EIOPA foreslår garantifonde på forsikringsområdet

 

1. Indledning - baggrund

EIOPA, den europæiske tilsynsmyndighed på forsikringsområdet, vil med stor sandsynlighed snart foreslå pligt for EU-landene til at etablere garantifonde, der går ind og dækker forsikringsskader, som et forsikringsselskab på grund af konkurs ikke er i stand til at betale erstatning for.
 
Forslaget ventes at omfatte både skadesforsikring og livsforsikring.
 
Forslaget er kontroversielt, og flere tidligere forsøg på EU-harmonisering er da også løbet ud i sandet på grund af modstand fra EU-landenes regeringer. En række forsikringskonkurser i bl.a. Danmark har imidlertid aktualiseret problemstillingen.
 
Det aktuelle forslag fremkommer som led i EU's forberedelser til evalueringen af Solvens II (Solvency II review 2020). I reviewet er der lagt op til bredere evaluering af hele Solvens II-reformen, som trådte i kraft i 2016. Flere medlemslande har dog kortere eller længere overgangsordninger, og Solvens II er derfor på nuværende tidspunkt ikke fuldt implementeret i hele EU. 
 
EIOPA er i forbindelse med 2020-reviewet af EU-Kommissionen bl.a. blevet bedt om mere specifik rådgivning (et såkaldt ”call for advice”) om, hvorvidt der er behov for harmoniserede regler om garantiordninger på forsikringsområdet i EU-landene.
 
EIOPA er endvidere blevet anmodet om mere konkret råd om bl.a. garantifondenes rolle og funktion, deres geografiske dækning, hvilke forsikringstyper, der skal være omfattet, samt hvordan fondene skal finansieres.
 
EIOPAs svar på EU-Kommissionens spørgsmål skal foreligge senest den 30. juni 2020.
 
EIOPA har som led i forberedelsen af svaret om garantifonde den 9. juli 2019 iværksat en offentlig høring om et ”Consultation Paper” om harmonisering af nationale garantiordninger på forsikringsområdet. Høringen løber til den 18. oktober 2019. Linket til høringen er:
 
 
Insurance Europe forbereder et svar til EIOPA. Det samme gør Forsikring & Pension, som også bidrager til Insurance Europes svar. 
 

2. EIOPAs forslag til råd

 
På flere af EU-Kommissionens spørgsmål lægger EIOPA op til konkrete råd, medens EIOPA på andre områder understreger behovet for yderligere drøftelser og præciseringer.
 

2.1. EIOPAs forslag til konkrete råd

De konkrete forslag til råd er især følgende:

1. Pligt for EU-landene til at etablere garantifonde for både skades- og livsforsikring

EIOPAs forslag
EIOPA foreslår, at EU-landene skal etablere garantifonde på forsikringsområdet, der skal opfylde en række minimumskrav. Det enkelte medlemsland kan beslutte yderligere regulering, der dog ikke må stride mod minimumskravene i EU-reguleringen.
 
EIOPA foreslår, at den konkrete struktur for garantifondene og den organisatoriske indretning overlades til medlemslandene.
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag:
EIOPA argumenterer i sit oplæg for forslaget og mener, at der er behov for at sikre skadelidte erstatning, når et forsikringsselskab er gået konkurs.
 
EIOPAs argumentation forekommer ikke overbevisende. Bl.a. foreligger der ikke oplysninger om,
 
• Omfanget af konkursramte forsikringsselskaber i EU, der på konkurstidspunktet havde implementeret Solvens II fuldt ud
• Hvilke typer af selskaber, der har størst risiko for at gå konkurs (størrelse, produktvifte og omfang etc.)
• Hovedårsagerne til konkurserne (udviklingen på kapitalmarkederne, recession i samfundet, dårlig ledelse eller kombination af disse faktorer)
• Hvilke tab forbrugerkunderne ville have lidt, hvis der ikke eksisterede garantifonde
• Tilsynet med selskaberne har svigtet og hvilke tilsynstiltag, der kunne have afværget konkurserne
 
De EU-retlige grundprincipper om proportionalitet og subsidiaritet tilsiger, at disse oplysninger skal foreligge, inden der stilles krav til medlemslandene om at etablere garantifonde på forsikringsområdet.
 
I det hele taget må det anbefales, at en pligt for forsikringsbranchen til at etablere garantifonde først introduceres, når Solvens II er fuldt implementeret og der er dokumentation for, at skærpede regler om genopretning og opløsning af forsikringsselskaber uden egentlig konkurs kan reducere risikoen for konkurser til et acceptabelt minimum.
 
Endelig mangler der en analyse af omkostningerne for forbrugerne og forsikringsselskaberne ved etableringen og driften af garantifondene.
 
2. Garantifondenes formål og opgaver
 
EIOPAs forslag
EIOPA foreslår, at garantifondene har følgende to opgaver:
 
• Betale erstatning til forsikringstagere, der på grund af konkursen ikke får den erstatning de har krav på efter de tegnede forsikringer
• Sikring af, at forsikringsaftalerne i det konkursramte selskab kan fortsætte, f.eks. ved overdragelse af forsikringsporteføljen eller ved, at en midlertidig administrator overtager administrationen af forsikringsbestanden
 
Dette forslag er efter EIOPAs opfattelse især relevant i livsforsikring og i forhold til skadesforsikringsaftaler med lang løbetid
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag:
De to foreslåede opgaver er de centrale for en garantifond, idet fortsættelse af forsikringsaftalerne må 
være det primære formål i livsforsikring og f.eks. ulykkesforsikringer og ansvarsforsikringer, hvor
erstatningskrav kan opstå længe efter forsikringsselskabets konkurs.
 
Det kan overvejes, om garantifondene/eller tilsynsmyndighederne skal have mulighed for allerede inden
konkursens indtræden at formidle overdragelse af forsikringsporteføljen eller dele af den eller midlertidigt
overtage administrationen. Begge dele kan gøre det nødvendigt at tilføre midler til at løse opgaverne.
 

3. Garantifondene skal dække efter hjemlandsprincippet

EIOPAs forslag
EIOPA foreslår, at krav på grundlag af forsikringer, der er solgt i et andet land end forsikringsselskabets
Hjemland, skal dækkes af garantifonden i selskabets hjemland.
 
EIOPA spørger i høringen, om garantifonden i det land, hvor forsikringen er solgt (værtslandet), eventuelt
skal være behjælpelig med at regulere skaderne og eventuelt også stå for udbetaling af erstatningen med
efterfølgende ret til at kræve den dækket af garantifonden i selskabets hjemland.
 
EIOPAs hovedbegrundelse for at foreslå dækning efter hjemlandsprincippet er, at tilsynet med forsik-
ringsselskaber, herunder tilsynet med et selskabs virksomhed i EU-andre lande end der, hvor hoved-
sædet ligger, varetages af tilsynsmyndigheden i selskabets hjemland. 
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag:
EIOPAs forslag om ved forsikringer solgt over landegrænserne at basere garantifondenes dækning på 
hjemlandsprincippet virker umiddelbart logisk, da tilsyn og garantifondsdækning følges ad.
 
De praktiske erfaringer fra især konkursen i Alpha Insurance i 2018 illustrerer imidlertid klart nogle
udfordringer ved garantifondsdækning efter hjemlandsprincippet.
 
Ufordringerne har især været,
- At få kontakt til de agenter, som har solgt forsikringerne i værtslandene og at få indsigt i
kunderegistrene og i de tegnede forsikringer, hvoraf flere var helt eller delvist ukendte i
Danmark
- At kommunikere med de ramte kunder på kundernes eget sprog (op til 10 forskellige sprog)
- At kende erstatningsregler, sociallovgivning, forsikringsaftaleretlige regler osv. i de forskellige lande. F.eks. har den danske garantifond måttet betale erstatning på 26 mio. GBP til et enkelt trafikoffer i UK og har været modpart i et meget stort antal retssager om byggeskadeforsikringer i Frankrig, hvor retssager om disse forsikringer snarere er hovedreglen end undtagelsen
 
De nævnte og andre erfaringer har da også ført til, at loven om den danske garantifond for skadesforsikring blev ændret med virkning fra 1. januar 2019, hvorefter garantifonden dækker efter det såkaldte værtlandsprincip, dvs. også dækker forsikringer i Danmark, solgt af selskaber i andre EU-lande.
 
Modstykket til at yde denne dækning er, at selskaber fra andre EU-lande, der sælger skadesforsikringer i Danmark, skal være medlemmer af den danske garantifond og også betale bidrag til fonden efter samme principper som de danske medlemmer af fonden.
 
Denne ordning er godkendt af EU-Kommissionen, hvilket bekræfter, at der ikke nødvendigvis er en sammenhæng mellem det grundlæggende tilsynsprincip og det grundlæggende dækningsprincip for garantifondene.
 
Værtslandsprincippet har – udover at imødekomme ovennævnte udfordringer – den fordel, at det ikkeer nødvendigt at overveje, om garantifonden i et værtsland skal yde bedre dækning end garantifonden i hjemlandet, at alle forsikringstagere stilles ensartet i det enkelte land ved konkurser, og at det heller ikke er aktuelt at etablere aftaler om assistance fra værtslandenes garantifonde til hjemlandets garantifond.

4. Hvem skal have ret til erstatning fra garantifondene?

EIOPAs forslag
EIOPA forslår, at fysiske personer og mindre virksomheder skal kunne modtage erstatning fra garantifondene. Afgrænsningen skal dog fastlægges nærmere. EIOPA spørger i den forbindelse i høringen, omforbrugere, der er medlemmer af gruppeordninger, som f.eks. er tegnet af en virksomhed eller enforening, skal kunne modtage erstatning fra garantifondene.
 
EIOPA foreslår endvidere, at personer, f.eks. ledende medarbejdere og bestyrelsesmedlemmer i det konkursramte selskab, ikke skal kunne få erstatning fra garantifondene.
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag
Hovedprincippet bør være, at det kun er fysiske personer, som kan få erstatning fra garantifondene. Til gengæld bør det ikke være afgørende, om forsikringen er tegnet af f.eks. en virksomhed med de ansatte som sikrede.
 
Skal virksomheder med, bør det kun være enkeltmandsejede virksomheder med ingen eller få elleringen ansatte, og ikke virksomheder organiseret i selskabsform.
 
Det forekommer hensigtsmæssigt, at bestyrelsesmedlemmer og ledende medarbejdere i det konkursramte selskab ikke kan få erstatning fra garantifondene. Skyldes konkursen f.eks. den almindelige udvikling på kapitalmarkederne kan princippet dog virke urimeligt.
 

5. Finansiering af garantifondene

EIOPAs forslag
EIOPA foreslår følgende:
 
• Medlemsstaterne skal etablere systemer, så de (til enhver tid) kan vurdere selskabernes potentielle forpligtelser. Finansieringen skal være proportional i forhold til disse forpligtelser
• Garantifondene skal på forhånd have en vis kapital til rådighed, som evt. skal kunne suppleres med en
efterfølgende finansiering i lyset af indtrufne skader
• Der skal fastlægges et mål for finansieringen på tværs af medlemsstaterne, idet der skal tages hensyn til markedernes forskellighed. Dette mål skal opnås inden for et passende tidsrum
• Det foreslås, at der for det enkelte selskab skal fastsættes et årligt maksimum for selskabets bidrag til garantifondene
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag
Bortset fra en mindre ”startkapital” forekommer det overflødigt med en forhåndsfinansiering af garantifondene. Det gælder især i livsforsikring, hvor negativ udvikling på kapitalmarkederne kan føre til omfattende konkurser og dermed meget store tab, især hvis krisen bliver langvarig.
 
De øvrige forslag fra EIOPA illustrerer med al ønskelig tydelighed, at der er behov for løsninger, som er enkle at administrere. Der er derfor behov yderligere analyser og vurderinger, førend der er grundlag for at fremsætte mere konkrete forslag.

6. Oplysningsforpligtelser over for forbrugerne

EIOPAs forslag
EIOPA foreslår, at såvel forsikringsselskaber som garantifondene skal give forbrugerne klar besked om eksisterende garantifonde og de nærmere regler for dækning mv.
 
Umiddelbare kommentarer
Forslagene virker rimelige og til at administrere.

2.2. EIOPAs mere upræcise forslag til råd

Disse er bl.a. følgende:
 

1. Hvilke forsikringstyper skal være omfattet af garantiordninger?

EIOPAs forslag
EIOPA fastslår, at de eksakte kriterier for, hvilke forsikringer der skal være omfattet af garantifondene, 
omhyggeligt skal overvejes.
 
Det foreslås, at følgende forsikringer som minimum skal være omfattet:
 
1) Forsikringer, hvor en konkurs kan føre til betragtelige finansielle eller sociale tab eller afsavn
2) Forsikringer med store markedsandele solgt over landegrænserne
3) Det skal være op til medlemsstaterne evt. at inddrage flere forsikringsprodukter
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag
Afgrænsningen af, hvilke forsikringstyper der skal omfattes af garantifondene, har være genstand for 
meget omfattende drøftelser, bl.a. i forbindelse med de tidligere ”forsøg” fra EU-Kommissionen på at få
indført garantifonde på forsikringsområdet.
 
Tidligere og aktuelle forslag til afgrænsning har bl.a. været følgende:
• Kun lovpligtige forsikringer, herunder bilforsikring, hvor der allerede ligger et direktivforslag fra EU-
Kommissionen
• Kun livsforsikring, da forbrugerne hurtigt kan finde et andet skadesforsikringsselskab
• Kun tab af en vis størrelse skal være dækket
• Eventuel begrænsning af dækningen med en generel selvrisiko, uafhængigt af selvrisikoen på den tegnede forsikring
 
For skadesforsikring forekommer afgrænsningen i den danske garantifondslov vidtgående og omfatter en række forsikringer, som dækker skader, som ikke er velfærdstruende.
 
Efter loven er i princippet alle forsikringer, som er solgt af et skadesforsikringsselskab, og som sikrer forbrugere eller personligt ejede enkeltmandsvirksomheder, omfattet. Det gælder eksempelvis hundeforsikringer og forsikringer af golfudstyr og hårde hvidevarer. Dækning ydes også, selvom forsikringstageren er en virksomhed eller en forening, som har tegnet en gruppeforsikring for de ansatte, hhv. medlemmerne af foreningen. Den lovpligtige byggeskadeforsikring, der tegnes af entreprenøren, og som dækkes husejeren er også omfattet af den danske garantifonds dækning.
 
Den lovpligtige arbejdsskadeforsikring, som tegnes af arbejdsgiverne, er dog undtaget.
 
Det er ikke afklaret, om en sundhedsforsikring, der er tegnet som led i pensionsordning i et pensionsselskab, er omfattet af garantifonden. Det gælder også, selvom sundhedsforsikringen konkret er tegnet i et skadesforsikringsselskab, som pensionsselskabet har indgået aftale med.
 
For livsforsikring er det afgørende, at dækningen begrænses til egentlige forsikringsprodukter, som f.eks. invaliditetsdækninger, midlertidig præmiefritagelse på grund af invaliditet, sundhedsforsikringer, dækning for kritisk sygdom osv. Derimod bør dækningen ikke omfatte markedsbaserede elementer i produkterne, f.eks. opsparing til alderspensioner, som er baseret på markedsrenteprincippet.

2. Minimumskrav til dækningen fra garantifonden

EIOPAs forslag
EIOPA foreslår, at garantifondene skal yde en minimumsdækning, idet de skadelidte ikke må efterlades
med ”betragtelige finansielle eller sociale afsavn (”hardship”)”.
 
EIOPA understreger samtidig, at minimumsdækningen skal fastsættes i lyset af omkostningerne til 
garantifondene.
 
EIOPA efterlyser input til, hvilke kriterier der bør lægges til grund for minimumskravene til garanti-
fondenes dækning.
 
Umiddelbare kommentarer til EIOPAs forslag
Det forekommer fornuftigt at lægge nogle begrænsninger ind i garantifondenes ydelser.
 
For det første bør garantifondene ikke – som det er tilfældet med den danske garantifond for skadesforsikring – yde delvis dækning af forudbetalte forsikringspræmier. Det gælder i hvert fald for skadesforsikrings vedkommende, hvor forbrugerforsikringer generelt er etårige. I skadesforsikring er det typiske billede i øvrigt, at forsikringerne er solgt til påfaldende lave priser i forhold til det almindelige prisniveau i markedet, ofte så lave, at forbrugerne med et minimum af indsats burde kunne se, at prisen på en købt forsikring er væsentlig under markedsniveauet for tilsvarende forsikringer.
 
I øvrigt taler meget for, at der både i skades- og i livsforsikring er en vis selvrisiko, f.eks. i form af en generel selvrisiko  og et evt. maksimum for retten til erstatning.
 
De nævnte pørgsmål bør meget nøje overvejes, inden en egentligt direktivforslag præsenteres.
 

3. Afsluttende bemærkninger

Som det er fremgået, er EIOPAs forslag om pligt for medlemslandene til at etablere garantifonde
ikke særligt velbegrundet og på en række punkter er forslagene meget upræcise.
 
Det må vise sig, om den igangværende høring kan resultere i brugbare bidrag, som kan forbedre og
konkretisere EIOPAs endelige råd til EU-Kommissionen.
 
Under alle omstændigheder er det vigtigt, at EIOPA og EU i det hele taget bevarer fokus på at forebygge 
konkurser i forsikringsselskaber. De tre konkurser, der i de seneste år har ramt et stort antal danske
forbrugere og to danske forsikringsselskaber, har med al ønskelig tydelighed vist, at forsikringsselskabers
konkurs er forbundet med en lang række vanskeligheder, ikke mindst når der er tale om
grænseoverskridende salg af forsikringer. Med til at komplicere håndteringen af konkurser i branchen er
også, at en del forsikringsprodukter kan afføde krav langt ud i fremtiden, således at konkursboerne er
vanskelige at få afsluttet inden for en rimelig tidshorisont.
 
Intensiveret præventivt tilsyn og øget samarbejde mellem tilsynsmyndighederne med selskaber, som
sælger forsikringer på tværs af landegrænserne, må derfor yderligere opprioriteres. Emnet var centralt i
forbindelse med den evaluering af de finansielle tilsynsmyndigheder i EU, det såkaldte ”ESAs review”,
som blev afsluttet tidligere i år. Reviewet medførte begrænsede reformer på området, som dog endnu
ikke har udmøntet sig i konkrete ændringer.
 
Vigtigt er også at overveje, om der på EU-niveau skal gennemføres fælles regler om genopretning og 
forebyggende opløsning af forsikringsselskaber, inden selskabets konkurs er den eneste udvej. Visse
regler om disse emner findes – især for livsforsikrings vedkommende – i lov om finansiel virksomhed,
men reglerne har så vidt vides aldrig været anvendt i praksis.
 
Belært af tidligere erfaringer, bl.a. fra den særlige PRIIPs- forordning og fra direktivet om forsikrings-
distribution (IDD), er det i øvrigt afgørende i de kommende forhandlinger om garantifonde i
forsikringsbranchen, at de generelle principper for tilblivelsen af EU-regulering overholdes. 
Principperne indebærer, at politiske spørgsmål skal besluttes på Niveau 1, dvs. i direktiver og
forordninger, som vedtages af EU-Parlamentet og Rådet, og ikke henskydes til de tekniske drøftelser og
beslutninger på Niveau 2 og 3, hvor der er yderst begrænset offentlighed omkring beslutningerne.
 
Sammenfattende kan man konstatere, at de to store, altomfattende reformer på forsikringsområdet,
Solvens II og IDD, ikke har skabt den ønskede ro om reguleringen af forsikringserhvervet. 
 
Der betydeligt mere i vente!