Låt mig försöka ge en sammanfattande bild, ur mitt perspektiv som ordförande, av fyra och ett halvt års arbete med Parlamentariska socialförsäkringsutredningen eller det ”gigantiska grupparbetet” som jag emellanåt har beskrivit vårt arbete. För det har varit omfattande och man får faktiskt gå tillbaka till Gustavs Möllers parlamentariskt sammansatta Socialvårdskommitté som tillsattes 1938 för att finna en motsvarighet.
Det var redan i början av 2000-talet som det framfördes krav på en parlamentarisk socialförsäkringsutredning, främst från allianspartierna. Som svar på en fråga i riksdagen från folkpartisten Bo Könberg utlovade statsminister Göran Persson tillsättandet av en sådan utredning torsdagen den 13 december 2003. Men han höll inte det löftet. Ett år senare tillkännagav riksdagen som sin mening att regeringen borde tillsätta en parlamentarisk socialförsäkringsutredning, efter det att allianspartierna och miljöpartiet enats kring denna uppfattning i utskott och kammare.
Efter det att alliansregeringen tillträdde 2006 utlovades i budgetpropositionen att man ”snarast möjligt” skulle tillsätta en parlamentarisk utredning. Men löftet infriades inte förrän sommaren 2010 då regeringen presenterade utredningsdirektiv och uppmanade partierna att nominera ledamöter till kommittén. Vad fördröjningen berodde på är det upp till andra att svara på. Oppositionen framförde dock med allt starkare stämma krav på att löftet skulle infrias och jag vet att dåvarande socialförsäkringsministern, Christina Husmark Pehrson, gärna sett att utredningen kunnat tillsättas ”snarast möjligt”.
Förhöll sig pragmatisk till direktiven
De cirka 30 sidorna utredningsdirektiv, som kommittén i viss utsträckning kom att hålla sig pragmatisk till för att kunna driva arbetet framåt, fastslår i korthet att kommittén skulle se över sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen i syfte att göra dem långsiktigt hållbara och väl fungerande. Vidare skulle kommittén se över hur stödet vid återgång i arbete från sjukskrivning kunde förbättras.
Utredningen samlades för ett kort konstituerande sammanträde i augusti, mitt under pågående valrörelse. Det första riktiga utredningssammanträdet hade vi några veckor efter valet. Då hade jag också fått ta klivet från ledamot till ordförande för utredningen efter det att den konstituerande ordföranden Ulf Kristersson utsetts till statsråd och därmed lämnat utredningen.
En parlamentarisk utredning sätts samman för man vill försöka nå en bred politisk enighet. Naturligt vore att allianspartierna gjorde upp med antingen Socialdemokraterna eller Miljöpartiet – eller båda. Men efter att de rödgröna lidit ett andra förlustval var samarbetsviljan inte på topp inledningsvis. Många, såväl internt i regeringskansliet som externa kommentatorer, ansåg att det var ett i det närmaste omöjligt uppdrag. Vissa konspiratoriskt lagda personer ansåg att utredningen var regeringens papperskorg dit man kunde hänvisa problematiska frågor. Några frågor av den karaktären fick vi förvisso hänskjutna till oss, men inte fler än så.
Skapa gemensamn syn
Det första året ägnade vi mycket tid åt att försöka skapa en gemensam syn på nuläget och vilka utmaningar socialförsäkringarna står inför i framtiden. Många interna seminarier med utomstående experter, forskare, företrädare för olika intressen och andra utredare avhölls. Totalt 56 seminarier med närmare hundra medverkande under utredningstiden som helhet. 22 Underlagsrapporter och –PM fick kommittén också ta del av.
Tanken var att stegvis skapa en samsyn kring verkligheten och framtiden, för att därefter ta oss an problem och i pragmatisk anda och finna välfungerande lösningar. Om kommitténs bemanning varit, åtminstone huvudsakligen, bestående från början till slut hade arbetet kanske kunnat ske på ett sådant strukturerat sätt. Men eftersom att det var en viss rotation på ledamotstolarna, byttes partiernas ledamöter ut med jämna mellanrum och vid ett par tillfällen fick vi göra omtag för att nytillkomna ledamöter skulle kunna komma ikapp.
Utöver undertecknad bestod kommittén av tolv ledamöter som representerade de åtta riksdagspartierna. På de tolv stolarna har det under utredningstiden suttit totalt 30 olika personer. Samtliga ledamöter byttes minst en gång. Inte helt optimalt när man stegvis vill mejsla fram en bred politisk överenskommelse. Men det var bara att köpa läget och finna sig att partierna vill byta representanter ibland och att några behövde lämna för att de blev statsråd eller fick andra uppdrag.
Motorn i arbetet
Utredningssekretariatet var motorn i arbetet och bestod av strax under tio mycket kvalificerade experter på socialförsäkringar, ekonomi och juridik. Under de tre första åren leddes sekretariatet av Irene Wennemo. Det producerades underlag och promemorior till kommittén på löpande band, succesivt har de sedan omformats till betänkanden. En del arkiverades i runda arkivet. Inte för att det var dåligt utan för att det inte fungerade att få igenom i kommittén.
Jag tror att det fanns en styrka i att Irene och jag kom från, så att säga, varsin sida av den politiska spelplanen. Vi kompletterade varandra väl på det sättet. Utöver hennes djupa kunskaper i ämnet så har hon också förmågan att tänka utanför de ramar som ibland skapas utifrån mer politiska och ideologiska ställningstaganden. Hon var i allra högsta grad bidragande till att vi, trots motlut i början, fick igång en konstruktiv dialog i kommittén. En annan nyckel till detta var att vi, upprepade gånger, lovade varandra att det som vi ledamöter sa under utredningssammanträdena stannade i mötesrummet. Detta för att man skulle våga att diskutera politiska positionsförflyttningar utan att det läckte till media eller blandades in i den dagliga politiska debatten.
Våga vända på stenarna
”Ingenting är klart förrän allting är klart” är något som jag upprepat så många gånger att det mot slutet väckte en viss munterhet bland ledamöterna. Med detta menade jag att vi skulle våga att vända på pusselbitarna och grovsortera utan att slutligen lägga dem på plats. Politiska ställningstaganden skulle vara preliminära fram till dess att vi justerade betänkandet. Först när man kunde se helheten så skulle det ju vara möjligt att avgöra om vi nått en balanserad kompromiss.
Utredningssekretariatet arbetade på som ett väloljat urverk. Arbetet i kommittén får väl beskrivas som att det gick stötvis framåt. Ibland lade vi någon fråga åt sida när vi märkte att vi inte nådde fram till varandra och tog upp den för behandling i ett senare skede. Ofta med ett mer positivt resultat än tidigare.
Den största enskilda utmaningen var nog om vi kunde hitta en minsta gemensam nämnare rörande modellen för en reformerad arbetslöshetsförsäkring. Där har det som bekant funnits tre djupt rotade politiska alternativ. Det första är att bibehålla dagens frivilliga A-kassa, det andra att slå ihop arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen samt det tredje som går ut på att göra arbetslöshetsförsäkringen till en offentlig och allmän försäkring. Emellanåt har det dessutom förts fram förslag om obligatoriskt medlemskap i en A-kassa, men det är knappast en levande idé numera.
På den här punkten såg det först ut som att de tidigare nämnda profeterna skulle kunna få rätt. Tacksamt nog presenterade TCO en rapport där de konstruerat något som skulle kunna vara en kompromiss. Den bidrog i hög grad till att vi kunde få fart på diskussionen i kommittén. Något skarpt förslag nådde vi förvisso inte fram till men väl vad jag skulle vilja beskriva som en skiss på en modell för arbetslöshetsförsäkringen som det borde vara möjligt att med en parlamentarisk bredd arbeta vidare utifrån.
Samtal mellan mötena
Alla frågor löstes inte under utredningssammanträdena utan det fördes en hel del samtal i olika konstellationer mellan mötena. Ett halvt delbetänkande fick sin lösning i riksdagens café och de sista knäckfrågorna i slutbetänkandet löstes en sen kväll i tidningsrummet.
De sista ett och ett halvt åren leddes utredningssekretariatet av Ingemar Eriksson. En i allra högsta grad välmeriterad och kompetent utredare och statstjänsteman. Genom att hålla fullt fokus på slutprodukten drevs utredandet framåt och hans goda förmåga till att hitta lösningar som var politiskt gångbara i kommittén kom väl till pass.
Utfallet i förra årets val ledde snabbt till spekulationer kring om utredningen skulle få nya direktiv och om regeringen tänkte byta ut mig eller inte. Men jag fick förtroendet att leda utredningen i mål med de gällande direktiven. Det nya politiska landskapet förutsatte i praktiken att allianspartierna behövde göra upp med både socialdemokraterna och miljöpartiet i kommittén. Så blev också fallet. Jag upplevde att villigheten till att komma överens om de sista delarna i betänkandet ökade markant från den rödgröna sidan när man insett att den nya regeringen skulle ha ett förhållandevis svagt parlamentariskt stöd.
Utredningens ordförande, Gunnar Axén, justerar slutbetänkandet
På eftermiddagen den andra februari i år kunde jag äntligen slå klubban i bordet och justera kommitténs fjärde och sista betänkande. Strax därefter kunde jag också förklara kommitténs 48:e – och sista – sammanträde för avslutat. Statsförvaltningens motsvarighet till ett maratonlopp var avslutat.
Många involverade i arbetet
Slutbetänkandet summerar till 1195 sidor och det är ett stort antal människor som varit involverade i arbetet. Utöver de tidigare nämnda ledamöterna och undertecknad så har arbetet involverat närmare ett femtiotal personer i utredningssekretariatet eller som sakkunniga från regeringskansliet vid sammanträdena under hela eller delar av utredningstiden. Mest delar av tiden om jag ska vara ärlig. För när vi avslutade arbetet var det bara jag och en sakkunnig från regeringskansliet som varit med från första början. Till detta kommer författare av underlagsrapporter och andra som på olika sätt bidragit till utredningen.
Men det är kommittén som får ta det fulla ansvaret för sitt betänkande. Jag brukar beskriva det som att, av de som står bakom förslagen, så är ingen nöjd med alla delar men alla kan tycka att helheten är ok. Vilket väl också borde vara kännetecknet på en kompromiss. Vi gjorde en grundlig genomgång av de tre försäkringarna och stödet för återgång i arbete vid sjukdom och lade fram förbättringsförslag som konkretiserats så långt det var möjligt att komma. Det betyder att det i betänkandet återfinns allt från skarpa lagförslag till mer av bedömningar av vad som borde kunna vara ett fortsatt parlamentariskt utvecklingsarbete. För den som vill få en snabb bild av förslagen så inkluderade vi också en sammanfattning i betänkandet som jag rekommenderar till läsning.
Slutbetänkandet har varit ute på remiss och jag har vid tidpunkten för författandet av denna artikel förvisso bara tagit del av en tredjedel av de närmare 150 remissvaren, men några noteringar kan det vara värt att göra kring ett par av kommitténs förslag utifrån de inkomna synpunkterna.
Remissinstanserna positiva till e-inkomst
Kommitténs förslag om införandet av e-inkomst innebär i korthet att arbetsgivare ska rapportera in inkomstuppgifter för sina anställda månatligen enligt kontantprincipen. Detta är en ur arbetsgivarperspektiv förenklad variant av det förslag om månadsuppgifter som för några år sedan visade sig vara omöjligt att genomföra. Med e-inkomsten, eller e-inkomstunderlaget som Försäkringskassan i sin vishet påpekar att det borde heta, på plats får man aktuella inkomstuppgifter som kan användas både i arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringarna. Något som i hög grad kommer att minska risken för felaktiga utbetalningar och effektivisera administrationen av försäkringarna samt öka rättssäkerheten och förutsägbarheten för den försäkrade.
Remissinstanserna, inklusive de som företräder arbetsgivarintressen, är överlag positiva till förslaget om e-inkomst. Detta gör att jag vågar förutspå att vi kommer att få se ett förverkligande av det.
Samverkan mellan hälso- och sjukvården och arbetsgivarna
I de fall som hälso- och sjukvården ser att det finns anledning för en persons arbetsgivare att agera, antingen för att undvika en sjukskrivning eller för att underlätta återgång i arbete, så föreslår kommittén att hälso- och sjukvården, med patientens godkännande, ges ett samverkansansvar med arbetsgivaren. Syftet är att arbetsgivaren ska få en tidig signal och förmås att ta det rehabiliteringsansvar som man har enligt arbetsmiljölagen. Möjligen har vi inte varit tillräckligt tydliga i betänkandet, men vissa remissinstanser har tolkat detta som att hälso- och sjukvården i praktiken ska ta över ansvaret för de insatser som till exempel företagshälsovården står för idag. Så är dock inte fallet.
Även detta förslag bemöts mycket positiv av de allra flesta instanser, vilket inte är förvånande eftersom att forskningen visar att samverkan mellan hälso- och sjukvården och den sjukes arbetsgivare är av mycket stor betydelse för att underlätta återgång i arbete – eller till och med förhindra en sjukskrivning. Försök runt om i landet med att arbeta på det sätt som kommittén föreslår visar också på detta. När jag har träffat de berörda professionerna inom hälso- och sjukvården, som till exempel läkare och rehabiliteringskoordinatorer, så råder det ingen tvekan om att det vi föreslår är efterfrågat. Därför är det beklagligt att Sveriges Kommuner (SKL) och Landsting i sitt remissvar avstyrker förslaget. Skulle förslaget falla så beror det uteslutande på dem. I bästa fall handlar det om att SKL intar en förhandlingsposition inför framtida diskussioner kring vilken ekonomisk kompensation landsting och regioner ska få för det utökade ansvaret.
Borde inte höra hemma i socialförsäkringen
En del remissinstanser efterlyser ökade ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare att bedriva ett bra förebyggande arbetsmiljöarbete och här kommer vi till den en den punkt som jag främst beklagar inte finns med i utredningen. Utredningen borde givetvis ha vågat föreslå en ordentlig reform av arbetsskadeförsäkringen så att den görs till en riktig försäkring.
Arbetsskadeförsäkringen borde inte höra hemma i socialförsäkringen och är i total avsaknad av drivkrafter som leder till en förbättrad arbetsmiljö. Dess enda funktion idag är att den, i praktiken osynligt för de flesta, omfördelar resurser från trygga och säkra arbetsplatser till dess motsats. Givetvis borde vi ha en riktig arbetsskadeförsäkring som inkluderar ersättning för hela inkomstbortfallet samt kostnader för sjukvård och rehabilitering. En försäkring som det ska vara obligatoriskt för arbetsgivare att teckna. Detta har man i andra länder, till exempel i Finland, och det ses som en självklarhet. Det bekymrar mig verkligen att vi inte kunde ena oss tillräckligt brett om ett sådant förslag.
Nu återstår i första hand för regeringen och senare riksdagen att arbeta vidare med kommitténs förslag. Jag tror att det är av stor vikt att regeringspartierna månar om en fortsatt god dialog med allianspartierna när det kommer till den fortsatta utvecklingen av våra förslag och dess genomförande. Själv kommer jag med stort intresse följa vad som slutligen blir verklighet av kommitténs arbete och hoppas att även i framtiden få se breda politiska överenskommelser kring våra gemensamma trygghetssystem.