Arbeidet med tilpasning av offentlig tjenestepensjon til ny folketrygd og pensjonsreformens prinsipper har vært en lang og tornefull vei, men nå er partene i offentlig sektor endelig blitt enige om nye hovedregler for særaldersgrenser og pensjon.

Avtalen innebærer et nytt og livsvarig særalderspåslag til alderspensjonen. Uten påslaget ville det livsvarige pensjonsnivået for arbeidstakere som går av med særalderspensjon bli svært lavt grunnet levealdersjustering og tapt pensjonsopptjening. Avtalen innebærer imidlertid på mange punkter også en sterk innstramming sammenliknet med dagens regler.

Reglene for offentlige pensjonsordninger i statlig og kommunal sektor samt i helseforetakene er i all hovedsak like, dog med noen unntak. I artikkelen her er det tatt utgangspunkt i gjeldende regler for Statens pensjonskasse (SPK), og artikkelforfatterens forståelse av avtalen om fremtidige pensjonsregler.

Innledning og bakgrunn

Avtalen som ble inngått 25. august 2023 omfatter arbeidstakere med offentlig tjenestepensjon som er født i 1963 eller senere, og som i dag har aldersgrense 60, 63 eller 65 år.

Begrunnelsen for særaldersgrensene i offentlig sektor er at disse gjelder yrkesgrupper med arbeid som medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning, eller der stillingen stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper. Eksempler på slike stillinger er innen politi- og brannvesen, for militært ansatte og helsepersonell. Ordningen med særaldersgrenser og særalderspensjon gjelder altså store og viktige yrkesgrupper, og omfatter nesten 1 av 3 offentlig ansatte.

Avtalen om nye pensjonsregler vil dermed ha stor praktisk og økonomisk betydning, både for den enkelte arbeidstakeren, for arbeidsgiveren og for samfunnet for øvrig.

Pensjonsreform og levealdersjustering av alderspensjonen fra folketrygden

Et viktig hensyn bak den norske pensjonsreformen er å styrke pensjonssystemets økonomiske bærekraft ved å bygge opp under den såkalte «arbeidslinjen». Man har gjennom reformen både lykkes med å begrense kostnadsutviklingen knyttet til lengre levetid, og bedret de økonomiske incentivene til å stå lenger i arbeid.

De viktigste grepene i reformen av folketrygden var levealdersjustering, fleksibelt uttakstidspunkt og en ny beregningsmodell basert på alle-års-opptjening for alderspensjonen.

Levealdersjustering vil si at den enkeltes årlige pensjon justeres ved uttakstidspunktet for endringer i befolkningens levealder. Når levealderen i befolkningen øker, vil dermed yngre årskull enten måtte ta til takke med lavere årlig alderspensjon, eller måtte utsette uttakstidspunktet for å få den samme årlige pensjonen.

En tilsiktet effekt av den nye alderspensjonsmodellen er at den premierer arbeidstakere med lange yrkeskarrierer. Motsatt vil naturlig nok den nye opptjeningsmodellen i folketrygden være lite gunstig for arbeidstakere som avslutter yrkesaktiviteten tidlig. Og det er her den offentlige tjenestepensjonen og spørsmål om særaldersgrenser og alderspensjon fra de offentlige pensjonskassene kommer inn.  

Offentlig tjenestepensjon – store utfordringer med tilpasning til pensjonsreformen

Den opprinnelige alderspensjonsmodellen i offentlig tjenestepensjon er en såkalt brutto-ordning, der det garanterte pensjonsnivået i utgangspunktet utgjør 66 % av pensjonsgrunnlaget (fra inklusive pensjonen fra folketrygden).

66 % nivået forutsetter full opptjeningstid i ordningen, og gjelder før levealdersjustering.

 

Samtidig med innføring av pensjonsreformen i folketrygden, ble det bestemt at også alderspensjonen fra offentlige tjenestepensjonsordninger skulle levealdersjusteres. Dette gjelder imidlertid tidligst fra fylte 67 år, med andre ord blir ikke særalderspensjonen levealdersjustert.

Så hva er da særalderspensjonens rolle og utfordringer i dette?

Særalderspensjon og bruttopensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene

Særalderspensjon er tidligpensjon for offentlig ansatte i yrker med lavere aldersgrense enn den alminnelige aldersgrensen på 70 år.

Et viktig poeng i denne sammenheng er også at ansatte med særaldersgrense etter dagens regler har mulighet til å fratre inntil 3 år før stillingens særaldersgrense, såfremt summen av tjenestetid og alder utgjør minst 85 år.

 

Særalderspensjonen utgjør 66 % av pensjonsgrunnlaget, forutsatt full opptjeningstid (dvs. minst 30 år i full stilling). Særalderspensjon avkortes ikke for inntekt fra «privat sektor» - eller mer presist; inntekt fra stilling som ikke gir medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning.

Fra 67 år blir bruttopensjonen levealdersjustert og samordnet med alderspensjonen fra folketrygden.

 

Levealdersjustering og innføring av påslagspensjon - konsekvenser for særaldersgruppene

Allerede under arbeidet med pensjonsreformen i folketrygden ble det arbeidet for å få til en ny offentlig tjenestepensjonsmodell - tilpasset den nye alderspensjonen i folketrygden og begrunnet i de samme hensyn som denne. Dette skulle imidlertid vise seg ikke å lykkes før det var gått omtrent 10 år.

Først i 2018 ble partene i offentlig sektor enige om å legge om AFP (førtidspensjonsordningen) og den ordinære alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen til livsvarige påslag til folketrygdens alderspensjon. Det ble bestemt at årskullene født i 1963 og senere skulle meldes ut av brutto-ordningen og overføres til den nye påslagsordningen med virkning fra 1. januar 2020. De samme årskullene skulle også få ny livsvarig AFP. I forbindelse med forhandlingene og avtalen i 2018 var man svært klar over at reglene for alderspensjon til de som hadde særaldersgrense måtte tilpasses påslagsmodellen, og man ble enige om å utrede og avtale nærmere løsninger for dette.

 

Det ble da også raskt bekreftet i praksis at både den kraftige levealdersjusteringen og den nye alderspensjonsmodellen gjorde det helt nødvendig å tilpasse særalderspensjonsreglene til den nye påslagsmodellen. Dette bl.a. fordi den tidligere brutto-ordningen faktisk kompenserer for tapt pensjonsopptjening i folketrygden i særaldersperioden, mens den nye offentlige tjenestepensjonen isteden forsterker det totale pensjonstapet. Dette skyldes at påslagspensjon opptjenes etter en alle-års-regel, og kommer som et netto tillegg på toppen av alderspensjonen fra folketrygden. Ettersom man etter fratredelse fra stillingen hverken får ytterligere opptjening av folketrygd eller tjenestepensjon, gir tidlig fratredelse fra stillingen pensjonstap i begge ordninger.

I praksis må det nok dessverre også antas lite aktuelt å «kompensere for levealdersjusteringen» fra 67 år ved å gjeninntre i arbeidslivet dersom man allerede har vært særalderspensjonist i mange år.

 

 

Som vi har sett, er det store yrkesgrupper, med viktige samfunnsoppgaver, som er omfattet av reglene om særaldersgrense.

På denne bakgrunn uttrykte da også partene i pensjonsavtalen fra 2018 enighet om at «Samfunnsmessige hensyn knyttet til sikkerhet og belastning tilsier at det også i fremtiden vil være behov for at stillinger i offentlig sektor skal ha særaldersgrense. Personer som forlater arbeidslivet tidlig på grunn av særaldersgrenser skal ikke komme urimelig ut sammenlignet med andre grupper».  

 

Etter dette har likevel arbeidet med, og forhandlingene om, de nye reglene tatt ytterligere 5 år - og problemstillingen blitt stadig mer presserende. De første blant de aktuelle årskullene fratrådte allerede i 2020 med særalderspensjon, uten å ha mulighet til å få beregnet de nøyaktige konsekvensene for den livsvarige alderspensjonen. En løsning på disse problemstillingene må med andre ord kunne sies å være langt på overtid.

At en slik utsettelse i det hele tatt har vært mulig, skyldes nok i stor grad også at det i avtalen fra 2018 ble tatt inn følgende sikringsbestemmelse:

«Personer som 1.1.2020 har ti eller færre år igjen til særaldersgrensen, skal sikres ordninger som gjør at de ikke kommer dårligere ut enn hvis dagens regler, inkl. 85-årsregelen, videreføres.

Personer som har mer enn ti år til aldersgrensen skal ha regler som sikrer pensjonsnivået og ikke innebærer økte kostnader sammenliknet med dagens regler. …

… Ulike årskull og ulike aldersgrenser kan ha ulike regler.»

 

Plikten til å fratre ved særaldersgrensen opphevet i 2021 - unntak for militært ansatte

Frem til ganske nylig innebar særaldersgrensen både en rett og en plikt til å fratre fra stillingen.

Som et ledd i arbeidet med særaldersgrensene opphevet man imidlertid plikten til å fratre ved nådd særaldersgrense fra 1. juli 2021. Også for særaldersgruppene er det dermed nå som hovedregel anledning til å stå i stilling frem til den alminnelige aldersgrensen på 70 år.

Enkelte grupper, som militært ansatte i Forsvaret, er imidlertid unntatt fra lovendringen og må fortsatt gå av ved særaldersgrensen. Partene erkjenner at de som fortsatt har pliktig fratreden ved aldersgrensen står i en særstilling, og har avtalt å gjennomføre en prosess for å avklare særregler for disse. Prosessen skal avsluttes innen 1. juli 2024.

Avtale 25. august 2023 om pensjon til personer med særaldersgrense

Først i 2023 lykkes det altså partene i offentlig sektor å enes om pensjonsregler for arbeidstakere født i 1963 og senere, og som i dag har særaldersgrense 60 år, 63 år eller 65 år. 

Den nye avtalen er utformet med sikte på å finne varige løsninger for personer med særaldersgrense, og regulerer hovedvilkår og -beregningsregler for tidligpensjonen, samt et nytt særalderspåslag til den ordinære alderspensjonen fra 67 år. Avtalen regulerer derimot ikke hvilke yrkesgrupper som i fremtiden ev. skal ha aldersgrenser, og hvilke aldersgrenser som skal gjelde for disse.  

 Hovedgrepene i avtalen er

·       Levealdersjustering av aldersgrensene

·       Fremtidig tidligpensjonsordning – begrensning i omfang og strengere vilkår

·       Livsvarig særalderspensjonspåslag

·       Utfasing og fjerning av 85 års-regelen

·       Avkortningsregler for inntekt  

 

Levealdersjustering av aldersgrensene

Pensjonsutvalget som evaluerte pensjonsreformen, foreslo i sin utredning «NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem» at aldersgrensene i pensjonssystemet skal økes gradvis fra og med 1964-kullet, i takt med økningen i levealderen. Utvalget foreslo at dette skal gjennomføres ved å knytte aldersgrensene i pensjonssystemet til det man omtaler som en «normert pensjoneringsalder».

I den nye pensjonsavtalen for arbeidstakere med særaldersgrense er dette nå fulgt opp ved at man også har avtalt å øke særaldersgrensene i takt med dette, og dermed også forskyve både utbetalings-perioden for tidligpensjonen og særalderspåslaget. Konsekvensene av dette er at man må vente noe lenger før man kan ta ut tidligpensjon, men at den årlige livsvarige alderspensjonen dermed også blir noe høyere enn den ellers ville blitt.

Fremtidig tidligpensjonsordning (særalderspensjon)

Den enkeltes rett tidligpensjon avhenger av hvilken særaldersgrense man har, hvilket år man er født og ev. hvor mange år man har vært i stilling med særaldersgrense. Følgende er avtalt:

Yrkesgrupper med aldersgrense 65 år

·       Årskullene 1963-1964:

Tidligpensjonsordningen, som gir 66 % kompensasjon, videreføres. Tidligpensjon gis til de som fratrer en stilling med særaldersgrense, og som har rett til tidligpensjon (særalderspensjon) etter gjeldende regler.

Gjeldende regler for avkortning av tjenestepensjon før 67 år mot inntekt videreføres for de som mottar tidligpensjon.

·       Årskullene født i 1965 og senere:

Disse årskullene vil ikke ha rett på tidligpensjon, men følge de alminnelige reglene for fleksibel alderspensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen, samt ny livsvarig AFP.

Yrkesgrupper med aldersgrense 63 år

• Årskullene 1963 – 1966:

En tidligpensjonsordning på 66 % av pensjonsgrunnlaget videreføres for de som har rett til tidligpensjon etter gjeldende regler.

Gjeldende regler for avkortning av tjenestepensjon før 67 år mot inntekt skal videreføres for de som mottar tidligpensjon.

• Årskullene 1967 og senere og som fratrer medlemspliktig stilling:

Retten til tidligpensjon forutsetter at man i løpet av de siste 15 årene før aldersgrensen eller før fratreden med rett til uttak av alderspensjon, har stått i en stilling med særaldersgrense i minst 10 år. Det kreves minst 20 % stilling med særaldersgrense for å få medregnet tid.

                          -Tidligpensjonen skal avkortes med 66 % av pensjonsgivende inntekt over 1 G.

Yrkesgrupper med aldersgrense 60 år

• Årskullene 1963 – 1969:

En tidligpensjonsordning på 66 % av pensjonsgrunnlaget videreføres for de som har rett til tidligpensjon etter gjeldende regler.

Gjeldende regler for avkortning av tjenestepensjon før 67 år mot inntekt videreføres for de som mottar tidligpensjon.

• Årskullene 1970 og senere og som fratrer medlemspliktig stilling:

Retten til tidligpensjon forutsetter at man i løpet av de siste 15 årene før aldersgrensen eller før fratreden med rett til uttak av alderspensjon, har stått i en stilling med særaldersgrense i minst 10 år. Det kreves minst 20 % stilling med særaldersgrense for å få medregnet tid.

-Tidligpensjonen skal avkortes med 66 % av pensjonsgivende inntekt over 1 G.

Livsvarig særalderspensjonspåslag

Det er nå avtalt at det skal innføres et livsvarig særalderspåslag som skal bidra til at arbeidstakere med særaldersgrense ikke taper pensjon når de går av før ansatte som har alminnelig aldersgrense.

For å få dette særalderspåslaget skal det imidlertid kreves at man i løpet av de siste 15 årene før aldersgrensen eller før fratreden med rett til alderspensjon, har stått i en stilling med særaldersgrense i minst 10 år. For å få medregnet tid, er det krav om en stillingsandel på minst 20 % stilling i stilling med særaldersgrense.

 

Størrelsen på særalderspåslaget skal kompensere for tapt pensjonsopptjening ved å fratre tidlig, og vil derfor være avhengig av aldersgrensen for stillingen.

Særalderspåslaget vil også være avhengig av om man har «full opptjening» i en stilling med særaldersgrense. «Full opptjening» defineres som minst 30 års samlet opptjening i 100 % stillingsstørrelse.

Fullt særalderspåslag skal beregnes slik i prosent av pensjonsgrunnlaget:

·       Aldersgrense 65 år:   5,8 % av pensjonsgrunnlaget i stillingen med særaldersgrense

• Aldersgrense 63 år:   6,5 % av pensjonsgrunnlaget i stillingen med særaldersgrense

• Aldersgrense 60 år:   7,7 % av pensjonsgrunnlaget i stillingen med særaldersgrense

 

Dersom man ikke har full opptjening, skal særalderspåslaget avkortes forholdsmessig.

Særalderspåslaget skal tidligst kunne utbetales fra laveste uttaksalder for alderspensjon fra folketrygden. For de som fratrer med tidligpensjon, skal særalderspåslaget komme til utbetaling fra det tidspunkt tidligpensjonen opphører.

 

Utfasing og fjerning av 85-årsregelen

85-årsregelen, som etter någjeldende regler altså gir mulighet til å fratre inntil 3 år før stillingens særaldersgrense, skal fases hurtig ut.

Dette er avtalt slik at 85-årsregelen vil bortfalle for ansatte med særaldersgrense 63 år som født i 1970 og senere, og for ansatte med aldersgrense 60 år som er født i 1973 og senere.

Eldre årskull enn de ovennevnte og som har aldersgrense 63 år og 65 år vil i henhold til nærmere overgangsregler kunne fratre noe før særaldersgrensen. 

Avkortningsregler for inntekt

I tillegg til avkortningsregler for tidligpensjonen, inneholder også avtalen regler for reduksjon av særalderspåslaget for nærmere definerte inntekter.

Det synes å være lagt opp til mer gunstig reduksjon av særalderspåslaget for inntekt fra fortsatt stilling utover særaldersgrensen, enn dersom man fratrer stillingen med tidligpensjon og tar jobb i privat sektor. Disse mer gunstige reglene antas å skulle være et incentiv og virkemiddel for å beholde viktige kompetanse og arbeidskraft i offentlig sektor. - Med andre ord det helt motsatte av det som er effekten av dagens regler; der arbeid i offentlig sektor som hovedregel vil medføre reduksjon både av særalderspensjon og alderspensjon fra 67 år, mens inntekt fra arbeid i privat sektor ikke medfører reduksjon i tjenestepensjon.                                                                                            

Utover dette, skal sies at de ulike reglene for avkortning/reduksjon er svært sammensatte, og ikke kommenteres ytterligere her.

Oppsummering og videre fremdrift

Avtalen som nå er inngått om nye pensjonsregler vil sikre at ansatte med særaldersgrense på nærmere vilkår kan få et viktig livsvarig tillegg til alderspensjonen.

 

For øvrig strammes imidlertid pensjonsvilkårene inn på flere områder; bl.a. gjennom levealders-justering av aldersgrensene, vilkårene for rett til tidligpensjon og avkortning av tidligpensjon for inntekt fra privat sektor.

Videre fjernes retten til å fratre før stillingens aldersgrense (85-års-regelen), og det med svært korte overgangsregler. På denne måten forkortes den potensielle tidligpensjons-perioden for de fleste særaldersgrupper og årskull med 3 år – noe man må anta vil gi betydelig besparelse for arbeidsgiver. Muligheten til tidligpensjon ansees som et betydelig og verdifullt gode gjennom arbeidsforholdet.

For mange av arbeidstakerne som nå rammes av innstramning i disse ordningene, er det nok en utfordring at den offentlige tjenestepensjonsordningen igjen viser seg så lite forutsigbar.

 

Selve avtaleteksten etterlater en del uklarheter og ubesvarte spørsmål. Det gjenstår dermed fremdeles avklaringer på hvilke nærmere regler og vilkår som vil gjelde. Arbeids- og inkluderings-departementet skal nå fremme lovforslag basert på reglene som er skissert i avtalen. Av hensyn både til den enkelte og til pensjonsleverandørene som skal informere om, beregne og utbetale tjenestepensjon, bør dette skje så snart som mulig. Reglene for offentlig tjenestepensjon blir stadig mer komplekse, med mange ulike ordninger, kombinasjons- og valgmuligheter. Da er god informasjon og pensjonskalkulatorer viktigere enn noen gang, men dette krever at de endelige reglene er klare.

 

Som nevnt skal det også innen 1. juli 2024 gjennomføres en prosess for å avklare særregler for de som fremdeles har plikt til å fratre stillingen ved særaldersgrensen.

 

Med et uttalt politisk mål om å få folk til å jobbe lenger, og også fordi det åpenbart har skjedd store endringer både i arbeidslivet og i eldre arbeidstakeres helse og arbeidsevne siden dagens aldersgrenser ble fastsatt, synes det både rimelig og fornuftig å vurdere behov og begrunnelse for de ulike særaldersgrensene. Det er derfor avtalt en videre prosess med vurdering av hvilke stillinger som i fremtiden skal ha særaldersgrense, og i tilfelle hva aldersgrensen skal være.

Så vidt vites, er det ikke lagt noen konkret tidsplan for denne neste fasen. I den forbindelse bemerkes at det kan virke litt bakvendt å starte prosessen med å fastsette nye pensjonsregler - før den fremtidige målgruppen for de ulike bestemmelsene er kjent.

Til betryggelse for eventuelle bekymrede arbeidstakere minnes det imidlertid om at partene på dette punkt har avtalt følgende: Ved endringer i hvilke stillinger som skal ha særaldersgrense, skal ansatte i en stilling med særaldersgrense som får endret aldersgrensen og har ti eller færre år igjen til aldersgrensen, beholde de aldersgrenser som da gjelder.

 

Det er også planlagt evaluering av pensjonsreglene for særaldersgrense innen 2035. I denne evalueringen skal man bl.a. se på utviklingen i avgangsalder og antall uføre, samt erfaringene med høyere aldersgrenser og hvordan levealdersjusteringen påvirker den sosiale bærekraften i pensjonssystemet.

 

Sist, men ikke minst: For å nå målet om å få arbeidstakerne til å stå lenger i arbeid, er det ikke tilstrekkelig med økonomiske incentiver og innstramninger i pensjonsreglene alene. Det kreves også en bevisst personal- og seniorpolitikk og at arbeidsgiverne ønsker å beholde seniorkompetanse, om enn i noen tilfeller til andre arbeidsoppgaver enn tidligere.