Enkel sagsbehandling og fastholdelse i arbejdsskadesager

 

1.Det danske arbejdsskadesystem

Arbejdsskadesystemet yder økonomisk hjælp, hvis en arbejdstager er så uheldig at komme ud for en arbejdsulykke eller få en erhvervsbetinget sygdom. Private arbejdsgivere har pligt til at tegne arbejdsskadeforsikring i et forsikringsselskab. Offentlige arbejdsgivere er direkte erstatningsansvarlige overfor skadelidte, hvis der ikke tegnes en arbejdsskadeforsikring. Der kan derudover fremhæves følgende forhold, der kendetegner det danske arbejdsskadesystem:

  • Forsikringsselskaberne har alene en rolle i de sager, hvor skadelidte har været ude for en arbejdsulykke
  • Forsikringsselskaberne har ikke bemyndigelse til at træffe afgørelse om hverken anerkendelse, varigt mén eller erhvervsevnetab. Denne bemyndigelse ligger hos Arbejdsskadestyrelsen.
  • Forsikringsselskaberne skal udbetale erstatning efter de afgørelser, som træffes af Arbejdsskadestyrelsen. Der er dog en del sager (bagatelsager), som forsikringsselskabet selv kan behandle, uden at Arbejdsskadestyrelsen indblandes.
  • For at kunne vurdere Arbejdsskadestyrelsens afgørelser i en sag behandler forsikringsselskabet arbejdsulykkesagen parallelt med, at den behandles i Arbejdsskadestyrelsen.
  • Hovedformålet med det nuværende arbejdsskadesystem er at sikre, at en arbejdstager, der kommer ud for en arbejdsulykke, får økonomisk kompensation. Det er ikke et mål i sig selv at fastholde den skadelidte på arbejdsmarkedet, så denne også i fremtiden vil kunne forsørge sig selv. Op i mod 80 pct. af de personer, der får erstatning for tab af erhvervsevne, forsørger ikke sig selv fuldt ud 5 år efter ulykken (Ekspertudvalgets rapport om arbejdsskadeområdet, 2014).

Forsikringsbranchen har igennem en længere periode efterspurgt et mere forenklet arbejdsskadesystem, hvor forsikringsselskaberne har et større ansvar i behandlingen af arbejdsskadesager end i dag. Der bruges al for mange ressourcer, som hverken kommer skadelidte til gode, eller hjælper denne med at bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet.

2.Ekspertudvalgets rapport og regeringens lovprogram for 2016

I efteråret 2013 nedsatte beskæftigelsesministeren et Ekspertudvalg, der skulle udarbejde konkrete forslag til reform af arbejdsskadesystemet. Som beskrevet i kommissoriet skal forslagene søge at svare på, hvordan

  • Skadelidte tilskyndes til at forbedre og udnytte resterhvervsevnen så tidligt som muligt
  • Udmåling, beregning og udbetaling af erstatning kan indrettes, så det styrker skadelidtes incitament til at udnytte og forbedre resterhvervsevnen
  • Arbejdsgiveren får større mulighed for og incitament til at gøre en særlig indsats for at fastholde skadelidte på arbejdspladsen
  • Der skabes en bedre sammenhæng mellem arbejdsskadeområdet og de sociale ydelser
  • Sagsbehandlingen af arbejdsskadeområdet kvalificeres.

Ekspertudvalget afleverede den endelige rapport med 27 konkrete anbefalinger til den daværende beskæftigelsesminister i december 2014.

På den baggrund er der i regeringens lovprogram for 2016 varslet en arbejdsskadereform, som forventeligt vil tage udgangspunkt i anbefalingerne fra ekspertudvalget.

3.Udflytning af Arbejdsskadestyrelsens opgaver til ATP

Tilsyneladende uafhængigt af den varslede arbejdsskadereform har regeringen – som en del af planen ”Bedre balance – statslige arbejdspladser tættere på borgere og virksomheder” – lagt op til, at Arbejdsskadestyrelsens opgaver overflyttes til et datterselskab under Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP). ATP administrerer den lovpligtige tillægspension samt en lang række velfærds- og sikringsordninger i Danmark.  Flytningen af opgaverne skal ske med henblik på, at flytte sagsbehandlingen til ATPs decentrale centre i Vordingborg og Haderslev. Beslutningen om at udflytte Arbejdsskadestyrelsens opgaver kommer efter en længere periode med store problemer i Arbejdsskadestyrelsen:

  • I sommeren 2014 offentliggjorde Kammeradvokaten en rapport, der indeholdt betydelig kritik af kvaliteten i Arbejdsskadestyrelsens afgørelser – særligt ift. erhvervsevnetabssager.
  • Kritikken af afgørelserne førte til kraftig stigning i sagsbehandlingstiden. Således var den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for en erhvervsevnetabssag oppe på 26 måneder i december 2015.

Udflytningen af Arbejdsskadestyrelsen til ATP løser i sig selv ikke nogen af de udfordringer, som arbejdsskadesystemet har. Samtidig kan man frygte, at udflytningen af Arbejdsskadestyrelsen i en længere overgangsperiode vil føre til endnu længere sagsbehandlingstid. Behovet for en arbejdsskadereform bliver derfor ikke mindre efter udmeldingen om, at Arbejdsskadestyrelsens opgaver skal udflyttes til ATP.

4.Overordnede mål i en arbejdsskadereform set fra forsikringsbranchen

Der er tre overordnede mål, som så vidt muligt bør forsøges realiseret i et reformeret arbejdsskadesystem. Ekspertudvalgets anbefalinger støtter på mange måder op om disse mål.

Forenkling af arbejdsskadesystemet

Det er afgørende, at et reformeret arbejdsskadesystem forenkles. Dette skal ske igennem forenkling af erstatningsudmålingen samt forenkling af administrationen af arbejdsskadesager. Som det er i dag, bruges der mange ressourcer, som ikke kommer skadelidte til gode.

Det er i den forbindelse oplagt, at lade forsikringsselskaberne stå for sagsbehandlingen i sager om arbejdsulykker. Forsikringsselskaberne har indgående og langvarig erfaring med at behandle personskader, hvor skadelidte er kommet til skade i privatlivet, og det er oplagt også at lade forsikringsselskaberne forestå sagsbehandlingen, når man er kommet til skade på arbejde. Derudover har forsikringsselskaberne et direkte økonomisk incitament til at hjælpe de skadelidte med rehabilitering og jobfastholdelse.

Det er uhensigtsmæssigt, at det i dag er sådan, at en arbejdsulykkesag reelt behandles både i Arbejdsskadestyrelsen og i forsikringsselskabet. Ressourcerne, der bruges på den dobbelte sagsbehandling, kan bruges bedre.

Større fokus på jobfastholdelse

Arbejdsskadesystemet skal indrettes med et langt større fokus på jobfastholdelse end alene på økonomisk kompensation. Dette skal til dels ske igennem flere og bedre fastholdelsesindsatser, men også via incitamentsstrukturer, der underbygger at skadelidte vender tilbage i job.

Fastholdelsesindsatser, der virker,

  • Er individuelle og tager udgangspunkt i den enkeltes behov
  • Starter umiddelbart efter ulykken. Der bør handles allerede efter 14 dages sygefravær.
  • Er koordineret mellem de forskellige aktører. Ift. arbejdsskadesystemet er det særligt arbejdsgiveren, forsikringsselskabet, Arbejdsskadestyrelsen og kommunen. Særligt vil det være vigtigt, at arbejdsgiveren får en lang større rolle i forløbet efter en arbejdsulykke.

Harmonisering af lovgivning

Der bør sikres en større ensartethed mellem arbejdsskadesikringsloven og erstatningsansvarsloven. Der gælder i dag forskellige regler og ydelser i de to love. For eksempel kan man få erstatning for tabt arbejdsfortjeneste via erstatningsansvarsloven, hvilket der ikke er mulighed for via arbejdsskadesikringsloven. Derudover er erstatningsudmålingen ved erhvervsevnetab forskellig i de to lovgivninger. Forskellene medfører komplicerede samspilsproblemer, da skadelidte i arbejdsskadesager, hvor der er en ansvarlig skadevolder, kan rejse krav efter begge love (arbejdsgivere er i disse sager underlagt et skærpet culpaansvar). I et reformeret arbejdsskadesystem bør man forsøge at harmonere lovgivningerne, så antallet af sager, hvor der rejses supplerende krav via erstatningsansvarsloven, reduceres.

Der er i dag også betydelige samspilsproblemer mellem arbejdsskadesikringsloven og den sociale lovgivning. Der er forskel på, hvordan erstatningen modregnes, afhængig af hvilken social ydelse man modtager. Incitamentsstrukturen bør være således, at skadelidte for visse sociale ydelser ikke kan opnå overkompensation.

5.Konkrete elementer i en arbejdsskadereform

Overordnet set harmonerer anbefalingerne i Ekspertudvalgets rapport udmærket med forsikringsbranchen overordnede mål i et reformeret arbejdsskadesystem. Særlig interessante anbefalinger er beskrevet nedenfor, herunder hvad man skal være særlig opmærksom på, hvis anbefalingen implementeres.

Erstatning for tabt arbejdsfortjeneste skal også være en del af arbejdsskadesikringsloven

Ekspertudvalget anbefaler, at tilskadekomne efter en arbejdsulykke skal kunne modtage erstatning for tabt arbejdsfortjeneste (anbefaling 3). Dette har tilskadekomne i dag allerede ret til efter erstatningsansvarsloven, hvis de har været ude for en ulykke, hvor der har været en ansvarlig skadevolder.

Det er umiddelbart en god idé at indføre erstatning for tabt arbejdsfortjeneste i arbejdsskadesikringsloven, da man sandsynligvis vil undgå en stor del af de sager, hvor der rejses supplerende krav via erstatningsansvarsloven. Derudover medvirker indførelsen af erstatning for tabt arbejdsfortjeneste i arbejdsskadesikringsloven, at skadelidte kan koncentrere sig 100 pct. om at blive rehabiliteret uden at have økonomiske bekymringer i tiden op til Arbejdsskadestyrelsen afgørelser i sagen. Udbetalingen af erstatning for tabt arbejdsfortjeneste bør – ligesom i erstatningsansvarsloven og som Ekspertudvalget i øvrigt anbefaler – udbetales som en løbende ydelse.

For at gøre udbetalingen af tabt arbejdsfortjeneste så smidig som mulig, er det vigtigt, at forsikringsselskaberne egenhændigt kan beslutte, hvorvidt der skal udbetales erstatning for tabt arbejdsfortjeneste (ligesom de i dag gør det ved behandling af personskader efter erstatningsansvarsloven). Forsikringsselskaberne skal med andre ord have lovfæstet adgang til at starte og også stoppe udbetalingen af erstatning for tabt arbejdsfortjeneste. Skadelidte skal kunne anke afgørelsen til Arbejdsskadestyrelsen. Forsikringsselskabet vil på denne måde bære risikoen for, om arbejdsulykken afvises/anerkendes af Arbejdsskadestyrelsen.

Erstatning for svie og smerte bør ikke indføres i arbejdsskadesikringsloven

Ekspertudvalget anbefaler, at erstatning for svie og smerte indføres i arbejdsskadeloven for at sikre en større ensartethed med erstatningsansvarsloven (anbefaling 4).

Forslaget er problematisk. Først og fremmest vil indførelsen af erstatning for svie og smerte ikke gavne det overordnede mål om et mere simpelt arbejdsskadesystem, ligesom det næppe heller vil have nogen effekt ift. målet om at fastholde flere på arbejdsmarkedet. Der er en del administrativt arbejde forbundet med at udbetale forholdsvis små beløb. Penge og administration kan bruges bedre – fx på en forbedret fastholdelsesindsats.

For at komme tættere målet om at harmonisere arbejdsskadeloven med erstatningsansvarsloven, bør det i stedet nærmere overvejes, hvorvidt erstatning for svie og smerte fremover skal være en del af erstatningsansvarsloven.

Mulighederne for genoptagelse af arbejdsskadesager indskrænkes

Ekspertudvalget anbefaler, at Arbejdsskadestyrelsens afgørelser fremover som udgangspunkt er endelige afgørelser, der ikke kan genoptages (anbefaling 7). Erstatningen for erhvervsevnetab skal være en fast løbende ydelse, der ikke efterfølgende op- eller nedjusteres.

Ekspertudvalgets forslag begrundes med, at alt for mange sager genoptages, men hvor den hidtidige afgørelse bibeholdes. Færre genoptagelser vil betyde et forenklet arbejdsskadesystem samt et større incitament for skadelidte til at udnytte resterhvervsevnen.

Det er dog samtidig vigtigt, i et vist omfang at bevare muligheden for genoptagelse, hvis der sker væsentlige ændringer i skadelidtes helbredstilstand. Her kunne man fx forestille sig, at sagen kun kan genoptages hvert femte år. Derudover kunne det være et krav, at der skal fremvises nye oplysninger, der sandsynliggør, at erhvervsevnetabet/ménet er ændret med fx 10 pct. eller mere.

Erstatning for tab af erhvervsevne betales om en løbende ydelse

Ekspertudvalget anbefaler, at erstatning for erhvervsevnetab bør udbetales som en løbende ydelse, da erstatningen skal kompensere et indtægtstab (anbefaling 9). I dag er det sådan, at erhvervsevnetabet op til 50 pct. kapitaliseres, og dermed udbetales som et engangsbeløb, mens større erhvervsevnetab erstattes i form af såvel kapitalerstatning som løbende ydelser.

Løbende ydelser er umiddelbart godt ift. at sikre skadelidtes incitament til at udnytte resterhvervsevnen. Det er dog som nævnt vigtigt at bevare muligheden for at regulere en løbende ydelse op eller ned, hvis der sker væsentlige ændringer i skadelidtes helbredstilstand.

Indførelsen af udelukkende løbende ydelser ved erhvervsevnetab i arbejdsskadesikringsloven, harmonerer dog dårligt ift. at opnå større ensartethed mellem erstatningsansvarsloven og arbejdsskadesikringsloven. I erstatningsansvarsloven betales hele erhvervsevnetabserstatningen nemlig som et kapitalbeløb.

Forsikringsselskaber vil gerne – på visse betingelser – have udvidet betalingsforpligtelse

Ekspertudvalget anbefaler, at forsikringsselskaberne skal have øget pligt til at betale for rehabiliteringstiltag, der sandsynligvis vil hjælpe skadelidte i at bevare tilknytningen til arbejdspladsen/arbejdsmarkedet (anbefaling 13).

Forslaget vil gøre det nemmere for skadelidte at udnytte resterhvervsevnen. Dog er det afgørende, at det er forsikringsselskabet, der vurderer, hvilke tiltag der vil bidrage til at bringe skadelidte tilbage i job.

Det er vigtigt, at afgørelseskompetencen ift. sådanne rehabiliteringstiltag følger den part, der har det økonomiske ansvar for at betale for tiltaget. Forsikringsselskaberne har direkte incitament til at betale for tiltag, der med overvejende sandsynlighed vil medvirke til, at skadelidte vender tilbage i arbejde.

6.Afrunding

Arbejdsskadesystemet er, som det fremgår, et kompliceret område, hvor der ikke findes lette løsninger. Det er vigtigt, at der tages hul på problemerne. Der bør dog advares mod lette ”lappeløsninger”, der uhensigtsmæssigt komplicerer sagernes behandling, og dermed ikke kommer nærmere de overordnede mål med en arbejdsskadereform, som er forenkling af systemet og større jobfastholdelse.