Svensk försäkring i ett internationellt perspektiv - anförande vid Försäkringstjänstemannaförbundets konferens den 3 maj 1994

191 TEMA EU NFT 3/1994 Svensk försäkring i ett internationellt perspektiv anförande vid Försäkringstjänstemannaförbundets konferens den 3 maj 1994 av generaldirektör Claes Norgren 1990-talet kommer med betydande sannolikhet att be- skrivas som ett decennium då mycket stora förändring- ar ägde rum för försäkringsbolagen. Drivkrafterna bak- om detta kommer man i de ännu oskrivna böckerna sannolikt att i hög grad tillskriva internationaliseringen av den svenska finansiella marknaden. Denna interna- tionalisering följde i kölvattnet på avregleringen av mark- naderna och den svenska integrationsprocessen med Den europeiska unionen. Det internationella perspektivet kommer att bli en ökad realitet inte bara för myndigheterna, som måste anpassa regelverk och tillsyn till nya förhållanden i vår omvärld. Även för dem som är verksamma i försäkrings- företagen kommer nya marknader, nya kunder och nya produkter att utvecklas. Detta ställer krav på en ökad anpassningsbarhet. Jag skall i detta anförande beröra följande områden. Först vill jag starta med att diskutera den strukturomvandling som nu sker i finanskrisens spår. Därefter kommer jag att behandla internationaliseringen av svensk försäkringsmarknad och den europeiska finansiella integrationen. Jag kommer sedan att diskutera försäkringstillsynens framtida inriktning och avslutningsvis kommer jag att diskutera vissa strukturförändringar inom försäkringsområdet åren framöver. Claes Norgren I. Strukturomvandling i finanskrisens spår Vi har under de senaste åren levt igenom en av de största förändringarna på de finansiella marknaderna. Förändringen av skattesyste- met, reduktionen av bostadssubventioner och uppbromsningen av inflationstakten skapade en helt ny finansiell miljö för såväl enskilda som för företagssektorn. En omställning från en låneekonomi till en ekonomisk miljö base- rad på mer långsiktigt sunda incitament skör- dade stora offer under 1990-talets första år. I kölvattnet av denna förändring följde en fi- nanskris som vi inte upplevt maken till under efterkrigstiden. Denna kris drabbade främst bankerna ge- nom kraftigt ökade kreditförluster som gräv- de ur egenkapitalet och ledde till förtroende- problem på marknaderna. Även försäkrings- sektorn skakades av finanskrisen, låt vara på ett något annorlunda sätt än bankerna. I livbo- lagen sjönk konsolideringsgraden snabbt i takt med sjunkande fastighets- och aktievär- den. Verksamheter som kreditförsäkring de- 192 TEMA EU stabiliserade utvecklingen i flera försäkrings- bolag. Vi fick dessutom uppleva konkurser i flera försäkringsbolag, något som några år dess förinnan tett sig som en osannolik ut- veckling. Försäkringssektorn visade dock under den- na period upp en sida som sällan diskuteras. Trots stora förluster och nedgång i place- ringstillgångarnas värde kunde livförsäkrings- bolagen förbli en stabil del av finansmarkna- den under den värsta krisen. Detta faktum återspeglar försäkringskontraktens särart och längd inom livförsäkringsrörelse. Till följd av att pensionspengarna i livbolagen är låsta under längre tid drabbades inte livbolagen av refinansieringsproblem och kunde därför fyl- la en stabiliserande funktion på kapitalmark- naderna. Även skadeförsäkringsbolagen — bortsett från kreditförsäkringsbolagen där försäkrings- verksamhetens direkta koppling till fastig- hetsmarknaden medförde alltför stora förlus- ter — förblev under krisen en stabil del av finansmarknaden. Vi kan nu till stor del lägga finanskrisen bakom oss och blicka framåt. När vi gör detta framträder en förändrad marknad där stora strukturförändringar skett såväl inom företa- gen som på de olika finansiella marknaderna. Jag vill här särskilt peka på följande punkter. För det första har betydande kostnadsratio- naliseringar ägt rum såväl inom banker som inom försäkringsbolag. Antalet anställda har skurits ned och vissa verksamheter är under avveckling eller har helt enkelt lagts ned. För det andra har en renodling av verksamheterna ägt rum, ofta i syfte att återgå till den ur- sprungliga verksamheten och skära bort vad som betraktas som dyra och splittrande sido- verksamheter. För det tredje har nya konstel- lationer skapats genom försäljningar av vissa verksamheter till utomstående bolag som kan utnyttja de köpta verksamheterna på ett mer effektivt sätt. Sammantaget finns anledning att tro att den mycket kraftiga strukturrationalisering som ägt rum kan leda till att försäkringsbolagen kommer att gå ur finanskrisen väl rustade och mer effektiva. Den branschglidning och avreglering som har ägt rum under senare år har bidragit till en kraftigt ökande konkurrens på den svenska försäkringsmarknaden. Denna ökade konkur- rens kommer från olika håll. — Svenska kreditinstitut och fonder kan idag effektivt konkurrera med livbolagen om pen- sionssparandet. — Utländska bolag kan genom gränsöver- skridande verksamhet verka på den svenska försäkringsmarknaden. — De svenska bankerna har etablerat egna försäkringsbolag som konkurrerar med de traditionella försäkringsbolagen. Denna utveckling är att välkomna, men den ställer nya krav på såväl företagen, dess an- ställda som på myndigheterna. I mångt och mycket kan man dock säga att den fundamen- tala förändring som finanskrisen innebar, var en anpassning av incitament och skuldbörda för svenska konsumenter och företag till för- hållanden som är mer normala i vår omvärld. Sett ur ett internationellt perspektiv blev våra förhållanden mer lika de som gäller inom andra länder i Europa. Inte minst gäller detta sparandet som länge var lågt i Sverige, men där sparkvoten nu anpassat sig till en nivå som ligger mer i paritet med vad som kan sägas vara normalt i Europa. II. Internationaliseringen av svensk försäkringsmarknad Den utländska närvaron på den svenska för- säkringsmarknaden är begränsad. Ett dussin- tal generalagenter för utländska försäkrings- företag är av hävd verksamma inom skadeför- säkring, men volymen dessa företag hanterar 193 TEMA EU är begränsad. Dessutom bedriver två utländ- ska försäkringsbolag verksamhet här i landet genom etablerade dotterbolag. Inom fondförsäkring är intresset för utländ- ska produkter stort, främst från utländska dotterbolag till svenska försäkringskoncer- ner. De svenska försäkringsbolagens verksam- het på utländska marknader är däremot av större omfattning. Flera svenska försäkrings- koncerner är internationellt verksamma, främst genom dotterbolag inom skadeförsäkring och fondanknuten livförsäkring. För tillfället är endast något enstaka bolag aktivt inom inter- nationell återförsäkring. Vidare är svenska koncerners captivebolag till större delen do- micilierade utomlands. De svenska försäkringsbolagen har sålunda i hög grad varit internationaliserade under lång tid och förlagt vissa specialistfunktioner utomlands. Skälen till det senare kan dels förklaras av att utländska marknader varit mer välutvecklade, men också av att det regel- verk som styrt svensk försäkring varit relativt stelbent och inte uppmuntrat till nyetablering i Sverige. Det finns anledning att tro att en fortsatt internationalisering kommer att äga rum både vad gäller de svenska bolagens närvaro utom- lands och vad gäller utländska försäkringsfö- retags närvaro på den svenska försäkrings- marknaden. Det starkaste skälet till detta är Den europeiska inre marknaden. En viktig fråga när det gäller möjligheten och incitamenten för nyetablering är möjlig- heten att bedriva försäkringsrörelse och att lämna vinstutdelning till aktieägare. Bortsett från fondförsäkring har frånvaron av denna möjlighet hämmat nyetablering på den svens- ka försäkringsmarknaden. Innebörden av den fortsatta internationali- seringen är att produktivitet och effektivitet i svenska försäkringsföretag nu snabbare mås- te anpassas till vad som gäller för utländska konkurrenter. Om en sådan anpassning inte sker kommer svenska företag att tappa mark- nadsandelar gentemot utländska företag. Även om den utländska närvaron för tillfället inte är särskilt stor får vi inte glömma att potentialen för utländsk konkurrens har ökat dramatiskt under senare år. III. Den europeiska finansiella integrationen EES-avtalet har sedan årsskiftet öppnat upp den svenska finansiella marknaden och gjort den till en integrerad del av Den europeiska hemmamarknaden. Utvecklingen har gått längst inom kreditmarknaden och värdepap- persmarknaden, men till årsskiftet kommer den tredje generationens försäkringsdirektiv att implementeras. De öppna gränserna och de fria kapitalrö- relserna skapar nya möjligheter till risksprid- ning och investeringar. Emellertid är det rim- ligt att anta att en större kapitalrörlighet snabbt kan få återverkningar för de svenska försäk- ringsbolagens placeringar. Nya risker skapas för försäkringsföretagen när nya marknader öppnas. Det kanske tydligaste exemplet här är de fastighetsinvesteringar svenska försäk- ringsbolag gjorde efter valutaavregleringen. Detta är naturligtvis en fråga som i hög grad intresserar tillsynsmyndigheten. EES-avtalet innebär också att tillträdesreg- lerna till marknaderna liberaliseras. EG-prin- ciperna om en fri inre marknad och hemlands- kontroll innebär att viktiga steg har tagits för att öppna för konkurrens och ett ökat utbud på försäkringsmarknaden. En ökad gränsöver- skridande verksamhet och nyetableringar över gränserna kan förväntas över hela Europa. Huvudkraven på den framtida hanteringen av regelverket i denna regim är två. För det första måste konsistens och långsiktighet ka- raktärisera myndigheternas agerande, för det andra att det skall syfta till att skydda försäk- ringstagarna som befinner sig i en underläg- sen position. Tillsammans med den ökade 194 TEMA EU rörelsefriheten innebär detta att nya och öka- de krav ställs på tillsynsmyndigheterna. Jag skall strax diskutera tillsynens inriktning på försäkringsområdet. Först dock några reflexioner kring utveck- lingen av regelverket med anledning av EES- avtalet. Den förändring som hittills ägt rum på grund av EES-avtalet är mycket stor. Den försäkringsutredning som arbetar har gjort stora förändringar i regelverket och något tillspetsat kan man kanske kan säga att EG- harmoniseringen har drivit fram en struktur- utveckling som skapat likformiga verksam- hetsförutsättningar för svenska försäkrings- givare och försäkringstagare jämfört med våra europeiska grannar. Jag tror att det är rimligt att säga att denna process hade tagit mycket längre tid om inte EES-avtalet hade funnits. IV. Försäkringstillsynens framtida inriktning Mot den bakgrund jag ovan beskrivit kommer försäkringstillsynen att behöva ändra inrikt- ning. En större tyngdpunkt måste läggas på att följa upp försäkringsföretagens verksamhet och att göra detta på fältet. Förhandskontroll och skrivbordstillsyn skall ej ske. En viktig utgångspunkt för den framtida försäkringstillsynen är det åtagande som åter- finns i den tredje generationens försäkrings- direktiv där det slås fast att det åvilar tillsyns- myndigheterna i medlemsländerna att tillse att försäkringsföretagen har adekvata system och metoder för att tillförsäkra sig att risk- och internkontroll är adekvata. Samma typ av åtagande för medlemsländerna finns inskriv- na i det andra banksamordningsdirektivet. En annan viktig utgångspunkt för den fram- tida försäkringstillsynen är att omsätta erfa- renheterna från finanskrisen i form av en delvis ändrad inriktning på försäkringstillsy- nen. Här finns frågor rörande finansiella för- säkringar, pantvärdering, etc. Sammantaget innebär detta att nya områ- den måste hanteras inom försäkringstillsy- nen. Det gäller bl.a. följande. (i) Finansinspektionen måste ställa krav på risk- och internkontroll i försäkringsföreta- gen. En utgångspunkt för detta är det arbete som för närvarande pågår inom kreditinstituts- området. Här är ambitionen att inspektionen skall utfärda allmänna råd i syfte att stärka riskhanteringen i företagen. Dessa skall ange allmänna riktlinjer vad gäller styrelsens och den verkställande ledningens ansvar, utform- ningen av internkontroll samt inriktningen av riskhanteringen inom centrala verksamhets- områden som placeringsverksamhet, kredit- givning och försäkringsrisker. Dessa allmänna råd kommer att bli ett vik- tigt instrument för den framtida tillsynen. Några riktlinjer av denna typ har tidigare inte funnits, så en hel del utvecklingsarbete ligger framför oss. I detta arbete är det viktigt att finna den rätta avvägningen mellan konkreta riktlinjer i detalj och mer allmänna pekpinnar. Här är det enligt min mening viktigt att in- spektionen inte försöker detaljreglera risk- hantering. Detta skulle i värsta fall kunna leda till en likriktning av riskuppfattning och be- slutsunderlag. Detta skulle kunna riskera att leda till en förstärkning av riskerna i stället för en reduktion av dem. Vad gäller arbetet på kreditinstitutsområ- det planerar inspektionen att efter en remiss- runda under maj—juni av den första delen av de allmänna råden omsätta nuvarande utkast till allmänna råd till handling under somma- ren. En fortsättning av detta arbete skall ske under hösten, och då planeras också diskus- sionerna med försäkringsbranschen. När det gäller försäkringstillsynen kommer denna typ av frågeställningar att tas upp till diskussion mellan inspektionen och försäk- ringsbranschen i höst. Därutöver kommer för- säkringstillsynens innehåll också att behöva ändras på grund av det regelverk som EES- 195 TEMA EU anpassningen har gett upphov till. Inspektio- nen måste vara med och se till att det utvecklas rapporteringssystem dels internt inom företa- gen, men också mellan företagen och tillsyns- myndigheten. Viktiga områden i en uppfölj- ning från inspektionens sida av riskerna är bl.a. följande områden. — Försäkringsrörelsens riskexponering. — Återförsäkringsverksamheten och den po- licy bolagen har. — Placeringsverksamhetens riskspridning och placeringsreglemente. — Matchning av tillgångar och skulder. — Administration. (ii) Prövning av ägare och ledning skall ske vid nyetablering. Detta benämns ibland fit and proper-prövning. Denna typ av prövning har tidigare funnits, fast i annan form på bankområdet. Det nya med fit and proper- lagstiftningen är att denna formaliserar och ålägger inspektionen mer explicita uppgifter inom detta svåra område. En annan rubrice- ring enligt brittisk förebild är ”sound and prudent management”, som tar mer fasta på helheten. Den försäkringsutredning som nu sitter och som kommer att bli klar till årsskiftet kommer också att lägga nya uppgifter på Finansin- spektionen. Anpassningen till mer internatio- nella förhållanden har börjat och måste ut- vecklas vidare. Hemlandskontrollen kräver kunskaper om de EES-länder där svenska bolag verkar och uppmärksamhet på förut- sättningarna för utländska bolags verksamhet här i landet. Kontaktnät med andra länders tillsynsmyndigheter blir av allt större bety- delse, vilket inbegriper kunskaper om avvi- kande regelverk, tillsynspraxis och marknads- förhållanden. En tillsynsfråga som rönt stor uppmärk- samhet under senare år är hur tillsynsmyndig- heten skall hantera en situation där konsolide- ringsgraden i livförsäkringsbolag blir negativ och är snabbt sjunkande. Detta var fallet un- der hösten 1992. Även kring årsskiftet 1993— 1994 restes frågor kring livförsäkringsbola- gens konsolideringsgrad. Då dock från det omvända perspektivet. Konsolideringsgraden översteg klart 100 procent och kunde uppfat- tas som kvardröjande på en hög nivå under lång tid. Enligt min mening har tillsynsmyndighe- ten, försäkringsspararna och försäkringsföre- tagen här ett gemensamt problem som måste hanteras. Detta problem består i hög grad av att försäkringsprodukten i vissa avseenden är otydlig. Mer specifikt illustreras detta pro- blem med hur pensionsspararna skall uppfatta återbäringsräntan samt de medel som alloke- rats till dem. Juridiskt och aktuariellt sett finns här inga problem, men hur många kunder har förstått hur fördelningsproblem kan och bör hanteras när konsolideringsgraden sjunker eller stiger kraftigt? Visserligen har en del bolag i sina grunder reglerat hur de skall hantera en sådan situation mer specifikt. Men andra bolag har inte gjort det och inget finns i försäkringsav- talen om detta. Enligt min mening är det rimligt att en stor del av de regler som i dag finns i försäkrings- bolagens grunder och som reglerar dessa frå- geställningar lyfts ut och blir en del av pro- duktvillkoren och att detta sker för samtliga bolag. Det är enligt min mening en tillsyns- uppgift att så sker. Det bästa sättet detta kan ske på är att den sittande försäkringsutred- ningen hanterar denna fråga och presenterar ett förslag enligt denna grundsyn. Vad gäller den mer konkreta frågeställ- ningen hur Finansinspektionen i dag ser på den höga konsolideringsgraden i livbolagen vill jag sammanfatta detta i följande punkter. — Konsolideringsgraden måste bedömas över en längre tid, säg ett par år. Över denna period 196 TEMA EU bör konsolideringsgraden ligga kring 100 pro- cent. Detta finns angivet i flera bolags grun- der. — Den relativt höga konsolideringsgraden återspeglar i viss utsträckning den mycket kraftiga och extraordinära utvecklingen i fas- tighets- och aktievärden. — Bolagen har anpassat sina återbäringsrän- tor så att de ligger i paritet med eller överstiger avkastningen på långa räntebärande värde- papper. Detta innebär att vi kan förvänta en successiv minskning av konsolideringsgra- den. Till detta kommer det faktum att den senaste tidens ränteuppgång lett till en sjun- kande konsolideringsgrad. V. Fortsatta struktur- förändringar åren framöver Jag vill här ta upp några viktigare tendenser vad gäller strukturutvecklingen på försäk- ringsmarknaden åren framöver. Dessa gäller följande frågeställningar. Det framtida pensionssystemet Finansiella företag som tjänsteproducenter Ägande och distributionsformer Reformeringen av det svenska pensions- systemet är ett glädjande inslag på den svens- ka finansiella marknaden. Jag tror att det är viktigt och bråttom att reformera det nuvaran- de ATP-systemet. Jag skulle emellertid i detta sammanhang peka på några frågeställningar som har betydelse för försäkringsbolagens verksamhet i framtiden. Det premiereservsystem man skisserat i pensionsarbetsgruppens förslag är en ny typ av premiereservsystem som vi tidigare inte sett på försäkringsmarknaderna. Försäkrings- funktionen är centraliserad till Riksförsäk- ringsverket, medan kapitalplaceringsfunktio- nen är decentraliserad till ett antal olika kapi- talförvaltare enligt pensionsspararnas val. De medel pensionsspararna skall placera i pre- miereservsystemet skall fritt kunna omplace- ras. Detta system får stora återverkningar på riskkapitalförsörjningen i den svenska eko- nomin. Placeringstillgångarna uppgår till ca 1.500 mdr kr i fasta priser år 2050. I förvalt- ningen av dessa medel har man byggt in en mycket kraftig likviditetspreferens, vilket hämmar riskkapitalförsörjningen. Man kan resa en hel del frågetecken kring idén att skilja på försäkringsfunktionen och kapitalplaceringsfunktionen. Det leder dels till tekniska problem att i praktiken utforma ett sådant system, samtidigt som man inte gör några egentliga vinster på detta mycket krång- liga försäkringssystem. Det vore därför mer naturligt om nya livförsäkringsbolag starta- des och att det framtida premiereservsystemet följde redan traditionell form. Oberoende av hur dessa frågor löses kom- mer sparandet i hushållssektorn sannolikt att förbli högt de kommande decennierna. För detta talar den osäkerhet kring framtida åta- ganden inom socialförsäkringssystemet som uppstår när den statliga skuldsättningen nått sådana nivåer att räntebördan på statsskulden tenderar att tränga ut andra utgifter. Medbor- garna förstår detta och kommer sannolikt att hålla sparandet på en relativt sett hög nivå. Internationellt sett får vi dock inte glömma att denna nivå kanske trots allt inte är så hög. Den andra punkten jag här velat ta upp är frågan om försäkringsbolagens ställning som tjänsteproducerande företag. Den tekniska utvecklingen har redan för- ändrat de finansiella företagens verksamhet. Från att ha varit depåer där finansiella till- gångar förvaras och lånas ut har de i vid mening kommit att bli tjänsteproducerande företag. Det finns all anledning att tro att denna trend kommer att hålla i sig även åren framöver. Tekniken leder till en mekanise- ring av arbetsuppgifter samtidigt som nya produkter och distributionsformer tillkom- mer. 197 TEMA EU Det är något märkligt att följa diskussionen om t.ex. bankernas öppethållandetider ur det- ta perspektiv. Vilka andra tjänsteproduceran- de företag kan hålla sig med öppettider så att kunderna måste ta semester för att besöka dem? Jag tror att detta kommer att vara en historisk parentes och att bank- och försäk- ringsföretag de kommande åren kommer att utvecklas i riktning mot mer traditionell tjäns- teproducerande verksamhet. Den tredje punkten jag tänkte beröra här är ägandefrågor och distributionsformer. Vi har sett hur de svenska försäkringsbola- gen och bankerna har etablerat band emellan sig genom att varje bank har skaffat sig ett försäkringsbolag i koncernen eller ett organi- serat samarbete med ett försäkringsbolag. Omvänt ser vi att de större försäkringsbola- gen etablerar bankverksamhet i sina koncer- ner. Trots att mycket har hänt på ägarsidan sedan branschglidning blev tillåten återstår en fortsatt utveckling inom detta område. Vad gäller distributionsformer tror jag att det är rimligt att förvänta sig att mäklarnas roll på försäkringsmarknaden kommer att öka åren framöver. Detta återspeglar det faktum att den öppna europeiska marknaden kommer att skapa nya valmöjligheter för konsumen- terna, som måste utvärdera ett ökat antal alter- nativ. Detta leder i sin tur till att mäklarföretag på ett effektivt sätt för konsumenterna kan erbjuda nya tjänster. Vi bör när det gäller distributionen av för- säkringar vara vaksamma på hur en ökad bredd i distributionskanalerna påverkar kun- derna. De erfarenheter som gjorts bl.a. i Stor- britannien visar att icke ringa problem kan uppstå. ___________________________ Jag vill avslutningsvis summera vilka ef- fekter jag tror vi kan räkna med på den svens- ka försäkringsmarknaden framöver. — Det svenska försäkringsbehovet kommer sannolikt att i ökad utsträckning rikta sig mot utländska bolag. Samarbetet med utländska bolag kommer därför att fortsätta att utveck- las. Mäklare kan för kunders räkning vidga sina kontakter med utländska bolag och kom- petenta försäkringsupphandlare kan i större utsträckning träda i kontakt med utländska bolag. — Svenska bolag kommer att stärka sina positioner på utländska marknader som kan betraktas som en del av deras hemmamark- nad. — Regelverket och tillsynen utvecklas, vilket på sikt leder till ett ökat förtroende hos all- mänheten och till en bättre fungerande för- säkringsmarknad. — Flera verksamheter som staten försäkrat via olika trygghetssystem kommer sannolikt att läggas ut i form av traditionell försäkrings- verksamhet. Försäkringssektorn kommer där- för att kunna ta på sig nya uppgifter sett i ett svenskt perspektiv. Dessa uppgifter ligger internationellt sett ofta inom försäkringsbo- lagens verksamhetsområde, varför en ökad likhet mellan svenska och utländska bolag på denna punkt är att förvänta. — Riskerna för försäkringsbolagen kommer att öka i och med att deras verksamhet blir mer komplex. En etableringsfrihet och en efter- handskontroll av verksamheterna kan leda till en ökad frekvens av kriser i försäkringsföre- tag. Baksidan av etableringsfriheten är en frihet att ”gå under”. Sammantaget öppnar detta nya möjligheter för svensk försäkringsnäring samtidigt som kraven skärps. Ur ett internationellt perspek- tiv blir vi mer likformiga och därmed mer intressanta. Även om att behaga inte skall vara något mål i sig så är det vanligtvis få som beklagar uppmärksamhet och ett ökat intresse från omvärlden. Detta gäller inte minst för- säkringstagarna.