Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning

125 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning Jag vill börja med att visa på en kompassros som blev aktuell under förhandlingarna om Maastrichtfördraget 1992, för att demonstre- ra de utmaningar som utvidgningsperspekti- vet väntades ställa den nybildade Europeiska unionen inför inom en framtid. Med införandet av den inre marknaden un- der slutet av 80-talet och fram till 1992 hade NFT 2/2003 kursen snarast gått mot ostnordost, men med Maastrichtfördraget betonades den sociala dimensionen och kursen gick mot västnord- väst. Alltsedan 1992 har den stora frågan gällt om utvidgningen skulle medföra att EU ut- vecklades mot sydsydost, alltså samtidigt mot avreglering och mellanstatlighet, som en följd av competition of norms1 och atlantism2, eller om EU trots utvidgningen kan utvecklas mot överstatlighet och gemensamma normer ock- så på sociala områden. Den s.k. öppna sam- ordningsmetoden på t.ex. sysselsättnings- politikens område, som Sverige förordar, är att placera i sydvästlig riktning. Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning av Pär Hallström Pär Hallström är professor i rättsvetenskap vid Umeå universitet. Artikeln grundar sig på ett föredrag vid EILI:s (Euro- pean Insurence Law Institute) forskarkonferens den 28.1 2003. 1. Europa – quo vadis? Min uppgift vid EILI-konferensen är inte att tala över ett rent försäk- ringsrättsligt tema, utan att säga några ord om något som sannolikt kommer att få en oväntat stor betydelse för oss alla i en snar framtid – nämligen EU:s utvidgning med de central- och östeuropeiska länderna. Jag kommer emellertid inte att försöka sia om framtiden, utan att göra en ”tour d’horizon” över de senaste drygt tio åren av EU:s historia, och jag behandlar inte bara utvidgningsprocessen som sådan utan visar också att utvidgningen redan har haft mycket stor betydelse för EU:s interna utveckling. Pär Hallström par.hallstrom@jus.umu.se Europas Förenta Stater Överstatlighet Maastricht Sociala dimensionen Inre marknaden Reglering (vänster) Avreglering (höger) Utvidgning Mellanstatlighet Europeiska staters samvälde 126 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning 2. Anpassningen av EU till kandidatländerna Vad man kanske inte helt varit på det klara med är att förhållandet till EU:s östra grannar redan alltsedan järnridåns fall villkorat och påverkat EU:s interna utveckling. Både lös- ningen av ”smärre” konkreta utmaningar inom ramen för fördragen och de stora förhandling- arna om förändringar i EG/EU:s fördrag har alla skett i perspektivet utvidgning mot öst. 2.1 Betydelsen av utvidgningen mot öst för EU:s interna reformer Man kan särskilt peka på fyra ”smärre” kon- kreta utmaningar som EU haft att lösa under 90-talet. I och med att den inre marknaden fullbordades stod det för det första klart att EG:s lagstiftning skulle kompletteras med nya regler också på det sociala området. Sträng- are gemensamma sociala regleringar stötte inte bara på politiska hinder från den dåvaran- de konservativa brittiska regeringen utan ock- så på betänkligheter med hänsyn till kandidat- ländernas ekonomiska förmåga. Kandidatlän- dernas ekonomiska förhållanden låg också som en underliggande faktor vid förhandling- arna om reformerna av EU:s finansiering. Särskilt Tyskland ville få garantier mot fram- tida finansieringsbörda. Slutligen var refor- merna av EG:s jordbrukspolitik inte bara ett resultat av GATT-förhandlingarna och Medel- havsländernas industrialisering, utan de före- togs i ett utvidgningsperspektiv. Det dåvarande brittiska motståndet mot ge- mensamma regler gällde inte endast på det sociala området utan även beträffande Ekono- misk och monetär union, och på detta område delades motståndet med Danmark Och den andra utmaningen gällde att finna en lösning när inte alla medlemsländer ville gå vidare mot överstatlighet. Lösningen hette flexibel integration och betydde att man erkände att EU fick vara diversifierat av både politiska och ekonomiska grunder, och att vissa med- lemsländer kunde integreras med varandra i snabbare takt än andra. Den tredje utmaningen bestod i frågan att finna en lösning för det förhållandet att vissa europeiska länder ville ta del av den inre marknaden utan att bli medlemmar i EU. Associationsstatus hade tidigare inte beviljats europeiska länder annat än som väntrum före medlemskap3 , utan dessa hade fått nöja sig med handelsavtal. EU hittade dock en associ- ationslösning (EES) för Finland, Island, Liech- tenstein, Norge, Sverige och Österrike, som betydde att de inom ett självständigt institu- tionellt arrangemang uppträdde som en ge- mensam EFTA-part som kunde ta del av EG:s inre marknad mot att de antog EG:s närvaran- de och kommande regler på området för den inre marknaden. Därmed garanterades både reciprocitet och EU:s institutionella självstän- dighet. Förhandlingarna om EES fördes inte med tanke på att de central- och östeuropeiska länderna skulle erbjudas samma arrangemang. Tanken på detta har senare framförts, men stöter på svårigheter på grund av det starka reciprocitetskravet. Kandidatländerna har för övrigt avböjt andra permanenta arrangemang än fullt medlemskap i EU. Det fjärde utmaningen gällde i viss mån en utvidgningsfråga, nämligen konsekvenserna av Tysklands återförening. Östtyskland hade tidigare åtnjutit status som free rider med tullfrihet för sin export till Västtyskland, men enandet både ökade Tysklands makt och bety- delse i EU och gav en försmak av utvidgning- ens kostnader. 2.2 Betydelsen av utvidgningen mot öst för förändringar i grundfördragen Utvidgningen mot öst har alltså t.o.m. varit avgörande för de förändringar som företagits i fördraget om den Europeiska unionen, och frågan har därmed dominerat förhandlingarna om EU:s utveckling alltsedan 1992. Förhand- lingarna som ledde till Maastrichtfördraget 1992 var de sista där de då 12 medlemsstater- 127 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning na kunde bestämma endast med hänsyn till EG/EU:s interna situation. Det var också med Maastrichtfördraget som beslut fattades att upprätta den ekonomiska och monetära unionen (EMU); som det eko- nomiska EEG förvandlades till det bredare EG med en social dimension; som beslutsför- mågan för detta EG ökade genom att en med- beslutsprocedur infördes, innebärande att rå- det i ökad utsträckning fattade beslut med kvalificerad majoritet medan det demokratis- ka underskottet överbryggades med att också Europaparlamentet måste fatta samstämmigt beslut i lagstiftningsärenden; som varje med- borgare i medlemsstaterna också skulle få medborgarskap i unionen med rätt att fritt röra sig över det samlade territoriet; som en andra pelare för utrikespolitik och säkerhetspoli- tiskt samarbete för försvar av detta territorium restes vid sidan om EG-pelaren; som också en tredje pelare restes för kompletterande samar- bete i frågor om polis, asyl, civil- och process- rätt. Maastrichtfördraget tillfördes slutligen en subsidiaritetsprincip och klarare gränser för EG:s kompetensområde. Redan då Maastrichtfördraget slutförhand- lades var man dock medveten om att utvidg- ningen av EG, både mot norr och öst, krävde nya fördragsförändringar och i en artikel N förutsågs en ny konferens. Denna ledde till Amsterdamfördraget (1997), som trädde i kraft 1999. Med tanke på den politiska situationen i öst, lägger den en starkare betoning på kra- ven på demokrati och grundläggande rättig- heter, och det infördes en möjlighet att sus- pendera en medlemsstat som inte följde dem. Den inre säkerheten för EU stärktes genom bestämmelser om effektivare polis- och straff- rättsligt samarbete, och i samma syfte infoga- des kontrollen av de yttre gränserna, Schengen- avtalet om asyl och invandringspolitik, under EG-pelarens stringenta förpliktelser. Ett stör- re EU krävde också en effektivare samord- ning av ländernas utrikespolitik- och säker- hetspolitik, den yttre säkerheten, och med Amsterdamfördraget infördes en särskild ge- neralsekreterare för denna. För att det över huvud skulle vara möjligt att nå någon grad av effektivt beslutsfattande i ett utvidgat EU, gjordes medbeslutsproceduren till nära nog allenarådande för EG. Slutligen förutsågs att vissa medlemsländer i en framtid skulle ha mindre förmåga eller vilja till fördjupat sam- arbete, och Amsterdamfördraget innehåller en klausul om flexibel integration, som tillåter de medlemsstater som så vill att fördjupa sitt samarbete. Amsterdamfördraget sköt dock vissa frågor till en senare konferens. Det gällde frågor om att anpassa EU:s institutioner till en situation med upp mot 30 medlemsländer. Konferen- sen utmynnade år 2000 i Nicefördraget. När gäller beslutsfattande i rådet medförde det att de folkrikaste länderna i EU inte skall över- flyglas av alla de små och medelstora länder- na. En regel om dubbel majoritet införs fr.o.m. år 2005. Kvalificerad majoritet uppnås ge- nom en majoritet av röstantalet, men dessut- om kan en medlemsstat begära att den kvali- ficerade majoriteten motsvarar minst 62% av unionens hela befolkning. I andra protokoll förutses hur många ledamöter vart land får i Europaparlamentet i det fall EU består av upp till 27 medlemsstater och parlamentet av 732 ledamöter. Kommissionen skall bestå av en medlemsstat per land från 2005, men när antalet medlemsstater uppgår till 27 skall an- talet medlemmar av Kommissionen vara min- dre än antalet medlemsstater. Beträffande EG- domstolen bestämdes att särskilda rättsinstan- ser kan upprättas för att behandla vissa frågor. Dessas beslut kan överklagas till förstain- stansdomstolen och vidare till EG-domstolen med resultat att ett treinstanssystem kan infö- ras. På detta sätt skall den ökande måltill- strömningen förhoppningsvis behärskas. Medlemsstaterna förklarade i Nice att de därmed genomfört de institutionella föränd- ringar som är nödvändiga för de nya med- lemsstaternas anslutning. Vid Nice förutsågs 128 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning vidare det framtidskonvent som nu arbetar med sikte att på sommaren 2003 lägga fram ett förslag till ett nytt konstitutionellt fördrag, som skall kunna antas vid en ny konferens mellan medlemsstaterna år 2003 eller 2004. Utan att närmare kommentera konventets ar- bete här,4 vill jag bara nämna att det naturligt- vis sker under perspektivet EU:s utvidgning. 3. Europas gränser – en statsveten- skaplig förklaring I och med att järnridån föll och de central- och östeuropeiska länderna såg medlemskap i den Europeiska unionen som bekräftelse på deras nya status, ställdes också frågan om hur långt EU kunde utvidgas utan att det miste sin natur, d.v.s. frågan om Europas gränser. Inom stats- vetenskapen vill man peka på fyra gränser: en geopolitisk, en institutionell eller rättslig gräns, en kulturell gräns och en transaktionsgräns. a) Den geopolitiska gränsen. Geopolitiken är en maktpolitisk teori som förklarar staters makt i förhållande till andra stater utifrån staternas resursbas och geografi. Järnridån utgjorde en tydlig gräns mellan väst och sovjetmakten. Utvidgningen förskjuter na- turligtvis gränsen för samarbetet österut, men det är fortfarande oklart om detta leder till att det nya EU kan utöva stark makt i omvärlden eller om det leder till sådana ekonomiska och politiska motsättningar att EU blir mest upptaget av sina egna interna problem. Det är också osäkert om Ryssland kan vara starkt nog att kunna resa en gräns i förhållande till sin egen maktsfär och om den kommer att korsa Vitryssland och Ukrai- na. Ett Turkiskt medlemskap skulle vidga EU:s gränser också i riktning mot Kaukasus och Mellersta östen. b) Den rättsliga och institutionella gränsen. En gräns för EU ligger också i villkoret att EU behåller sina egenskaper också då den utvidgas. EU är i mycket en rättslig gemen- skap med vissa federala, överstatliga, egen- skaper och gemensamma regler som förut- sätter likformig tillämpning inte bara på handels- utan också på områden som social- och miljöpolitik. EU skulle mista sina juri- diska egenskaper om vissa medlemsstater inte tillämpade samtliga viktigaste EU-reg- ler, det sk. acquis communautaire. En insti- tutionell gräns ligger vidare i att denna federala och demokratiska karaktär kan vara svår att behålla eller utveckla i ett gigantiskt EU. Dessutom skulle sannolikt vissa stater, som de större länderna, genom flexibel in- tegration och intimare federalt samarbete mellan sig, försöka garantera att deras makt- politiska intressen kan bevaras även i ett stort Europa. c) Den kulturella gränsen. Denna har visst samband också med den rättsliga, eftersom den särskilt hänför sig till den politiska kulturen. I centrum står de värderingar om demokrati, rättstat och mänskliga rättighe- ter som utvecklades i Västeuropa inom ra- men för Europarådet och EU. Detta har bildat en gräns t.ex. i förhållande till Turki- et, som associerades till EG med tanke på medlemskap redan 1963. d) Transaktionsgränsen. Kärnan i EU utgörs av EG:s fyra friheter, d.v.s. fri rörlighet för personer och företagsetableringar, varor, tjänster och kapital. Detta betyder att med- lemsstaterna i EU öppnar sina fysiska grän- ser för dessa faktorer i en helt annan omfatt- ning än vad de gör globalt inom ramen för WTO, som för övrigt bara omfattar varor och tjänster. För kandidatländernas del medför utvidgningen naturligtvis ökad kon- kurrens på hemmamarknaden, och risk för att högutbildade söker bättre betalade arbe- ten i väst, s.k. brain drain. Flera av de västliga länderna fruktar däremot massin- vandring från öst med konsekvenser på löne- och välfärdsområdet. På grund av att 129 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning gränsövervakningen mellan medlemslän- derna i EU är avskaffad, krävs dessutom ökad kontroll av transaktioner och invand- ring från länder utanför EU. Det gäller t.ex. gränsen mot Ryssland, Vitryssland och Ukraina. Transaktionsgränsen är alltså sär- skilt tydlig när gäller rörligheten för perso- ner, och den kan hindra utvidgning mot folkrika och fattiga länder som Turkiet, Ukraina och Ryssland. En annan konse- kvens är att också kriminaliteten blir gräns- lös och bara kan begränsas med ökat polis- samarbete mellan medlemsländerna. 4. Europas gränser – Köpenhamns- kriterierna 1993 Ur slutsatserna från det Europeiska rådets möte i Köpenhamn i juni 1993 framgår att EU:s stats- och regeringschefer beslutat att EU var beredd att utvidgas mot öst, men det uppställde samtidigt tre kriterier som kandi- datländerna måste uppfylla innan de kunde bli medlemmar. De måste bli som de västeurope- iska länderna för att släppas innanför EU:s gränser. För att över huvud taget få påbörja förhandlingar om medlemskap var länderna tvungna att visa att de skulle kunna motsvara dessa kriterier inom medellång frist. Det första kriteriet var politiskt. Länderna måste ha stabila institutioner med förmåga att garantera demokratin; de måste respektera legalitets- och rättsstatsprinciperna, skyddet för mänskliga och grundläggande rättigheter och skydd för minoriteter. I detta samman- hang kan också nämnas att länderna måste delta i den Europeiska konventionen om grund- läggande och mänskliga rättigheter inklusive Strasbourgdomstolens kompetens. Det andra kriteriet var ekonomiskt. Länder- na måste ha en fungerande marknadsekonomi med förmåga att hålla stånd mot marknads- krafter och mot påfrestningar beroende på konkurrensen i EU. Det tredje kriteriet gällde förmågan att anta EG:s och EU:s hela regelverk, inklusive hela EG-rätten, samt EU:s syften beträffande poli- tik, ekonomi och monetära frågor, l´acquis. 5. Kandidatländernas anpassning till EU Köpenhamnskriterierna ställde alltså kravet att kandidatländerna måste anpassas till EU för att kunna antas som medlemmar. Denna anpassning har skett inom ramen för tre meka- nismer: bilaterala interimavtal mellan EG och varje kandidatland om frihandel, komplexa bilaterala associationsavtal inkluderande an- passning till l´acquis, EU:s regelverk, och genom frivillig anpassning av ländernas rätts- system. 5.1 Handelsavtal Mycket snart efter det att de central- och östeuropeiska länderna själva fick bestämma om sin politik beslöt de sig för att påbörja förhandlingar om nära anknytning till EU med sikte på medlemskap. För att så tidigt som möjligt kunna åtnjuta tullfrihet på EU:s marknad slöts under perioden 1991–93 först interimistiska avtal mellan vart land och EG.5 Dessa syftade till att under en tioårsperiod, uppdelad i två faser, upprätta frihandelsområ- den omfattande industrivaror. Under en första femårsfas avskaffade EG sina tullar och kvote- ringar, och under den andra avskaffade kandi- datländerna sina handelshinder gentemot EG. Eftersom EG har exklusiv kompetens på han- delspolitikens område, och handelsavtal följ- aktligen inte behöver ratificeras av EG:s med- lemsstater kunde dessa avtal snabbt träda i kraft. 5.2 Europaavtal De interimistiska handelsavtalen utgjorde i själva verket handelsdelen av de omfattande associationsavtal som förhandlades fram sam- tidigt, och som fick namnet Europaavtal. Ef- 130 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning tersom de måste ratificeras av EG:s medlems- stater, trädde de i kraft senare, men efter detta skett ingick handelsavtalen i Europaavtalen. Europaavtalen har alltså ingåtts mellan vart kandidatland för sig och EG. Kandidatländer- na har inte velat upprätta ett gemensamt sam- arbetsområde liknande EES, eftersom de fruk- tade att ett sådant skulle bli permanent, och de ville ha en temporär och individuell associa- tionslösning i väntan på fullt medlemskap. Syftet med Europaavtalen är att anpassa länderna till marknadsekonomin och få dem att delta i världsekonomin, samtidigt som de successivt tar del av den rättsliga europeiska integrationen, genom att de antar och i en framtid påverkar EU:s regelverk. Det faktum att integrationen av kandidatländerna i EU:s hela verksamhet är en långvarig process, re- flekteras av den inledande delen av avtalen, som upprättar en politisk dialog. Denna om- fattar både ländernas anpassning till EG:s regelverk, politiken inom EU:s tre pelare, och gemensamma ståndpunkter i världspolitiken. Kandidatländernas deltagande i den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken under- lättades av att de gick in i NATO. Denna dialog förs främst inom ramen för de institutioner som vart fördrag upprättar: ett associationsråd, bestående av ministrar från EU:s råd och från kandidatlandet och med- lemmar ur EG:s kommission; associations- kommittén, bestående av representanter för rådet, kommissionen och kandidatlandets re- gering; och den parlamentariska kommittén, bestående av parlamentariker från Europa- parlamentet och kandidatlandet. Den politiska dialogen kom, med start 1997, också att ske multilateralt genom konferenser minst en gång per år mellan de 15 medlemsländernas och de 10 kandidatländernas stats- och regerings- chefer. Genom Europaavtalen skall kandidatlän- derna bli delar av den gemensamma markna- den, men bara två av de fyra friheterna kunde införas utan omfattande lagharmonisering under en tioårsperiod. Det var fri rörlighet för industrivaror, som påbörjades redan genom de interimistiska handelsavtalen, och fri rör- lighet för tjänster. Fri rörlighet för jordbruks- varor och för fysiska personer sköts på fram- tiden, medan fri rörlighet för juridiska perso- ner, etableringar, kunde införas genom regeln om nationell behandling. Fri rörlighet för ka- pital kunde utan harmonisering bara omfatta betalningar, investeringar, och hemförande av vinster. Konkurrensreglerna skulle däre- mot kunna tillämpas tämligen omgående. För att kandidatländerna skall kunna delta i den gemensamma marknaden krävs alltså att de är bundna av samma regler som EG:s medlemsstater, alltså av EG:s regelverk, l´acquis communautaire. En stor del av Euro- paavtalen innehåller därför bestämning om på vilka områden kandidatländerna skall anpas- sa sin lagstiftning. Det gäller tullagar, associ- ationsrätt, bankrätt, försäkringsrätt, redovis- ning och skattelagstiftning, immaterialrätt, finansiella tjänster, konkurrensrätt, hälsoskydd och skydd av djur och växter, arbetarskydd, konsumentskydd, indirekta skatter, tekniska regler och standarder, regler rörande kärn- kraft, transport, telekommunikationer, miljö, offentlig upphandling, statistik, arbetsrätt, produktansvar, avreglering och stärkande av den privata sektorn. Europaavtalen förutser vidare att kandidat- länderna deltar och anpassar sin lagstiftning på områden utanför EG:s tvingande lagstift- ning men på områden för samarbete som kulturområdet och på den tredje pelarens straff- rättsliga område för att förhindra och bekäm- pa brott. En sista viktig del av avtalen innehåller mekanismer för EU:s assistans till kandidat- länderna för deras anpassning. Anpassningen av lagstiftningen betyder naturligtvis samti- digt kostsamma ekonomiska strukturella mo- derniseringar. Denna assistans består i expert- hjälp finansierad av EG och annan finansie- ring genom den Europeiska investeringsban- 131 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning ken och ett särskilt program kallat PHARE. Under slutet av 90-talet förstärktes dessa ge- nom bidrag också från EG:s sammanhåll- ningsfond för regionalstöd, SPA beträffande miljö och transport och SAPARD beträffande jordbrukets omstrukturering. 5.3 Reformering av lagstiftningen i allmänhet EG-rättsliga inslag återfinns numera på de flesta områden i medlemsländernas rättsord- ningar. Och som framgår ovan inför kandidat- länderna dessa inslag under jämförelsevis kort tid också i sina rättsordningar. Man bör dock beakta att denna anpassning skett och sker under andra omständigheter än i EU:s med- lemsstater. För kandidatländerna har det gällt att anpassa hela sin rättsordning från den socialistiska/kommunistiska rätten till den europeiska byggd på rättsstat och marknads- ekonomi. I ett försäkringsrättsligt samman- hang är det värt att påpeka att denna reforme- ring i samtliga kandidatländer genomgått tre faser. Under en första fas vände länderna sig till den lagstiftning som funnits under mellan- krigstiden. Då länderna var fria. Därigenom trodde man sig kunna återgå till sina sanna jag. Snart fann man dock att denna rätt var omodern och man sökte förebilder utifrån. Under en andra fas var man osäker på var dessa var att finna, och man kunde hämta modeller från t.o.m. USA på ett område och från t.ex. Skandinavien på ett annat, som associationsrätt. Under den tredje fasen fann man att ländernas ursprungliga civilrätt till stor del grundade sig på den tyska BGB, och därefter har tysk rätt haft ett stort inflytande på rättsreformeringen tillsammans med EG- rätten. 6. Förhandlingarna om inträde i EU Kandidatländernas inträde i EU har genom- gått två faser. En förberedelsefas och en för- handlingsfas. 6.1 Förberedelsefasen Som påpekades ovan var inte EU omedelbart berett att påbörja förhandlingar om inträde. Det var först vid det Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 som bestämdes att länder- na kunde bli medlemmar, men för att de skulle få påbörja förhandlingar måste de först visa att de inom rimlig tid kunde uppfylla samtliga Köpenhamnskriterier. Associationsavtalen blev därmed viktiga instrument för att mäta det andra och tredje kriteriet. Först om länder- na nått långt i anpassningen av sina rättssys- tem och kunde påvisa ekonomisk balans kun- de förhandlingar komma ifråga. EU:s kom- mission fick till uppgift att granska hur pass kandidatländerna uppfyllde kriterierna och regelbundet rapportera om tillståndet. 6.2 Förhandlingsfasen En första fråga som måste lösas var vilken modell som skulle tillämpas för förhandling- arna. Två alternativa modeller föreslogs: gruppmodellen och regattamodellen. Tysk- land ville från början begränsa inträdesför- handlingar till en liten grupp som skulle för- handla och inträda gemensamt. Ur politiska och ekonomiska skäl ansåg Tyskland att Po- len, Ungern och Tjeckien skulle bilda en för- sta grupp. Tyskland var bränd av kostnaderna för återförenandet och ville minska riskerna för ännu större tapp. Regattamodellen bestod i att förhandlingar skulle öppnas för samtliga länder så snart som de uppfyllde Köpenhamnskriterierna, och låta länderna få medlemskap individuellt allt ef- tersom de förhandlat färdigt. Lösningen blev en kompromiss med två regattor där alla utom två länder råkade komma i mål samtidigt. Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg 1998 konstaterades att sex länder uppfyllde kriteri- erna: Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien, Ungern, och kunde påbörja för- handlingar. Och vid Europeiska rådets möte i Helsingfors 1999 fastställdes att ytterligare sex länder var klara för förhandlingar: Bulga- 132 Försäkran om en framtid – om EU:s utvidgning rien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien och Slovakien. Förhandlingarna gick till så att EG:s regel- verk, l´acquis, och samarbetet inom EU, upp- delades i 31 kapitel som öppnades för för- handling och stängdes provisoriskt för vart kandidatland. Förhandlingarna började med de lättaste frågorna, som små och medelstora företag, externa relationer och gemensam ut- rikes- och säkerhet, och avslutades med de svåra som fri rörlighet för fysiska personer, jordbruk och regionalstöd. Varje kapitel av- slutades först då kandidatlandet vidtagit alla åtgärder för att anta EG:s regelverk och nota bene anta alla åtgärder för att kunna imple- mentera och övervaka reglernas efterlevnad. Till slut bestämdes om övergångsperioder för kandidatländerna och för EU. För EU:s del infördes övergångsperioder beträffande fri rörlighet för personer och för jordbruk. Förhandlingarna avslutades i december 2002 med tio stater. Alla utom Bulgarien och Ru- mänien. De utmynnade i ett tillträdesfördrag som skall undertecknas i Aten den 16 april 2003. Därefter följer den första prövningen för EU:s institutioner, eftersom representan- ter från de tio kandidatländerna då skall tränas in genom att delta som observatörer i alla institutionerna. För att parterna till avtalet skall bli bundna finns ytterligare formella krav. För EU:s insti- tutioners del skall kommissionen lämna sitt yttrande, Rådet skall anta avtalet med enhäl- ligt beslut, och Europaparlamentet skall läm- na sitt samtycke med majoritet av sina med- lemmar. Europaparlamentet har alltså veto- makt. Därefter skall avtalet föreläggas samtli- ga EU:s medlemsstaters parlament och ratifi- ceras av deras regeringar. Och samtidigt skall avtalet också godkännas av kandidatländer- nas parlament och ratificeras av deras reger- ingar, men dessförinnan skall det föreläggas folkomröstning i några kandidatländer. En- ligt planerna skall dessa processer vara avslu- tade till den 1 maj 2004, då det skall kunna träda i kraft, och de nya EU-medborgarna kunna delta i de allmänna valen till Europa- parlamentet sommaren 2004. Slutsatser Jag vill avstå från att nu avslutningsvis dra några tvärsäkra slutsatser med utgångspunkt i den kompassros som jag inledningsvis visa- de. Vi kan konstatera att de nya medlemssta- terna med sina 75,5 miljoner kommer att utgöra en femtedel av befolkningen och öka EU, som för närvarande har 375,3 miljoner medborgare, till 450 miljoner. Vi vet också att skillnaderna i ländernas ekonomier är stora. Jag vill avsluta med att ställa två frågor. Kom- mer EU trots sina nya inre motsättningar att kunna bli en utåtvänd aktör i världspolitiken, eller blir den så upptagen av inre problem att den blir inåtvänd och passiv? De nya med- lemsländerna har nu antagit EU:s regelverk och reformerat sina rättsystem, men har de också förmågan att övervaka tillämpningen bättre än USA? Har risken för nya ENRON ökat? Noter 1 Teorin om normkonkurrens utgår från att ansökar- länderna skulle tjäna på avreglering och låga och icke kostbara normer på t.ex. social- och miljöom- rådena. 2 Många ansökarländer ser atlantiskt samarbete med USA som väl så viktigt som det med EU. 3 Tidigast åt Grekland och Turkiet och därefter Malta och Cypern. 4 Se Pär Hallström, En kommentar till framtidskon- ventets arbete, Europarättslig Tidskrift 2003 Nr.2. 5 Sådana avtal slöts först med Polen, Tjeckoslova- kien, Ungern, Rumänien och Bulgarien och däref- ter med Estland, Lettland och Litauen. Efter sepa- rationen mellan Tjeckien och Slovakien har de separata avtal med EG. Slutligen undertecknades ett associationsavtal med Slovenien 1996.