Er insentivene til å forebygge «klimaskader» for små?

I skrivende stund er det COP21 forhandlinger i Paris om ny klimaavtale. Troen på en mer forpliktende avtale enn i COP15 i København er stor. Det er nå ytterst få som mener at klimaendringene ikke skyldes vårt overforbruk av jordas fossile brennstoff. Men forhandlingene i COP21 handler ikke bare om utslippskutt. De handler om hvordan vi skal kunne tilpasse oss klimaendringene. Risikoen for og kostnadene rundt skader etter flom, stormflo, storm, skred og oversvømmelser har stor fokus globalt. I Norge har fokuset begynt å øke. Byene vokser verden rundt, også i Norge. Og med fortetning og flater av asfalt og betong, samt et stort vedlikeholdsetterslep på vann- og avløpsledninger, blir resultatet oversvømmelser der vann og kloakk fyller opp kjellere og hus. I tillegg blir veier og kloakksystemer ødelagt. Veier stenges, og virksomheter og sykehus lammes.

Myndighetene vet ikke hva de totale kostnadene er. Kommunene vet ikke hvor risikoen for skade er størst, eller hvor skaden vil ramme neste gang. En slik mangel på kunnskap gjelder for det som defineres som naturskader (elveflom, skred, stormflo, storm), men kanskje i enda større grad for oversvømmelser. Og her står kommunene uten hjelp fra nasjonale myndigheter som Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Forsikringsselskapene samler og systematiserer skader på årsak, tid og sted, og kan si mest om hva det koster. Uten å vite hva slike «klimarelaterte» skader koster samfunnet totalt sett, hva som er årsaken til skadene, eller hvor de sårbare områdene befinner seg, vil planarbeidet og forebyggingstiltak baserer seg på for mye tilfeldigheter.

Premisser og føringer settes på EU nivå

Overordnende føringer og premissene for tiltak og kommende regelverk i klimaarbeidet skjer for det meste på FN- og EU-nivå. Norske myndigheter deltar i disse forhandlingene, og er forpliktet til å følge de opp på nasjonalt nivå. Det meste av regelverket fra EU er EØS-relevant; dvs skal implementeres i norsk lov. Skal man påvirke disse premissleverandørene må man også bidra med forslag til løsninger. Og som lobbyist får man lite igjen ved kun å forholde seg til nasjonale myndigheter. FNs generalsekretær Ban Ki-moon sa følgende før COP21: “The world needs to know that it is heading towards a low-carbon, climate-resilient future, and there is no going back”. Hva mener han med det? Jo, blant annet at en pris på karbon og mer «grønn økonomi» vil påvirke investorer og pensjonsselskaper til hvor de investerer sine penger. Det vil ha betydning på ratingen av selskaper. Det vil ha betydning for polluter-pay- prinsippet og erstatningsansvaret for de som er med å «forurense». Også for banker og forsikringsselskaper som selger sine produkter betingelsesløst til virksomheter som forurenser. Vi har allerede sett at rettsakene har begynt å dukke opp.

En «climate-resilient future» betyr at vi framover må ta større lærdom av naturulykker og skadehendelser, slik at vi bedre kan forstå det fremtidige risikobildet og sikre at beslutninger og planer er basert på  fakta og statistikk. FN og EU samarbeider nå om å etablere mål og retningslinjer for hvordan vi kan anvende historiske skadehendelser som kunnskapsgrunnlag for de beslutninger som tas av både lokale og nasjonale myndigheter. Målet er å bygge mer robuste byer og kommuner og at forebyggingstiltak rettes inn der mot der de har størst effekt. FN og EU har klart uttalt at dette arbeidet ikke lar seg gjøre uten et tettere samarbeid med forsikringsbransjen. Finans Norge støtter et slikt offentlig-privat samarbeid, og har selv bidratt. Det er særlig bruken av skadeforsikringsdata som er relevant i dette arbeidet. Dette er data som myndighetene selv ofte ikke har, eller har systematisert for å kunne anvendes i planlegging og forebygging. Dataene er viktig for å få et korrekt kunnskapsgrunnlag i beslutninger hos planmyndighetene. Derfor er slike samarbeidsprosjekter hvor man deler erfaringer og kunnskap nyttig. Og fordelaktig for begge parter. EU-kommisjonen har invitert forsikring inn i arbeidet fordi de ser at bransjen sitter på mye unik data og kunnskap som kan bidra til bedre grunnlag for premisser og vedtak i EU.

Ny offentlig utredning om hvordan forebygge i fremtiden
(NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder — Som problem og ressurs)

Et Regjeringsoppnevnt ekspertutvalg leverte sin utredning den 2. desember til den norske klima- og miljøministeren Tine Sundtoft. Jeg har selv hatt gleden av å delta som medlem av utvalget. I ett og et halvt år har vi diskutert hva som er årsaken til overvann, hva slags ansvar kommunen bør ha, hvilke tekniske løsninger som er best, og hvordan man bør finansiere forebygging for å unngå mer skader. Arbeidet har vært svært lærerikt. Og verdifullt. Det er en verdi i seg selv å forstå at eget syn kanskje er for snevert. Utvalgets mandat var basert på å forstå helheten, bredden og kompleksiteten i problemet. Og at vi sammen kom fram til den mest samfunnsmessige optimale løsningen.  Statsråden sa ved overleveringen noe viktig og sannsynligvis førende for hva Regjeringen legger fram av lovforslag: «Selv om klimaet er i endring, gjelder de samme ansvarsforholdene som før. Det vil si at de som normalt har ansvar for en tjeneste eller virksomhet, fortsatt har det samme ansvaret – selv om klimaet er blitt et annet. Dét er det viktig at kommuner og andre beslutningstagere tar innover seg.»

Utvalget anslår at de totale skadekostnadene bare som følge av overvann ligger et sted mellom 1,6 til 3,6 milliarder kroner per år, og vil koste samfunnet mellom 45 og 100 milliarder i årene fremover om man ikke forebygger bedre. Kanskje har vi satt estimatet litt for lavt? Nærmere 30.000 overvanns- og tilbakeslagsskader meldes til forsikringsselskapene årlig. Totale årlige utbetalinger er rundt en 1 milliard kroner. Og 30 prosent mer regn betyr ikke 30 prosent mer skader. Bakken er i dag allerede «mettet», noe som tilsier økt risiko for skader. En undersøkelser utvalget gjorde viste at 60 prosent av de spurte kommunene mente deres anlegg ikke har kapasitet til å møte fremtidens klima. 40 prosent mente overvannsutfordringene utgjør «en stor velferds-og kostnadstrussel».

Må forstå hva det koster ikke å forebygge

Utbetalingene globalt viser en klar økning av skader knyttet til naturhendelser og oversvømmelser i byer. I Norge har oppmerksomheten vært mest rettet mot naturskader og ikke oversvømmelser i byer. Men i dag viser forsikringsutbetaleringer at overvann- og tilbakeslagsskader utgjør mer enn alle naturskader tilsammen. Når nasjonale og lokale myndigheter har liten oversikt over sårbare områdene og hva slags risiko vi står overfor, hvordan skal de da ta optimale og kostnadseffektive beslutninger? Kanskje er det heller ikke så rart at en kommune ikke prioriterer å forebygge hvis kommunen selv ikke må betale for skadene? Det skjer lite på dette feltet med dagens trange kommuneøkonomi og kommunepolitikerne som kvier seg for å heve avgifter. Spørsmålet blir da hvordan en kan utforme insitamenter til at kommunen skal anse det som lønnsomt å forebygge.

Verdensbanken opererer med prognose om at én dollar i forebygging gir frem dollar i sparte skadekostnader. Andre FN-organer har uttrykt en enda større forbyggingseffekt. Dette regnestykket bør nasjonale myndigheter ofre mer oppmerksomhet. Et styrtregn i København juli 2011 kostet forsikringsbransjen nærmere sju milliarder kroner, med totale kostnader på nærmere ti milliarder. Resultatet ble økte priser på forsikring. Syv av ti som kjøper hus i København er nå opptatt av hva som er risikoen for skader fra overvann og tilbakeslag. Områder - såkalte «røde hus» - får ikke lenger forsikret sine hjem fordi de ligger i områder som forsikringsselskapene mener for ofte står under vann og at skadene derfor ikke er uforutsigbare. København kommune har laget nye nedbørsplaner og investerer nå milliarder på i overvannsanlegg og andre typer av forebyggingstiltak. De anslår at investeringene vil være inntjent i løpet av 10 - 15 år. Må vi i Norge bli truffet at en tilsvarende ulykke med enorme skadekostnader før vi tar tak i problemet?

Ansvaret for skader må bli tydeligere

Insentivet til forebygging henger ofte sammen ansvaret for skadene. Regresser fra huseiers forsikringsselskap mot kommunen eller deres ansvarsforsikrer kan derfor ha forebyggende effekt. I ”forurenser betaler”-prinsippet ligger at den som har best kunnskap og størst mulighet til å forebygge bør også ha ansvaret. Huseieren har til forskjell fra kommunen liten kunnskap om vann- og avløpsforhold og tilstanden på slike rør.

Ekspertutvalget vi derfor gi kommunene flere virkemidler overfor huseier til å forebygge, og insitamenter for at de samtidig investerer i løsninger som løfter vannet vekk fra rørene og opp på overflaten. Utvalget klarte likevel ikke å samle seg i spørsmålet på hva slags ansvar kommunen skal ha for skader som knytter seg til for liten kapasitet for kommunens vann- og avløpsrør og overvann som fyller opp kjellere. Flertallet i utvalget anbefaler lovregler som baserer seg på et objektivt ansvar for kommunen. Altså et ansvar uten skyldelement. Mindretallet, som alle representerer kommunene, ville ikke at kommunen skulle ha et slikt strengt ansvar. I flertallets begrunnelse lå det at dette allerede er i tråd med dagens rettspraksis og at et objektivt ansvar i størst grad vil sikre at kommunene prioriterer og satser sterkere på forebyggende tiltak. I tillegg vil det gi kommunen et større insentiv for å kartlegge sårbare områder og et ønske om tilgang til forsikringsskadedata. Hele utvalget står derfor bak at skadeforsikringsdata gjøres bedre og mer tilgjengelig, og at staten tar ansvaret for at det skjer.

Forsikringsbransjen på sin side har lovet å stille opp og bidra til forskning og videre arbeid med dataene. Økt forsikringspremie vil i mindre grad gi effekt på forebygging. Det kan også ramme forsikringskunder som ikke selv er skyld i økte skader. Økte vann og avløpsgebyrer eller forsikringspremie? Det er til syvende og sist de samme kundene som får regningen.