Reformen av offentlig tjenestepensjon er fremdeles ikke fullført. Regjeringen Støre har i Hurdalsplattformen lovet å gjenoppta de krevende forhandlingene om pensjon for ansatte med særaldersgrenser i staten. I tillegg skal regjeringen gå i forhandling med partene i privat sektor med sikte på en omlegging av AFP-ordningen der, og om statens bidrag til denne. En endring av privat AFP antas å bli vurdert som en så stor endring i forutsetningene for pensjonsavtalen i offentlig sektor, at den også vil medføre krav om endring av avtalt ny offentlig AFP.
Noe som imidlertid kan haste like mye, er en ny vurdering av behovet for forbedret garanti for offentlig tjenestepensjon opptjent før pensjonsreformen. Dette særlig med tanke på at årskullet 1954 - som er det første som får deler av tjenestepensjonen levealdersjustert og samordnet etter nye regler – allerede fylte 67 år i fjor. Det er ikke utenkelig at enkeltpersoner vil gå til søksmål for å prøve det rettslige vernet for opptjent offentlig tjenestepensjon.
Behovet for en uavhengig juridisk vurdering av dette spørsmålet vil her belyses nærmere.
En lang og vanskelig prosess
Allerede i pensjonskommisjonens foreløpige rapport fra 2002 ble det slått fast at det ved en reform av alderspensjonen i folketrygden både var ønskelig og nødvendig å gjøre endringer i offentlig tjenestepensjon. Man konstaterte den gang behovet for tiltak som kunne bidra til forenklinger og gjøre pensjonssystemet mer oversiktlig, og introduserte allerede da at det kunne være hensiktsmessig med overgang fra såkalte bruttoordninger til rendyrkede supplerende ordninger. Prosessen med å reformere offentlig tjenestepensjon har vist seg å være en lang og tornefull vei, og i dag - tyve år etter - er man fremdeles ikke i mål.
Den opprinnelige alderspensjonsmodellen i offentlig tjenestepensjonsordning sikret ansatte med full opptjeningstid en alderspensjon fra 67 år minst tilsvarende 66 % av pensjonsgrunnlaget (normalt sluttlønn) - inklusiv pensjon fra folketrygden. Fordi man i pensjonsberegningen gjør fradrag for den enkeltes individuelle pensjon fra folketrygden, kalles ordningen en bruttoordning.
Brutto-prinsippet innebærer at endringer i reglene for offentlig tjenestepensjon ikke bare var ønskelige, men også helt nødvendige da folketrygden ble endret.
To viktige kostnadsbegrensende grep i folketrygden var innføring av levealdersjustering og lavere regulering av alderspensjon under utbetaling. Levealdersjustering vil si at pensjonen justeres for endringer i befolkningens levealder, og gir lavere årlig pensjon når levealderen øker. Disse endringene lyktes man allerede fra starten av å innføre også i offentlige tjenestepensjonsordninger, dog med viktige overgangsregler knyttet til effekten av levealdersjusteringen.
I folketrygden ble det med imidlertid allerede i 2011 også innført fleksibel uttaksalder og innføring av en helt ny opptjeningsmodell for alderspensjonen. Nye opptjeningsregler fases gradvis inn for årskullene født i 1954 og senere. De som er født i 1963 er de første som får hele alderspensjonen fra folketrygden beregnet etter de nye opptjeningsreglene.
Arbeidet med å etablere en ny alderspensjonsmodell i offentlig tjenestepensjon sto imidlertid lenge i stampe. Først i 2018 ble endelig Arbeids- og sosialdepartementet og arbeidstakerorganisasjonene enige om en avtale om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor. Den nye alderspensjons-modellen man da ble enige om, er en livsvarig påslagsordning som kommer i tillegg til folketrygden - altså en såkalt nettoordning. Ordningen kan sies å være en ren speiling av den nye folketrygden, og innebærer alle-års-opptjening til en tjenestepensjonsbeholdning, fleksibel uttaksalder fra 62 år og mulighet til å kombinere uttak av pensjon med fortsatt arbeid.
Enigheten om en ny alderspensjonsordning for årskullene født i 1963 og senere var etterlengtet og vel og bra, men tok også mye av oppmerksomheten bort fra avtalens øvrige punkter. Herunder konsekvensene av nye regler om levealdersjustering og samordning av den gamle ordningen, samt overgangsreglene for ansatte som ble meldt ut av bruttoordningen og inn i den nye påslagsordningen fra 1. januar 2020.
Utgangspunktet: Vern for opptjent tjenestepensjon
Et alminnelig utgangspunkt og en rimelig målsetning ved endring av tjenestepensjon er å sikre pensjonen som allerede er opptjent før lovendringene, for deretter å la nye regler gjelde for fremtidig pensjonsopptjening. Med andre ord slik at den allerede opptjente tjenestepensjonen ikke reduseres.
En slik intensjon er i tråd med alminnelige prinsipper, og særlig viktig for opparbeidet offentlig tjenestepensjon, som skal ha et sterkt vern. De samlede konsekvensene av nye regler om levealdersjustering, samordning, og beregning av opptjent tjenestepensjon ved overgang til den nye påslagsordningen reiser imidlertid spørsmål om hvorvidt vernet for opptjent pensjon her er tilstrekkelig ivaretatt.
For tjenestepensjon i privat sektor er det ingen mulighet til å gjennomføre endringer som reduserer opptjent pensjon eller premiereserven knyttet til denne. I offentlig sektor vil imidlertid nevnte nye regler i mange tilfeller medføre en betydelig reduksjon av offentlig tjenestepensjon som tidligere var antatt opptjent. Det er for øvrig også til ettertanke at det i privat sektor ikke er uvanlig at ansatte som ved endring av tjenestepensjon antas å få redusert sin fremtidige alderspensjon tilbys en økonomisk kompensasjon for dette tapet (pensjonskompensasjon). At man for offentlige tjenestepensjonsordningers vedkommende synes å akseptere reduksjon av beregnet tjenestepensjon for tiden før endringen, er jo slik sett et paradoks.
Reglene for bruttopensjon i offentlige ordninger er detaljerte, sammensatte og kompliserte. De økonomiske konsekvensene for den enkelte er avhengige av en kombinasjon av mange og individuelle forhold. Det er derfor beklagelig at man i forbindelse med de siste regelendringene ikke synes å ha tatt bryet med å innhente en ny juridisk vurdering av hvorvidt vernet for opptjent pensjon anses tilstrekkelig ivaretatt.
Så vidt vites, ble det i denne runde ikke innhentet eller presentert noen ny tolkningsuttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Detaljrikdommen og kompleksiteten i regelverket er stor. Det betyr at det er krevende, uten spesialkompetanse på området, å vurdere alle økonomiske konsekvenser av endringene. En prinsipiell og grundig vurdering av mulige økonomiske konsekvenser for enkeltpersoner og -grupper burde derfor være en forutsetning for behandling av en sak av så stor økonomisk betydning og allmenn, juridisk og politisk interesse.
Nedenfor pekes på de mest sentrale regelendringene, og effekten disse kan ha på opptjente pensjonsrettigheter i bruttoordningen.
Levealdersjustering
Levealdersjustering innebærer som nevnt at årlig pensjon justeres for endringer i befolkningens levealder, og gir dermed lavere årlig pensjon for hvert yngre årskull (forutsatt at levealderen øker).
I offentlige tjenestepensjonsordninger gjennomføres levealdersjusteringen ved hjelp av såkalte justeringstall. Justeringstallene tilsvarer folketrygdens forholds- og delingstall.
Det er lite kommunisert at de sist innførte reglene for levealdersjustering medfører en betydelig strengere levealdersjustering og større reduksjon i årlig pensjon enn hva som følger av forholdstallene.
Nye samordningsregler
Ettersom brutto-ordningen og reglene for denne var tilpasset gammel folketrygd, var det som nevnt nødvendig å utarbeide nye regler om samordning med alderspensjon fra folketrygden opptjent etter ny opptjeningsmodell. Og selv om de nye samordningsreglene først trådte i kraft 1. januar 2019, må disse nødvendigvis også benyttes for samordning av offentlig tjenestepensjon som er opparbeidet før dette tidspunkt. Dette ettersom alle som er født etter 1953 har deler av eller hele folketrygdpensjonen beregnet etter nye opptjeningsregler. De som er født i 1963 og senere får hele alderspensjonen i folketrygden beregnet etter nye regler, og vil dermed også få all sin tjenestepensjon opparbeidet før 2020 beregnet med nye samordningsregler.
Bortfall av tidligere samordningsfordeler
Etter de opprinnelige samordningsreglene ble det ikke gjort fradrag for den høyere grunnpensjonen man fikk som enslig, og heller ikke for økningen som i senere år er gjort for ektefeller og samboere.
Det viktigste i denne sammenheng er imidlertid at det etter opprinnelige regler heller ikke gjøres fradrag for mer av pensjonen fra folketrygden enn det som kan tilskrives arbeidstakerens pensjonsgivende inntekt i tjenestepensjonsordningen. Forenklet betyr dette at man ikke gjør fradrag for den delen av folketrygdpensjonen som er opptjent ved hjelp av høyere inntektsnivå enn sluttlønnen. Dette medfører at ansatte som har hatt inntekter utover sin faste grunnlønn tidligere fikk beholde den mer-pensjonen dette ga i folketrygden, uten at effekten ble nullet ut av økte fradrag i tjenestepensjonen. Det har da også vært oppfattet som en rimelig løsning at den enkelte får beholde slik mer-pensjon som skyldes overtid, bonus, lønnstillegg som ikke er pensjonsgivende i pensjonskassen, inntekt fra annet arbeid e.l., uten at dette medfører redusert offentlig tjenestepensjon.
Med nye samordningsregler gjør man imidlertid fradrag for hele 98% av pensjonen i folketrygden. For å unngå at de som har særlig høy pensjon fra folketrygden ender opp uten tjenestepensjon i det hele tatt, er det innført et såkalt samordningstillegg. Det at de tidligere individuelle samordningsfordelene erstattes av et beskjedent og helt generelt samordningstillegg, gir naturlig nok helt andre økonomiske konsekvenser enn de opprinnelige reglene gjorde. Endringen innebærer på den måten også en betydelig omfordeling mellom medlemsgrupper. I denne forbindelse kan kommenteres at departementet i sitt høringsnotat bl.a. uttalte at «dagens samordningsregler gir urimelig høye kompensasjonsnivåer for enkelte grupper, og at samordningsfordelene i dag er svært ujevnt fordelt. Nye samordningsregler bør innrettes på en slik måte at samordningsfordelene blir jevnere fordelt …». Det er lett å oppfatte forannevnte mer som et ønske om å endre, enn om å gjøre nødvendige tilpasninger i brutto-ordningen.
Særlig om effekten for deltidsansatte
I den nye påslagsordningen, og i alle alderspensjonsordninger i privat sektor, skal pensjonsopptjeningen ved deltidsstilling utgjøre en forholdsmessig del av opptjeningen for en fulltidsstilling. Et liknende prinsipp har også vært gjeldende for brutto-ordningen, men gjelder nå bare for den delen av tjenestepensjonsordningen som samordnes med folketrygd etter gamle regler.
Dette gjør det enda vanskelige å se rimeligheten av nye samordningsregler som reduserer offentlig tjenestepensjon for ansatte som arbeidet deltid før reglene ble innført.
Noe av forklaringen fremkommer av synspunktene i høringsnotatet med forslag til nye regler. Der het det bl.a. at «I dagens samordningsregelverk justeres fradraget for grunnpensjonen også for stillingsandelen (gjennomsnittlig deltidsprosent). Dette omtales gjerne som en deltidsfordel, og den innebærer at for to personer med samme pensjonsgrunnlag i tjenestepensjonsordningen, men med ulik stillingsandel, blir fradraget for grunnpensjonen lavere for den som har lavest stillingsandel. Dette prinsippet er urimelig og bør ikke videreføres. …». Et betimelig spørsmål i denne sammenheng er imidlertid om ikke oppdraget med utforming av nye regler var å gjøre nødvendige tilpasninger i bruttoordningen for samordning med ny folketrygd, ikke å utarbeide nye regler med et helt annet økonomisk resultat og fordelingseffekt enn ordningen opprinnelig hadde.
Høyere samordningsfradrag for ansatte som jobber etter fylte 67 år
Med pensjonsreformen innførte man høyere fradrag/redusert tjenestepensjon ved arbeid utover det tidspunkt da det er «kompensert for» levealdersjusteringen (dvs. noe tid etter fylte 67 år). En konsekvens av sistnevnte er at enkelte i ytterste konsekvens kan risikere å sitte igjen som såkalt «nullpensjonist»; dvs. uten bruttopensjon til utbetaling etter samordning. Dette gjelder også de som har langt mer enn 30 års medlemskap i offentlige ordninger og ditto innbetaling av egenandel. For mange lyder det da nokså hult - og i overkant juridisk spissfindig - å hevde at vernet for opptjent tjenestepensjon likevel er ivaretatt.
Denne problemstillingen er imidlertid blant de forhold som etter hvert er godt kjent og belyst, og skal her ikke utdypes nærmere.
Samordningsfradrag for livsvarig AFP i privat sektor
For årskullene født i 1962 eller tidligere gjøres det også et mindre samordningsfradrag i bruttopensjonen for ny, livsvarig AFP i privat sektor. Også dette var et helt nytt fradrag i offentlig tjenestepensjon. Begrunnelsen for samordningen var bl.a. at tjenestepensjonen er tjent opp i år som også inngår i beregningen av AFP. Fradraget var opprinnelig planlagt å skulle økes, men ble som en konsekvens av avtalen mellom partene i 2018 ikke høynet, og kommenteres her ikke ytterligere.
Summen av nye samordningsregler har svært ulike økonomiske konsekvenser for den enkeltes opparbeidede tjenestepensjon. Den endelige forskjellen kan sies å ramme vilkårlig, blant annet avhengig av alder, sivilstatus, lønnsnivået som sådan, forholdet mellom lønn i stillingen og opptjening i folketrygden mv.
Det er grunn til å gjøre oppmerksom på at forskjellen for enkelte viser seg å bli svært stor.
Utmelding av bruttoordningen med oppsatte pensjonsrettigheter
Arbeidstakere født i 1963 og senere ble som nevnt utmeldt av bruttoordningen og innmeldt i den nye påslagsordningen fra 1. januar 2020.
Etter utmelding av bruttoordningen fra 2020 beregnes den opptjente bruttopensjonen i all hovedsak etter ordinære regler for oppsatt tjenestepensjon. Det vil si at nevneren i medlemsbrøken som brukes i beregning av pensjonen normalt endres fra 30-til 40-deler. Denne situasjonen har likheter med utstedelse av fripolise fra ytelsesordninger i privat sektor, og konsekvensene vil ikke nødvendigvis være å betrakte som urimelige.
Et spesielt forhold gjelder imidlertid i offentlig sektor for medlemmer med kortvarig ansettelse og medlemskap i ung alder, og deretter ny innmelding i bruttoordningen i senere år. For denne gruppen kan også denne endringen sies å gi lite rimelige utslag. For de eldste som ble overført til påslags-ordningen, vil tap i tjenestepensjon ved beregning på 40-deler istedenfor 30-deler ikke nødvendigvis oppveies av ny opptjening i påslagsordningen - i alle fall ikke ved fratreden i relativt ung alder.
Såkalte garantitillegg
Både hensynet til forutsigbarhet for ansatte over en viss alder og grunnlovsvernet for offentlig tjenestepensjon innebar behov for kompenserende overgangsordninger ved innføring av nye regler for bruttopensjonsordningen. Det ble på denne bakgrunn allerede i 2011 innførte en regel om et eget garantitillegg for ansatte født i 1958 eller tidligere. Deretter ble det fra 2020 også innført bestemmelser om et lavere og nedtrappende tillegg for årskullene 1959-1962.
Garantitillegg for årskullene født i 1958 og tidligere
Garantitillegget skal sikre at det samlede pensjonsnivået for disse årskullene skal utgjøre 66% av pensjonsgrunnlaget, forutsatt full opptjeningstid.
Minst to forhold bør imidlertid her kommenteres:
Skjermingen er kun gjort gjeldende for definerte aldersgrupper, ikke for den opparbeidede tjenestepensjonen som sådan.
Skjermingen omfatter tilsynelatende alle i de aktuelle årskullene, men i praksis egentlig bare de med full, eller tilnærmet full, opptjening i offentlige tjenestepensjon. Dette fordi man ved kortere medlemstid reduserer garantinivået forholdsmessig.
Garantinivået ved full opptjeningstid er i de fleste offentlige ordninger 66 % av pensjonsgrunnlaget. For pensjonister med kortere opptjeningstid er det imidlertid det garanterte bruttopensjonsnivået - ikke et beregnet fullt garantitillegg etter samordning - som reduseres forholdsmessig.
Metoden skiller seg vesentlig fra alminnelige beregningsprinsipper, der man normalt først beregner fulle ytelser og deretter reduserer disse forholdsmessig. Ved en slik metodikk ville langt flere tidligere medlemmer og ansatte med kortere medlemstid fått en forholdsmessig andel av garantitillegget.
Konsekvensen av dagens garantiregel er at svært mange med mindre enn full opptjening har liten eller ingen effekt av garantibestemmelsen. Dersom man f.eks. har halv opptjeningstid og dermed et garantinivå på 33 %, vil garantien i de fleste tilfeller være oppfylt av folketrygden alene.
For fullstendighetens skyld skal her også påpekes at mange i disse årskullene som har full opptjeningstid, drar stor fordel av dette tillegget. Riktignok «spises» de tidligere samordningsfordelene som kunne resultere i en høyere totalpensjon enn 66 % opp. Likevel er det for de fleste i denne gruppen slik at innstramningene i folketrygden kompenseres av en høyere tjenestepensjon. - Om disse ikke får høyere totalpensjon, så får de altså likevel en høyere tjenestepensjon enn før pensjonsreformen.
At andre nyter godt av en slik positiv effekt, er nok imidlertid liten trøst for de som selv får en betydelig redusert tjenestepensjon.
Garantitillegg med dobbel avkortning for årskullene 1959- 1962
Fra 2020 ble det innført en redusert og enda mindre prinsipiell form for garanti for årskullene t.o.m. 1962. Dette ved at de som er født i årene 1959-1962 skal få en prosentvis andel av garantitillegget som gjelder for medlemmer født i 1958 eller tidligere.
Det nedtrappende tillegget avkortes også for forholdet mellom tjenestetid før 2011 og samlet tjenestetid. Den doble avkortningen innebærer at det ofte blir fint lite tillegg igjen av tillegget, og at garantibegrepet etter manges syn er lite dekkende. Dette både fordi tillegget er utilstrekkelig og gjort avhengig av fødselsår – med andre ord ikke basert på vern av den økonomiske verdien av tidligere opptjent tjenestepensjon. Et mer dekkende begrep i denne sammenheng synes å være kompensasjonstillegg.
Hvordan sikre et bedre vern for opptjent tjenestepensjon fra bruttoordningen?
Spørsmål knyttet til rekkevidden av grunnlovsvernet medførte også i at det i avtalen mellom partene fra 2018 er inntatt en særskilt merknad om at arbeidstakerorganisasjonene forutsetter at avtalen ikke kan påberopes i senere individuelle søksmål, der enkeltpersoner vil prøve rettslig hvorvidt endringene griper inn i vedkommendes rettigheter etter Grunnlovens bestemmelser. Tiden er for lengst moden for et initiativ til avklaring av denne forutsetningen på et generelt grunnlag.
Den nøyaktige størrelsen på alderspensjon fra bruttoordningen har aldri kunnet beregnes endelig før ved uttakstidspunktet. Før dette er både den enkeltes pensjonsprognose og arbeidsgivers pensjonspremie og -forpliktelser resultat av foreløpige beregninger. Dette har aldri vært til hinder for individuell informasjon om beregnet fremtidig pensjon, løpende innbetaling av premier eller regnskapsføring av pensjonsforpliktelsene. Både arbeidstakere og arbeidsgivere har i alle år innrettet seg etter dette.
Opprettholdelse kun av dagens utilstrekkelige garantiregler kan dermed neppe begrunnes med beregningsutfordringer. Gitt en målsetning om vern av tjenestepensjon opptjent før endringene trådte i kraft, antas det fullt mulig å innføre en ny, reell garantibestemmelse for dette formål. En slik garanti kan gjennomføres ved hjelp av en skyggeberegning av pensjon etter gamle regler, slik folketrygden har en egen garantiberegning knyttet til endring fra gammel til ny opptjeningsmodell.
Uavhengig av en rent juridisk vurdering, synes det også på sin plass å minne om hensynet til en rimelig og rettferdig behandling av arbeidstakere som er, eller har vært, omfattet av bruttoordningen i offentlig tjenestepensjon. Visst er det mange forhold som endres i løpet av et yrkesliv, og visst bør det være rom både for politiske myndigheter og arbeidsgivere til å justere pensjonsvilkår og kursen fremover. Normalt har man imidlertid sjelden mulighet for å justere kursen for den ferden som allerede har vært. Slik bør det heller ikke være her. For berørte arbeidstakere oppfattes redusert tjenestepensjon for tiden før lovendringene trådte i kraft, i praksis som endring av arbeidsavtalen og den økonomiske kompensasjonen for arbeidet etter at arbeidsinnsatsen allerede er levert.
Regjeringen Støre bør ta initiativ til en offentlig og grundig vurdering av behovet for, og utformingen av, forbedrede garantier for opptjent offentlig tjenestepensjon.
Det har vært signalisert at det finnes midler til økt statsstøtte til livsvarig AFP for arbeidstakere i tariffbundne bedrifter i privat sektor. Det burde da være en høyt prioritert oppgave for regjeringen å sikre et rimelig vern av opptjent tjenestepensjon for arbeidstakere i offentlig sektor.
Saken her dreier seg om såkalt «vanlige folk» som ellers vil få betydelig lavere, livsvarig tjenestepensjon enn hva pensjonskassenes egne kalkulatorer beregnet for knapt to år siden.