Spelet om sjukförsäkringen – spelet om välfärdsstaten

146 NFT 2/1998 Välfärdsstatsteorin och traditionell försäkringsteori Traditionellt har den svenska välfärdspolitiken ett antal mål, ett antal principer efter vilka den skall fungera. Enligt dessa principer skall välfärdssystemen vara generella och generösa. Det vill säga de skall rikta sig till alla och ersättningen i systemen skall vara så pass hög att det inte krävs någon kompletterande er- sättning från privata försäkringar. De skall vidare erbjuda inkomsttrygghet och de skall skapa omfördelning. Bakom målen finns även en strategi. Strategin är att skapa legitimitet för systemen, genom förtroende och stöd från olika befolkningsskikt. Speciellt viktig anses medelklassens stöd vara. Om vissa grupper betalar in till ett system och sedan inte får ut några förmåner så minskar deras benägenhet att stödja systemet lyder denna teori. Det finns då risk för skatterevolter som i förläng- ningen hotar välfärdsstaten. Om legitimiteten hotas skadas således också välfärdspolitiken som helhet menar tesen. Det gäller att knyta upp så många grupper som möjligt till den generella politiken för att ge den ett stöd. Motståndare till den generella välfärdspoliti- ken kallar strategin lite elakt för “egoismens kitt“. (Borg, 1992, 35) Denna teori kan kallas välfärdsstatsteorin. Spelet om sjukförsäkringen – spelet om välfärdsstaten Den 29 / 4 1997 stod följande att läsa på Dagens Nyheters ekonomisidor: “Dyra beslut för Metall Kongressen över. Sjukförsäkring vann över sänkt medlemsavgift“ Dagen innan, den 28 april 1997, hade Metallindustri- arbetareförbundet beslutat att teckna en kollektiv privat sjukförsäkring för sina medlemmar. Detta innebär att Metalls medlemmar från 1 januari 1998 omfattas av ett sjukförsäkringstillägg som ligger utanför det offentliga välfärdssystemet. Beslutet är inte enbart en isolerad och begränsad händelse, utan en del i en större samhälls- trend. En trend som tycks utmana traditionella principer kring den svenska välfärdspolitiken. Vad fick egentligen Metallindustriarbetareförbundet att fatta ett beslut som tycks strida mot arbetarrörelsen värderingar? Vilket sammanhang kan detta beslut placeras in i?‘ Henrik Holmquist av pol.mag. Henrik Holmquist, handläggare, Uppsala Studentkår *Artikeln baseras på en magisteruppsats i försäkrings- kunskap skriven vid Uppsala universitet: ”Under okunnighetens slöja. En analys av statens och fackföreningsrörelsens agerande och attityder i sjukförsäkringsfrågan”. 147 Ett alternativ till en generell välfärdsstat är en selektiv politik. Statens politik skulle då endast riktas till ett fåtal behövande. En viktig del i välfärdsstatsteorin är det uttalade mot- ståndet mot just selektiva välfärdssystem. De viktigaste argumenten som riktas mot sådana system är att en selektiv välfärdspolitik skulle bli alldeles för byråkratisk. Vidare bör med- borgarna behandlas enligt principen om lika omtanke och respekt menar professor Bo Rothstein. En selektiv politik skulle bryta mot detta och vara integritetskränkande anser densamme. Som redan avslöjats har dock Metallarbeta- reförbundet valt en försäkringslösning som ligger utanför den generella välfärden. Inom vilken teoretisk ram fungerar då privata för- säkringar? Den traditionella försäkringteorin (se exempelvis Skogh) står mycket i motsats till välfärdsstatsteorin i det att varje risk be- döms för sig och ges en premie därefter. Dåliga risker försöker bolagen motverka genom självriskmekanismen. En annan och för denna artikel mer intressant mekanism är att likartade risker, enligt traditionell försäk- ringsteori, söker sig till varandra. En aktör, en försäkringskund, med en lägre risk vill inte vara med och betala för de högre riskerna, vilket gör att denne lämnar kollektivet för att söka sin trygghet i kollektiv med likartad risk. Ett försäkringskollektiv får med detta sina naturliga begränsningar på en fri marknad. Denna, den fria marknadens mekanism ger en premiedifferentiering. Teorin kan jämföras med välfärdsstatsteorins tes om att grupper vill lämna kollektiv om de inte anser sig få tillräckligt mycket tillbaka för sin premie/ skattekrona. Välfärdsstatsteorins vilja att in- kludera alla grupper i det statliga försäkring- skollektivet blir då ett försök att motverka det rationella handlandet hos varje aktör som försäkringsteorin för fram. Statens agerande och statens motiv Staten är givetvis en viktig aktör inom väl- färdspolitiken. Hur har då staten agerat i sjuk- försäkringsfrågan under 1990-talet? Föränd- ringarna inom sjukförsäkringen har varit många och inte speciellt långsiktiga. Den första mars 1991 sänktes kompensationsgra- den i sjukförsäkringen för de första tre dagar- na i ett sjukfall till 65 % för att resterande dagar vara 80 %. Efter 90 dagar blev den 90 %. I realiteten var ersättningen ca 10 % högre då de allra flesta på arbetsmarknaden omfattas av avtalsförsäkringar. Den första januari 1992 infördes arbetsgivarnas sjuk- löneperiod. I samma proposition fanns även en minskningsregel som innebar att ingen genom övrig ersättning skulle få mer än 10 % av den sjukpenninggrundande inkomsten. (prop.1990/91:59, 20ff, samt RFV, 1995) 1 januari 1992 infördes arbetsgivarnas sjuk- löneperiod som då varade i 14 dagar. (1990/ 01:181, 36) Avtalsförsäkringen kom att upp- höra efter 90 dagar då det i praktiken kom att råda ett förbud mot avtalsförsäkringar efter denna dag. 1 april 1993 infördes karensdagen för första dagen i sjuklöneperioden. De två dagarna efter karensdagen blev ersättningen 75 % och därefter 90 % till dag 90. (1992/93:31, 41ff.) Vid samma tidpunkt sänktes även ersättningen för långtidssjuka från 90 till 80 %.(1992/ 93:31, 46) 1 januari 1994 infördes egenavgifter i sjukförsäkringen på inkomstdelar understi- gande 7,5 basbelopp (SFS 1994:1744 § 4). Egenavgifterna kompletterar socialavgifter och statsbidrag som finansieringsform i sjuk- försäkringen. Ersättning i sjukförsäkringen ger sedan 1974 endast ersättning upp till 7,5 basbelopp. 1 januari 1996 infördes en enhetlig nivå i sjukförsäkringen på 75 % (1995/96:69). Den 1 januari 1997 förlängdes sjuklöneperi- oden till 28 dagar (199/96:209, 1). 1 januari 1998 höjs ersättningen i den allmänna sjuk- 148 försäkringen till 80 %. I samma regerings- proposition föreslogs även att minskningsre- geln skulle bort. (1996/97:63, 25ff.) Övriga förändringar de gångna åren är en stadig höjning av egenavgiften varje år samt att beräkningsgrunden för den sjukpenninggrun- dande inkomsten ändrades från 1 januari 1997, till “försäkringstagarnas“ nackdel. Minsk- ningsregeln avseende avtalsersättning efter den 90 dagen tas i samma proposition bort (1995/97:63, 32), det finns dock i skrivandets stund inga planer på att införa avtalsersättning efter den 90 dagen. Till dessa många föränd- ringar från staten tillkommer en tvist mellan arbetsmarknadens parter huruvida den avtals- mässiga ersättningen skall räknas som sjuk- lön eller ej från dag 15 till dag 28 i sjukfallet. De direkta motiven bakom de statliga för- ändringarna har i huvudsak varit besparings- skäl. Budgetunderskott, statsskuld och ränte- läge har varit i de styrandes åtanke när beslut fattats kring välfärdspolitiken. “Snabba åt- gärder är dock nödvändiga för att få ett bättre fungerande system och för att minska budget- underskottet“ står det exempelvis att läsa i en utav propositionerna (1992/93:31, 35). När karensdagen infördes motiveras det med: “..dels i behovet att förstärka statens ekono- mi, dels i en strävan att åstadkomma en ökad självrisk i sjukförsäkringen“ (1992/93:31, 67). Ovanstående sifferexercis visar att föränd- ringarna har varit många, nivåer har sänkts och höjts, arbetsgivarnas sjuklöneperiod har införts liksom karensdagar. Det mest tydliga exemplet på statens villrådighet var när reger- ingen hösten 1994 föreslog att karensdagen skulle bort för att något senare dra tillbaks förslaget. Förändringen han inte ens träda i kraft innan den togs bort. Trots detta till synes villrådiga agerande har staten stått fast vid välfärdsstatens princi- per och mål, vilka nämndes i inledningen. Vid den första av de ovan nämnda föränd- ringarna skrev den dåvarande socialdemo- kratiska regeringen i propositionen: “Social- försäkringssystemet syftar till att garantera allas rätt till inkomsttrygghet vid sjukdom handikapp och ålderdom. Denna inkomst- trygghet måste också ges på lika villkor. Rät- ten garanteras genom offentligt förvaltade och kollektivt finansierade allmänna social- försäkringar.“ (1990/91:59, 15) Regeringen tar avstånd från behovsprövning i välfärds- systemen och menar att en allmän standard- skyddsmodell befrämjar effektivitet och jäm- likhet. I ett belysande citat anknyter regering- en direkt till välfärdsstatsteorin: “Politisk le- gitimitet har vunnits för omfördelningen av ekonomiska resurser mellan olika skeden i livet, men också från hög och låginkomstta- gare. Den gemensamma finansieringen inne- bär också att risker sprids mellan olika be- folkningsgrupper.“ (1994/95:100 bil 6, 48) Men har då detta, det principiella försvaret för den generella välfärdsstaten bibehållits under alla av 1990 talets förändringar. Svaret är ja. I den sista av de studerade propositionerna så sägs det fortfarande att: “Om den offentliga försäkringen står för merparten av standard- skyddet för alla försäkrade får den också en bred legitimitet. När en majoritet av medbor- garna omfattas av samma försäkringssystem får det en förankring i samhället som garante- rar dess stabilitet.“ (1996/97:63, 23ff.) När regeringen under 1997 har börjat pla- nera för att höja nivåerna så har den privata sjukförsäkringsmarknadens utbredning varit ett viktigt motiv till höjningarna. Företrädare för branschen uppger att så fort det blir en försämring i de allmänna ersättningssystemen så blir det ett uppsving i efterfrågan på privata sjukförsäkringar (Losand, Nordquist, inter- vju). Försäkringsmarknaden upplevs av staten som ett hot mot välfärdssystemen. Statsse- kreteraren på socialdepartementet, Hans Svensson, betecknar exempelvis regeringens partiella återställningsförslag under våren 1997 som en “motoffensiv mot de privata försäkringsbolagens växande marknad på so- cialförsäkringsområdet“. Hans Svensson kny- 149 ter också an direkt till välfärdsstatsteorin när han säger: “Det finns en fara i system som bygger på att individen själv skall ta ansvar för sin trygghet, risken finns att man upplever att man betalar två gånger. På sikt minskar då benägenheten att betala skatt“. (Social för- säkring 2/97, 8) Fackföreningsrörelsens attityder och agerande Under den studerade perioden har det både varit borgerligt och socialdemokratiskt styre. Skillnaden mellan den borgerliga regering- ens principiella ståndpunkter och den social- demokratiska under den här perioden har varit marginella. Skiljelinjen har istället stått mellan regeringen och fackföreningsrörelsen. Den fackliga delen av arbetarrörelsen har nästan uteslutande tagit ställning för den ge- nerella välfärdsstaten och varit kraftigt nega- tiva till förändringarna i välfärdssystemen. I en rapport från Landsorganisationen (LO) från 1986 hävdas det att generell välfärd; ger möjlighet till omfördelning och rättvisa, är stark och tålig, skyddar de svagaste, skapar frihet, ger oberoende och rörelsefrihet samt är mindre byråkratisk. (Fackföreningsrörelsen och välfärdsstaten, 1985, 22) Om välfärdssta- ten går förlorad kan “sammanhållningen mel- lan människor minska“ menar LO i en annan rapport drygt 10 år senare. LO menar att om den generella politiken försvagas kommer de starka att skydda sina intressen genom privata försäkringar (LO, 1995, rättviseutredningen) LO:s principiella syn på välfärdsstatens system är i teorin således i stort sett desamma som statens. Den generella välfärdsstaten måste försvaras enligt välfärdsstatsteorins principer. LO kräver i ett remissvar att ersättningsnivå- erna höjs till 80 %. Denna nivå är “..den absolut lägsta för att välfärdssystemen skall vara generella“ (LO, remiss på SOU 1995:149, 2) och organisationen menar att de sänkta ersättningsnivåerna “urholkar och försvagar den generella välfärdsmodellen“. I remissen medger LO att kraven på kollektiva tillägs- försäkringar har ökat. “Tilltron till de allmänna försäkringssystemen har rubbats“ menar man. (LO, remiss på SOU 1995:113, 13) LO avvisar även egenavgifter som finansieringsform och hänvisar till det stora överskottet i sjukför- säkringen. LO är emot sjuklöneperioden som de hävdar minskar den solidariska finansie- ringen. (LO, remissvar på SOU 1995:149, 4) Organisationen är även emot minskningsreg- ler och avtalsförbud som de menar är ett ingrepp i den fria förhandlingsrätten. I första hand bör medlemmarnas trygghet garanteras genom lag, i andra hand avtal och i sista hand privata försäkringar. Innan vi går vidare och studerar Metall- arbetareförbundets åsikter och ageranden i sjukförsäkringsfrågan tänker jag kort behandla Sveriges Akademikers Centralorganisations agerande i frågan. SACO är den fackliga organisation som rimligen kan sägas stå längst från LO vad beträffar medlemsstrukturen. SACO har till stora delar samma syn på den generella välfärdsstatens principer som LO. SACO har dock agerat på ett mer pragmatiskt sätt vad gäller hållningen till privata försäk- ringar. 3 600 av SACO:s 70 000 medlemmar har anslutit sig till en individuell sjukförsäk- ring som är framförhandlad för medlemmarna (Gillstedt, 1997, samtal). I SACO:s försäk- ring får en person på 30 år och har en månads- lön på 16 000 kr ett försäkringsbelopp på 2 240 kronor i månaden vid sjukdom över 90 dagar. Premien blir då 30 kronor i månaden. En 50-åring får för samma ersättning betala 99 kronor i månadspremie. Försäkringstaga- ren måste inneha anställning, vara fullt arbets- för samt fylla i en hälsodeklaration. (Akade- mikerförsäkring, 1997, premietabell) Det är svårt att här göra en rättvis jämförelse mellan olika sjukförsäkringar, men generellt sätt är premiedifferentieringen ännu större vid helt individuella försäkringar1. De flesta bolag 150 kräver då även detaljerade beskrivningar av hälsotillståndet (GP 10/3 -97). Metallarbetareförbundet tvekar men går till beslut I motioner till Metallarbetareförbundets2 kon- gress den 27 till 28 april, fanns det ca 153 motioner skrivna i försäkringsfrågor, vilket var mer än en fördubbling sedan kongressen 1995. (Protokoll, 279) Många motioner rymde principiella ställningstagande. Bevarandet av den generella välfärdsstaten var det samman- länkande temat för dessa motioner (ex motion E1, beslutsbok, 378). En genomläsning av motionerna visar att medvetenheten om väl- färdsstatsteorins principer är påfallande hög bland metallmedlemmarnas motioner. Den näst vanligaste att-satsen bland dessa motioner rörde ersättningsnivån i socialför- säkringarna. En motion identifierar kärnfullt själva problemet med de låga ersättningarna: “Våra sjuka medlemmar har det väldigt svårt ekonomiskt när ersättningen är endast 75 procent“. (Metalls kongress 1997, besluts- bok, 401) I en annan motion beskrivs effek- terna av nedskärningarna: “Det har för många medlemmar inneburit katastrof. Somliga har t.o.m. tvingats söka socialhjälp.“ (Besluts- bok, 404) Avdelningarna i Piteå och Luleå skriver “Med den senaste nedskärningen till 75 procent har gränsen passerats för vad som är generell välfärd. 80 procent är en nödvän- dig nivå i socialförsäkringarna och 90 pro- cent den önskvärda“. (Beslutsbok, 378) Mo- tionerna bifölls av kongressen. Vissa motionärer nöjer sig dock inte med att ställa krav på statligt agerande i frågan utan kräver också att Metall på något sätt skall agera. Vissa av dessa motioner hade att-satser med lydelsen att de generella socialförsäk- ringssystemen inte “ avvecklas och övertas av privata försäkringslösningar“. (Beslutsbok, 380) Motioner med sådana, mer försiktiga ställningstaganden bifölls av förbundsstyrelse och kongress. Motioner med kraftigare ord men med en snarlik innebörd avslogs dock. Exempelvis en motion från avdelningarna i Borlänge, Avesta och Kiruna: “Vi föreslår därför att kongressen beslutar att Metall tyd- ligt tar ställning emot lösningar som bygger på privata s.k. otrygghetsförsäkringar“ (Be- slutsbok, 380) Förbundsstyrelse och kongress vill således inte utesluta möjligheten att teckna en privat försäkring vilket ordet “tydlig“ i citatet ovan skulle innebära. Ett antal motioner berörde också karensda- gen där samtliga yrkade på ett avskaffande. Ytterligare några motioner berörde på olika sätt avtalsförbudet, minskningsregeln och sjuklöneperioden. I en av dessa motioner står det: “I dag gäller bara AGS (dvs avtalsförsäk- ringen, förf. anm.) i 90 dagar. Det måste vara fel att försäkringen är så dålig. För att AGS ska vara bra, ska den gälla så länge personen är sjukskriven“. Motionärerna vill att för- bundsstyrelsen skall förhandla fram en AGS- försäkring som skall gälla även efter 90:e sjukdagen. Motionen besvarades av förbunds- styrelse och kongress. Metallarbetareförbun- det har i kontakterna med arbetsgivarsidan fått klart för sig att det inte är möjligt att förhandla fram en förlängning av avtals- perioden. (Petterson, intervju) Behandlandet av motionen från avdelning- arna i Borlänge, Avesta och Kiruna ovan avslöjar fackföreningsrörelsens dilemma. För det första vill förbundet inte utesluta möjlig- heten till privata lösningar, men samtidigt vill man verka för att de offentligt finansierade försäkringarna skall återställas. Metall fruktar att det finns en motsättning mellan den möj- lighet en privat försäkring innebär och det viktiga mål som ett återställande av nivåerna är för förbundet. Avdelning 209 i Skellefte- hamn sammanfattar också detta dilemma i sin motion. Men i denna motion går man dock vidare och erbjuder en lösning på medlem- marnas ekonomiska problem. Där står: “Går det inte att få regering och riksdag att ändra 151 uppfattning måste Metall göra en egen sjuk- försäkring för sina medlemmar“ (Beslutsbok, 409) Avdelningen i Göteborg skriver i samma anda: “Mot bakgrund av dagens ekonomiska situation lär det inte finnas utrymme för en återställning av sjukförsäkringen under över- skådlig tid. Dock vill vi här poängtera att en sådan är naturligtvis att föredra framföra andra lösningar. Vi vill ändå att förbundet ser över möjligheterna att teckna kollektiv sjukför- säkring för alla medlemmar som träder in , där AGS upphör att gälla.“ (Beslutsbok, 508) Motionärerna poängterar att det är viktigt att det framgår att det är den kollektiva fackliga rörelsen som står som ansvarig försäkringen snarare än ett försäkringsbolag. Det förtroen- dekapitel staten kan tänkas ha förlorat på nedskärningarna hoppas facket här på att ta över. En liknelse kan här göras till hur den fackligt administrerade A-kassan anses ha bidragit till den höga fackliga anslutnings- graden i Sverige. Försäkringsfrågan kom på kongressen att stå emot kraven på sänkt medlemsavgift för medlemmarna. Kongressen beslutade dock att teckna en obligatorisk kollektiv privat försäkring. Omröstningen gjordes genom handuppräckning som ej räknades. Ca 80 % stödde förslaget enligt en närvarande om- budsman (Petterson). Premien för den obliga- toriska försäkringen blir ca 22 kr per medlem och månad har Metall tillsammans med Folk- sam (Losand) räknat ut. Huvudskälet till att Metall, till skillnad från SACO, valde en obligatorisk försäkring är att Metall har en högre sjukfrånvaro. I en rapport från LO visas det på att “Arbetare“ i betydligt högre utsträckning drabbas av långvarig sjuk- dom än tjänstemannagrupper. 37 % av arbe- tarna, LO medlemmarna totalt, mellan 30 och 44 år uppgav i undersökningen att de hade någon form av långvarig sjukdom3. Samma siffra för exempelvis högre tjänstemän är 24 %, denna grupp torde exempelvis många SACO medlemmar tillhöra. En högre sjuk- frånvaro kräver således ett större kollektiv för att kunna sänka premierna. Tidigare försäkrings- lösningar inom Metall En starkt bidragande orsak till Metalls beslut på kongressen var att ett flertal lokala metall- klubbar redan hade tecknat försäkringar på klubbnivå. Detta pressade förbundsledningen då man inte önskar för stora skillnader i ersättningsnivåer mellan de olika medlem- marna. De flesta som har varit täckta av privata försäkringar inom Metall har varit det på klubbnivå. Det finns då i huvudsak två former av försäkringar, antingen obligatorisk anslut- ning eller någon form av frivillig anslutning. Vid obligatorisk anslutning betalar den för- säkrade själv ingen premie till försäkrings- bolaget utan det sker genom den lokala delen av medlemsavgiften eller genom löneavdrag. Statistik från Folksam visar att i april 1997 hade nio metallklubbar tecknat en försäkring på klubbnivå. (Folksamstatistik, samt Los- and). Försäkringsformen kallas “Fackets sjuk- försäkring“. Den riktiga siffran på antalet klubbar som tecknat försäkring ligger något högre då vissa har valt att teckna i andra försäkringsbolag. Diskussioner pågick för öv- rigt i ytterligare ett antal verkstadsklubbar om att teckna kompletterande sjukförsäkringar. (Protokoll, 522) Antal betalande personer för denna försäkringsform inom Metall var i maj 1997 1 489 st. (Folksamstatistik) Även om ett fåtal klubbar har valt andra bolag, så ger siffran ändå en fingervisning om hur många det är som har tecknat försäkring. Det är främst de stora klubbar som har valt denna lösning (Petterson och kongressprotokoll, 281) då dessa har det lättare att sprida riskerna och kan därmed få bättre avtal. Kostnaden för den enskilde medlemmen för denna typ av försäkring ligger mellan 25 och 30 kronor i månaden. Den försäkrade måste vara fullt 152 arbetsför vid den tidpunkt då försäkringen börjar gälla och varit arbetsför i minst 30 dagar. (Villkor, gruppförs. Folksam 1997, 42, samt “fackets sjukförsäkring“) Att klub- barna tecknat dessa försäkringar har inte varit populärt hos Metalls förbundsledning. En företrädare för Metalls verkstadsklubb på SSAB i Luleå, som tecknat denna form av försäkring, försvarar dock sin klubbs agerande och säger: “vi kan liksom inte vänt tills de återställt“ och syftar på statens politik. (Nils- son, 1997, samtal) Vissa Metallmedlemmar har dock valt en anslutningsmetod av mer frivillig karaktär, denna försäkring kallas “Frivillig gruppsjuk- försäkring“ (Villkor, Folksam, 39). Initiativet och ansökan tas i denna form av den enskilde medlemmen, men det måste finnas en klubb i botten som beslutat om försäkringen (Olsson, 1997, samtal samt Losand). I maj 1997 var det endast 574 stycken inom Metall som tecknat denna försäkring (intern statistik, Folksam). Kvalifikationsregeln för denna försäkring är att arbetstagaren vid ansökan är fullt arbetsför och dessförinnan inte varit arbetsoförmögen i mer än 28 kalenderdagar i en följd under de senaste 120 kalenderdagarna. (Villkor, Folk- sam) Denna försäkring innebär att den för- säkrade själv betalar premien. En 31-åring med en månadsinkomst mellan 10 000 och 16 000 betalar exempelvis 13,50 kr i månaden, en 50-åring 40 kr i månaden. (Gruppsjukför- säkring, informationsskrift.) Premiedifferen- tieringen, liksom genomsnittspremien blir något större med den frivilliga formen än den obligatoriska klubbsjukförsäkringen. Ingen premievariation blir det med den helt obliga- toriska försäkringen som Metall beslutade om på kongressen. Metallklubben i exempelvis Kumla har valt den frivilliga gruppsjukförsäkringen. Inställ- ningen till försäkringen är dock något kluven, Vice ordföranden för klubben säger: “Risken är att vi genom att teckna sådana här försäk- ringar försvårar återställandet av nivån i den allmänna sjukförsäkringen. Se bara hur det gått med pensionerna, det racet är helkört. Jag är rädd att vi ramlar i samma fälla igen,“ (Social försäkring 2/97) Binning uppmärk- sammar här välfärdsstatsteorin genom att han tror att ett tecknande av privata försäkringar försvårar återställandet. Enligt teorin bör olika försäkringslösningar undvikas då detta ger olika ersättningar och minskar benägenheten att betala för det gemensamma. Vi återkommer här således till det dilemma som tidigare behandlats. Facket vill en sak men tvingas till att göra något helt annat. Spelet om sjukförsäkringen – spelet om välfärdsstaten Låt oss nu jämföra statens agerande det senaste året med fackets önskemål. Staten har ju gjort vissa “återställare“. Nivåerna har nu höjts till 80 %. Staten har här dock endast gått facket halvvägs till mötes. Facket kräver en höjning till 90 %. Inte heller i frågan om karensdagarna har staten agerat efter fackets önskemål. Minskningsregeln/avtalsförbudet är dock av- skaffad, men beslutet får i praktiken ingen betydelse då arbetsmarknadens parter inte kan komma överens om en förlängd avtals- försäkring. Vad beträffar sjuklöneperioden och finansieringen av sjukförsäkringen hade inte staten gått facket till mötes vid tiden för Metalls kongressbeslut i april 1997. Skulle staten dock återställa enligt fackliga önskemål så skulle den privata försäkringen aldrig ha tecknats. Det finns således ett klart påverkansförhållande mellan statens agerande och fackets agerande. Det handlar också om mera psykologiska aspekter som exempelvis tillit. Kan facket verkligen lita på statens löften om att nivåerna skall återställas? Redan här har legitimiteten i välfärdssystemen för- sämrats. Välfärdsstatsteorin bygger ju bland annat på att olika grupper skall känna tillit till systemen. Den verkliga legitimiteten för sys- temen tycks inte ligga i solidaritet mellan 153 olika grupper i samhället, utan mellan grup- perna och de förmåner som varje grupp lyckas erhålla från staten. Grupperna agerar till stor del utifrån statens agerande. Detta kan liknas vid ett spel. Metall- industriarbetareförbundets dilemma kan där- för sammanfattas i en spelmatris. En spelteo- retisk modell ger ingen ny kunskap i ett om- råde utan den ger oss istället verktyg för att analysera olika frågeställningar. För att sätta upp en spelmatris behöver vi få aktörernas preferenser och valmöjligheter klara för oss, eller åtminstone göra vissa antaganden om vilka dessa preferenser och valmöjligheter är. Undersökningen har visat att det i huvudsak står mellan två val för vardera av aktörerna. För statens del handlar det, vid tiden för Metalls kongress, om att antingen återställa eller inte återställa. Detta återställande kan visserligen ske i olika grader och på flera olika sätt varav den viktigaste är nivåernas höjning. Men jag väljer här att generalisera statens agerande till dessa två val För facket står valet mellan att teckna en privat sjukför- säkring eller ej teckna denna försäkring. Detta kan också ske på olika sätt. Men för enkelhe- tens skull väljer jag att även här generalisera detta till två principiella val. Preferenserna och nyttovärdena som nedan anges kan dis- kuteras och ifrågasättas, de skall därför främst ses som en utgångspunkt för den efterföljande analysen. Värdena står för det teoretiska nytto- värde aktören tillmäter de olika utfallen som valen i kombination ger. (Fyra är bättre än tre som är bättre än två o.s.v.) Statens officiella preferenser angående utfall i sjukförsäkringsfrågan Förstahandspreferens: I huvudsak återställa, slippa fackliga privata lösningar. Värde 4. Denna preferens kan diskuteras, om staten egentligen vill återställa är en berättigad fråga. Men jag utgår i min gradering till de uttalade preferenserna. Andrahandsprefens: Ej återställa, ej fackliga privata lösningar, Värde 3. Denna preferens bygger på att staten senare kan återställa, en kortsiktspreferens. Facket förväntas härda ut den ekonomiska krisen. Tredjehandspreferens: Staten återställer, facket har tecknat försäkring. Värde 2. Detta blir antagligen endast ett tillfälligt förhållande, då facket snarast kommer säga upp sina för- säkringar. För att facket skall göra detta förut- sätts att det finns ett förtroende för staten från de fackliga organisationernas sida. Det som främst gör att denna får ett sämre värde än andrahandspreferensen är att det i ett över- gångsskede finns risk för överkompensation vilket kan dra upp sjukfrånvaron och höja kostnaden för staten. Staten ser sig här också utmanad av den så kallade marknaden, något uttalandena från statssekreteraren visar att den starkt ogillar. Fjärdehandspreferens: Ej återställa, fack- liga privata försäkringar. Värde 1. Varar detta tillstånd länge så har staten förlorat kampen om välfärdsstaten. De privata försäkringarna kommer öka och enligt välfärdsstatsteorin kommer stödet för välfärdsstaten att minska. Fackets4 preferenser i sjukförsäkringsfrågan Förstahandspreferens: Att staten återställer och facket slipper teckna försäkring. Värde 4. Andrahandspreferens: Facket tecknar, sta- ten återställer. Värde 3. Facket har här gjort misstaget att teckna en försäkring i onödan. Förutsatt att facket litar på återställaren blir detta läge bara tillfälligt. Tredjehandspreferens: Facket tecknar pri- vat försäkring, staten återställer ej. Värde 2. Enligt fackets ideologi är detta det sämsta utfallet för bevarandet av den generella väl- färdsstaten och kan på lång sikt sägas vara sistahandspreferensen. Men för Metall är medlemmarnas ekonomiska trygghet samt likheten inom organisationen viktigare än de generella principerna. Dessa faktorer är sty- 154 rande, snarare än de långsiktiga perspektiven. Det är i denna preferens som fackets dilemma ligger. Fjärdehandspreferensen: Facket tecknar ej, staten återställer ej. Värde 1. I detta läge står medlemmarna helt utan ekonomiskt skydd. Det kan visserligen hävdas att facket är trogen sin ideologi. Men med detta utfall riskerar facket att medlemmarna helt individuellt tecknar försäkringar och kanske t.o.m. lämnar facket. Fackets styrka förväntas här också försvagas. Figur 1: Spelet om sjukförsäkringen – spelet om legitimiteten Återställa Ej återställa Teckna försäkring Ej teckna försäkring Staten Facket 2,3 1,2 ”Drömmen” ”Marknadslösningen””Håll ut och protestera” 4,4 3,1 ”Misstaget” I figur 1 presenteras de olika möjliga utfal- len. Spelmatrisen beskriver spelet om sjukför- säkringen och ger fyra möjliga utfall. Den vänstra siffran anger värdet för staten och den högra värdet för facket. Utfall som motsvarar de olika preferenserna nämnda ovan. I teorin kan spelet spelas på tre sätt: antingen agerar staten först, facket först eller att de agerar samtidigt ovetandes om varandra. Det sist- nämnda är inte aktuellt i detta fall. Låt oss först analysera utfall om staten agerar först. Vid ett återställande av sjukför- säkringen som facket godtar så visar under- sökningen att facket inte skulle teckna för- säkring. Vid detta agerande blir utfallet den övre högra rutan. Denna rutan torde vid en första anblick också vara det naturliga utfallet då detta ger både stat och fack de högsta nyttovärdena. Staten står dock inte fri att fatta detta beslut helt själv. En yttre omständighet, budgetunderskott, statsskuld och marknadens reaktioner beträffande räntor och dylikt gör att staten inte står fri att fatta beslut efter dess egentliga förstahandspreferens. Staten har i flera år visat sig vara oförmögen att återställa, vilket föranleder namnet “Drömmen“ på den- na ruta, statens och fackets gemensamma dröm. Väljer staten att inte återställa har under- sökningen visat att facket väljer att teckna privat försäkring. Helst vill de inte teckna, men eftersom staten inte vill höja anser de sig tvungna till detta agerande. Fackets agerande 155 i praktiken har visat sig prioritera de egna medlemmarnas ekonomiska situation och den fackliga sammanhållningen framför de prin- ciper som de anser skall gälla i välfärdsstaten. Trots att staten gått facket delvis till mötes på åtminstone två punkter, nivåerna och minsk- ningsregeln, så litar inte facket på statens löften om ytterligare återställning. Utfallet av detta spel blir således den nedre vänstra rutan som bär namnet ”Marknadslösningen”. Sta- ten får värde 1 och facket 2. Staten har motvil- ligt fått anpassa sig efter marknadens krav på bättre statsfinanser och facket har fått tillgripa den marknadslösning en privat försäkring innebär. Undersökningen har visat att om staten agerar först så blir utfallet tämligen klart. Detta är även utfallet i verklighetens spel våren 1997 tillämpat på Metall specifikt. Om vi utgår från att facket agerar först blir läget mer osäkert. Låt oss anta att staten under hösten 1997 skulle ha beslutat sig för att återställa till 90 % istället för 80 % som pla- nerat. Kongressens beslut skulle då vara ett misstag. Utfallet blir då den övre vänstra rutan som ges namnet “Misstaget“. Facket får värde 3 och staten värde 2. Det kan ju dock, ur Metalls synvinkel, vid en sådan händelse finnas en risk att staten sänker ersättningarna igen med kort varsel under våren 1998, varpå den obligatoriska försäkringen inte skulle bli ett misstag. Ovan skrev jag att fackets teckning av för- säkring av staten skulle kunna uppfattas som att försäkringsskyddet redan är löst och att staten ser fackets agerande som en “ursäkt“ att inte behöva återställa. Facket misstror m.a.o. statens officiella preferensordning. Att återställaropinionen inom facket mot reger- ingen skulle bli mindre, vid tecknande av privat försäkring, är också en del av detta tänkande vilket även är en del av välfärds- statsteorin. Att facket väljer att inte teckna, vilket de flesta LO-förbund inte gjort, skulle således vara ett sätt för facket att hålla detta opinionstryck uppe. Vid detta val sätts de ideologiska principerna före medlemmarnas ekonomi. Om strategin lyckas väljer staten att återställa och utfallet blir “drömmen“ som ovan. Men om staten i detta läge ej återställer så måste fackmedlemmarna hålla ut och vänta på bättre tider i ekonomin och/eller i politiken. Rutan nere till höger får därför namnet “Håll ut och protestera“, varav “håll ut“ troligen är uppmaningen från staten och “protestera“ är uppmaningen från den fackliga ledningen. Staten får värde 3 och facket värde 1. Spelmatrisen kan både illustrera den en- skilda klubben eller facket centralt. Om vi för en stund endast menar facket centralt och utfallet skulle bli “håll ut och protestera“ så har det visat sig att de fackliga klubbarna och medlemmarna individuellt fortsätter att teckna försäkringar på lokal nivå. Detta innebär att facket totalt ändå successivt kommer att närma sig “marknadslösningen“. Om staten inte åter- ställer blir rutan “marknadslösningen“ följ- aktligen i någon form, på lång sikt, oundviklig. Det finns därmed två former av marknadslös- ning som blir utfallet, en där facket centralt agerar för likartade lösningar i hela organisa- tionen och en där klubbar och medlemmar agerar på egen hand. Premiedifferentieringen i det sistnämnda fallet blir högre och skillna- den mellan olika grupper inom facket större. Skillnaderna mellan olika grupper på arbets- marknaden kommer med denna form av mark- nadslösning bli större än om facket tecknar en central obligatorisk försäkring. Matrisen ovan berör främst den del av åter- ställandet som rör ersättningsnivån, men de andra delarna har också betydelse då dessa bidrar till det totala förtroendet för staten. Skulle staten exempelvis ta bort karensdagen så påverkar inte det ersättningen efter 90 dagar, som är den del av sjukfallet den privata försäkringen rör. Det kan däremot öka det fackliga förtroendet för statens löften om åter- ställande även i andra delar av sjukförsäk- ringen. Med den utgångspunkt som denna matris har haft så blir spelets utgång en fråga 156 om hur staten väljer att göra, vilket i sin tur beror på den ekonomiska situationen. Staten styrs av ekonomin och facket styrs av grad av förtroende. Fackets två val i matrisen skulle därför i förlängningen kunna ersättas med låg respektive hög grad av förtroende och statens av god respektive dålig ekonomi. Spelet om sjukförsäkringen blir därför spelet om legiti- miteten i välfärdsstaten. Ett spel som kan generaliseras till fler grupper än bara Metall, om inte hela samhällets agerande vad gäller trygghetsfrågor. Att Metall, som egentligen är emot privata försäkringar, ser sig tvungna att teckna en privat sjukförsäkring för att säkra tryggheten för sina medlemmar är ett tecken på att principerna kring den generella välfärdsstaten håller på att luckras upp. In- ställningen till att teckna privata försäkringar bland andra grupper torde då rimligtvis inte vara mer negativ. Ansvaret för den egna trygg- heten har därmed i ökad utsträckning kommit att flyttats ned till individer och organisationer. Individerna och organisationerna kan, på ett annat sätt än i förhållandet till staten, också lita på att försäkringsbolagen uppfyller sin förpliktelser så länge premierna betalas in. Förenklat kan det uttryckas som att privata försäkringar styrs av kontrakt och offentliga försäkringar av politik, en politik som har visat sig vara oberäknelig. En oberäknelighet som ger låg legitimitet för de offentliga systemen vilket i sin tur ger ökad efterfrågan på privata sjukförsäkringar. Samband mellan välfärdsstats- teorin och försäkringsteorin Jag pekade tidigare på teoretiska samband mellan välfärdsstatsteorin och försäkrings- teorin. Finns det några praktiska samband som denna studie har visat på? Välfärdsstats- teorin fäster stor vikt vid graden av kollekti- vism i försäkringssystemen. Kollektivismen är en förutsättning för det stöd som teorin anser att välfärdsstaten kräver för att kunna överleva. Försäkringsteorin å andra sidan fäster större vikt vid möjligheten att genom olika premier få överensstämmelse mellan risk och premie. Försäkringskollektivets stor- lek har i försäkringsteorin visserligen bety- delse, men lika viktigt är möjligheten för grupper med låg risk, i detta fall bättre hälsa, att lämna ett kollektiv och skapa en ny pool och därigenom få en lägre premie. Häri ligger den främsta motsättningen mellan de två teo- rierna. Välfärdsstatsteorin använder sig dock av försäkringsteorin, om vissa gruppers ovilja att betala, som argument för att kollektiven skall vara stora. Som undersökningen visat finns det olika nivåer av försäkringsskydd och olika sätt att administrera försäkringen. Desto högre grad av kollektivism i försäkringsformen desto mindre är premiedifferentieringen. Den stat- liga försäkringen täcker alla, här är förhållan- det stat - individ som försäkringsgivare res- pektive försäkringstagare. Premien differen- tieras ej p.g.a. hälsa. Avtalsförsäkringar täcker alla i en viss grupp, här står förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare som kollektiv, där försäkringsgivaren administra- tivt utgörs av ett gemensamt bolag. Premie- differentieringen är här något högre än vid den allmänna försäkringen men fortfarande låg, riskbedömningen kan här sägas göras av arbetsgivaren när denne i förhandlingen be- dömer vilken kostnad denne är beredd att ta för ett visst kollektiv av anställda. Kollektiva försäkringar på högsta nivå är nästa steg, förhållandet är här försäkringsbolag - arbets- tagarorganisation. Metalls försäkring är ett typexempel på detta. Nästa nivå är privata försäkringar på klubbnivå där medlemskapet är obligatoriskt. Nästa steg är att individen ansluts om han inte reserverar sig. I ytterligare ett steg så får individen frivilligt ansluta sig till en erbjuden eller framförhandlad kollek- tivförsäkring. Den sista nivån är när individen själv tar initiativ och tecknar försäkringen. Generellt sett sker vid varje sänkning av 157 beslutsnivån för anslutning en ökning av graden hälsokontroll, främst p.g.a. att försäk- ringskollektivet blir mindre vilket i sin tur beror på behovet att i mindre kollektiv hårdare kontrollera medlemmarna. I samband med att kollektivet blir mindre sker således även en ökning av graden premiedifferentiering. Vid varje sänkning av kollektivnivån ökar således kostnaden för de med sämst hälsa liksom den minskar för de med god hälsa. Tillämpar vi detta resonemang på denna studie får vi ett resultat som kan sammanfattas i nedanstående figur. Vid axeln för graden av kollektivism kan grad av legitimitet placeras in sett ur välfärds- statsteorins perspektiv. Vid den lodräta axeln kommer försäkringsteorins aspekter in. Ju högre upp på axeln desto större roll spelar individens egna val in. Allra högst upp till höger ligger den rent individuella lösningen, som innebär en hög grad av hälokontroll och en stor differentiering av kostnaden. Inom SACO tillämpar man frivillig anslutning som försäkringsform. Detta val kan härledas till att deras medlemmar är mindre sjuka och behovet av obligatorium blir därmed lägre. Metall har istället gått från mer frivilliga former över till den kollektiva försäkrings- formen. Metallarbetareförbundets beslut kan således placeras in i sambandet mellan väl- färdsstatsteorin och försäkringsteorin. Valet av försäkringslösning kan förklaras av detta diagram då förbundets förhållandevis höga sjukfrånvaron har legat till grund för deras val av försäkringslösning. Avslutning Välfärdsstatsteorins tes om att välfärdssyste- men kräver ett brett stöd och legitimitet, för att överleva, kommer att sättas på prov när vi nu närmar oss sekelskiftet. Välfärdsstaten uppfattas inte längre som generös även om den är generell. Förtroendet för välfärdsstatens Figur 2: Samband mellan välfärdsstatsteorin och försäkringsteorin Grad av hälsokontroll samt grad av differentierad premiekostnad Individuellt val Offentlig försäkring Avtalsförsäkring Kollektiv obligatorisk Sjukförs.(Metall från 1/1 ‘98) Obligatorium på klubbnivå Grad av kollektivism i försäkringen Folksam frivilliga gruppsjukförsäkring HÖG HÖG LÅG LÅG 158 förmåga att erbjuda trygghet har sviktat. Denna utveckling kommer enligt tesen skada legiti- miteten i systemen. Enligt vissa undersök- ningar (Svallfors, 19975) vill dock de flesta människor fortfarande ha kvar den generella välfärdsstaten och enligt min studie vill även organisationerna detta i sina politiska pro- gram. Detta är dock endast preferenser beträf- fande attityder, eller beträffande känslor. Om även agerande studeras, såsom i denna under- sökning, blir resultatet ett annat. Människors och organisationers agerande visar att den privata försäkringsmarknaden spelar en allt större roll i människors och organisationers rationella kalkyler och preferensordningar beträffande sin trygghet. Om försäkringsmark- nadens trygghetsförsäkringar i ett nästa steg även lyckas vinna människors hjärtan får framtiden utvisa. Noter 1 Antalet privata individuella försäkringar har ökat: År 1993 1994 1995 Antal 218 210 262 490 338 425 Försäljningen av nytecknade individuella försäkringar ökade dessutom från 61,3 mil- joner 1995 till 90,2 miljoner 1996. Källa: Försäkringsförbundet 2 Metallarbetareförbundet organiserar kol- lektivanställda inom främst tung tillverk- ningsindustri. Förbundet består av 360 000 yrkesarbetande medlemmar uppdelade i 118 avdelningar och 3 000 lokala klubbar. Me- tallarbetarnas medellöner ligger i mitten- skicktet bland löntagarna totalt sett. 3 Frågan i undersökningen var ställd så att den svarande själv fick definiera “långvarig sjukdom“. Innehavet av denna sjukdom betyder inte att personen i fråga är sjukskri- ven jämt (den höga siffran torde antyda på omöjligheten i detta), men det borde rim- ligtvis innebära att denne är mer benägen att sjukskriva sig. Officiell statistik på olika gruppers sjukfrånvaro finns ej enligt Ola Rylander, tjänsteman på RFV. 4 Med “facket“ menar jag i beskrivningen i huvudsak förbundsledningen centralt. Men preferenserna och valen kan även sägas vara desamma för lokalavdelningarna i den utsträckning de har samma preferenser. 5 I Svallfors undersökning i boken “Väl- färdsstatens moraliska ekonomi“ redovisas att 79 % år 1994 svarade nej på frågan om det vore rätt att minska statens utgifter för sjukförsäkringen. 78,4 % (1 420 personer tillfrågades) ville också att socialförsäk- ringarna skulle finansieras som nu genom skatt och arbetsgivaravgifter på nuvarande nivå.