofonderade offentliga pensionssystem vars utbetalningar till pensionärer ska betalas av en allt mindre andel yrkesaktiv befolkning.
I sitt svar till Kommissionen lyfte EFRP också fram behovet av att stimulera utvecklingen av pensionssystem som bygger på flera så kallade ”pelare” och särskilt sådana system som tillhandahåller pension via anställning. Enligt EFRP saknar drygt 60 procent av befolkningen i Europa tillgång till pension via sin anställning, trots att dessa enligt EFRP är ett effektivt sätt att skapa hållbara pensionssystem. Att öka andelen pension via anställning bör enligt EFRP vara en prioritet framför många av de andra frågorna i Kommissionens Green Paper.
Vad gäller solvensregelverk var EFRPs svar till Kommissionen en argumentation varför tjänstepensionsinstitut inte ska omfattas av samma solvensregelverk som försäkringsbolag. Enligt EFRP hanterar tjänstepensionsinstitut en väl avgränsad uppsättning av risker och utgör också i många medlemsländer en ansenlig del av det allmänna sociala skyddsnätet. EFRP menar att tillämpningen av solvensregelverk för försäkringsbolag såsom Solvens II på tjänstepensionsinstitut inte är tillfredsställande eftersom ett sådant regelverk är avsett för andra former av produkter och risker. Enligt EFRP skulle ett införande av liknande solvensregler för tjänstepensionsinstitut, innebära en avsevärd kostnadsökning att tillhandahålla förmånsbestämda pensioner och riskera att leda till att fungerande pensionsplaner tvingas upphöra.
EAPSPI
EAPSPI är en organisation som företräder olika former av pensionsinstitut för offentliganställda på Europanivå. De menade att Kommissionens initiativ var välkommet eftersom det diskuterar flera pensionsrelaterade frågor. EAPSPI konstaterade också att den samverkan mellan olika direktorat för att skriva ”Green Paper” har varit lyckad och bör vara eftersträvandsvärd även i fortsättningen eftersom pensionsfrågorna överlappar flera direktorat.
I sitt svar till Kommissionen önskade EAPSPI särskilt understryka att pension är en till grunden olik produkt jämte andra finansiella produkter. Förutom att täcka biometriska risker och vara byggd på kollektiv riskdelning, har pensioner ofta karaktären av att vara obligatoriska, grundade på kollektivavtal eller lagstiftning, enligt EAPSPI. I sitt svar lyftte EAPSPI fram behovet av att tydligare definiera vad som är pensionsprodukter för att i aktuella och framtida lagstiftningsinitiativ skilja dessa från andra finansiella produkter.
Till skillnad från framförallt CEA och i viss mån också EFRP, för EAPSPI i sitt svar till Kommissionen ett resonemang att finanskrisen har visat att fonderade pensionssystem är utsatta för finansiella risker på ett annat sätt än ofonderade pensionssystem. Därför är det viktigt enligt EAPSPI – vars medlemmar delvis utgörs av institut som administrerar ofonderade system – att inte minska inslaget av ofonderade pensionssystem i medlemsländerna.
Källor
”Green Paper – towards adequate, sustainable and safe European pension systems”, EU
Intervjuer och studiebesök:
CEA, Ordförande Tommy Person
Assuralia – Gabriela Diezhandino
Europeiska kommissionen, Insurance and pensions, Ulf Linder
Europaparlamentet, Gunnar Hökmark
EU-kommissionen, Cecilia Malmströms kabinett
Artikel DN Debatt 2010-07-03, ”Radikala åtgärder krävs för att behålla pensionerna”, Peter Norman, vd Sjunde AP-fonden