NFT 2/1995 Pensionsdebatten i Danmark LYKKETOFT VIL GIVE GARANTI FOR PENSIONER Finansministeren vil samle Folke- tingets partier om en bred politisk garanti for eftertidens pensioner. PENSIONS-BOMBEN Hvis De er over 50 år, kan De ånde lettet op og med ro i sjælen planlægge Deres otium. Er du derimod yng- re, lever du med en bombe, der eksploderer om 20-30 år. Men Folketingets parti- er garanterer, at der ikke bliver pillet ved folkepen- sionens grundbeløb. PENSIONSGARANTI HOLDER IKKE De garantier, som ledende politikere har ud- stedt i forbindelse med debatten om fremti- dens pensioner, holder ikke i byretten. DROP SKATTEFRADRAG PÅ KAPITALPENSIONER Hvis folkepensionens grundbeløb skal fastholdes også i det næste årtusinde, så skal skattefradraget på de private pensionsopsparinger afskaffes øjeblikkeligt. PENSION EFTER INDTÆGTEN Det er at stikke folk blår i øjnene at love, at folkepensionen eksisterer om 25 år.PENSIONER I FARE Om 25 år vil der være så man- ge ældre i Danmark, at en skattestigning på otte procent vil være nødvendig. ÆLDRE FORTABT I PENSIONS-VIRVAR Vi har så mange pensionsformer, at politikerne alt for nemt kan manipulere med fakta. Indledning Erik B. Johansen, NFT´s danske redaktør Igennem forårsmånederne har der i den danske presse været ført en heftig debat om fremtidens pensionspolitiske problemer. På denne baggrund har jeg bedt en række af debattørerne om at give deres kommentarer her i NFT, således at de mange synspunkter umiddelbart kan sammenholdes. Samtidig kan debatten have interesse i de øvrige nordiske lande. Indlæggene starter med Adm. Dir. Andre Lublin, PFA-Pension, der bl.a. beskriver de grundlæggende træk i det danske pensionssystem og dets beskatning (s. 90) Efterfølgende findes indlæg i alfabetisk orden fra: Adm. Dir. Bent Knie Andersen, Alm. Brand, Formand for Assurandør-Societetet (s. 98). Arbejdsminister Jytte Andersen (s. 101). Lektor Jens Peter Christensen, Århus Universitet, Juridisk Inst., Afd. for Offentlig Ret (s. 104). Folketingsmedlem Frank Dahlgaard (s.107). Lektor Svend Erik Hougaard Jensen, Center for forskning i økonomisk Politik, Handels- højskolen, Institut for Nationaløkonomi (s. 109). Skatteminister Carsten Koch (s. 114). Finansminister Mogens Lykketoft (s. 116). Fhv. Socialminister Aase Olesen (s. 119). Professor Jørn Henrik Petersen, Odense Universitet, Center for Helsetjenesteforskning og Social Politik (s. 122). Eftertiden kan så i år 2015 slå op i NFT nr. 2/1995 og se, hvad der blev sagt. Man kunne måske også fastslå, at langtidsplanlægning er: Planlægning af de fremtidige konsekvenser af nutidige beslutninger og ikke planlægning af fremtidige afgørelser. 90 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK André Lublin, adm. direktør PFA Pension Grundlæggende træk i det danske pensionssystem og dets beskatning pensionsforsikringsordninger, kan eller må ikke ses som en udvikling, der gradvist over- flødiggør den grundlæggende folkepension eller fører til forringelser heraf. Tværtimod vil en ordentlig offentlig folkepension også på langt sigt være en helt afgørende forudsæt- ning for flertallets pensionsvilkår. Folkepensionen Folkepensionen betales kollektivt over skat- terne og omfatter som overvejende hovedregel alle landets borgere. Pensionen er med et grundbeløb, der pr. 1. januar 1995 udgør 44.508 kr., som ud- gangspunktet ens for alle, men en voksende del af pensionen udgøres af et særligt ind- komstafhængigt pensionstillæg. Uformuen- de og personer uden anden indtægt kan såle- des supplerende modtage et pensionstillæg og et særligt pensionstillæg, der bringer den sam- lede pensionsydelse op på 88.620 kr. Således udgør folkepensionen et grundlæg- gende socialt sikkerhedsnet, der til en vis grad begunstiger de økonomisk dårligst stillede borgere. Samtidig er pensionen dog en absolut for- udsætning for, at de supplerende pen- sionskomponenter kan løfte de samlede pen- sionsydelser op i nærheden af noget, der lig- ner en blot nogenlunde uændret levestandard. Folkepensionen kan udbetales fra det 67.år. For at bidrage til en dybere baggrunds- forståelse af debatten omtales her de grundlæggende træk i det danske pen- sionssystem og dets beskatning. Folkepensionen er den mest udbredte del af det danske pensionssystem, men derudover modtager i dag knap 60% af pensionisterne supplerende ydelser fra Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), 15-18% af pensio- nisterna modtager ydelser fra virksom- hedsbaserede pensionsordninger, mens 10- 12% af pensionisterne modtager ydelser fra private pensionsopsparingsordninger. I alt modtager 85-90% af pensionisterne rent faktisk også andre ydelser end den almin- delige folkepension. På denne måde er der reelt tale om fire pensionskomponenter, der allerede nu må betragtes som et samlet pensionssystem, hvor de supplerende pensionsordninger på langt sigt gradvist vil få større betydning. Dermed vil den enkeltes tidligere beskæftigelse, løn- forhold og pensionsordninger m.v. få stadig større betydning for de senere pensionsfor- hold, og der vil være forskelle mellem de individuelle samlede pensionsydelser. Der vil dog fortsat være en betydelig gruppe pensio- nister, som slet ikke eller kun i yderst beske- dent omfang opnår ydelser fra en supplerende pensionsordning. De supplerende arbejdsmarkedspensioner, herunder tjenestemandspensioner og private 91 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) ATP har siden 1964 været en forsikringsord- ning, der gennem lovfæstede bidrag fra både arbejdsgiver og lønmodtager ydes til alle løn- modtagere i Danmark og i 1993 omfattede ca. 3,45 mio. personer. Pensionsydelsen er uafhængig af den en- kelte lønmodtagers tidligere indtægtsforhold, men ydelsen beregnes på baggrund af de indbetalte bidrag og varierer derfor efter om- fanget af den enkeltes tidligere beskæftigelse. Selvstændige erhvervsdrivende, arbejdsløse og hjemmearbejdende er ikke omfattet af ord- ningen, men der betales ATP-bidrag af visse dagpengeydelser. Den årlige ydelse er fastsat som et fast kronebeløb og ikke som en procentdel af lønnen. I 1993 udgjorde den årlige indbetaling 2.300 kr. for hvert medlem, og samlet blev der indbetalt ca. 4,5 mia.kr. Også pensionsudbetalingen til den enkelte er relativt beskeden. Således fik 51% af mod- tagerne hver mindre end 4.000 kr. i 1993, og samlet blev der udbetalt ca. 2 mia. kr. I år 2010 forventes op mod 60% af mod- tagerne at få 17.500 - 30.000 kr. hver om året. Den samlede ATP formue udgjorde i 1983 ca. 30,7 mia. kr. og er i 1993 nået op på 107,4 mia. kr. ATP kan udbetales fra det 67. år. Arbejdsmarkedspensioner Ved en arbejdsmarkedspension forstås typisk en obligatorisk pensionsordning baseret på indgåede arbejdsmarkedsoverenskomster. En given pensionsordning omfatter således kun dem, der er omfattet af den pågældende over- enskomst. Tidligere var sådanne pensionsordninger relativt sjældne, men på dette område har der siden arbejdsmarkedets overenskomstfor- nyelser 1989/91 været en rivende udvikling. Og nu er alle overenskomstomfattede — timelønnede såvel som funktionærer — om- fattet af en arbejdsmarkedspension. I overenskomsterne er typisk anført, at for- målet med pensionsordningen er at sikre den ansatte og dennes eventuelle efterladte i til- fælde af den ansattes invaliditet, alderspensio- nering eller død. De fleste arbejdsmarkeds- pensioner er oprettet som forsikringsordnin- ger, enkelte som pensionskasseordninger. Til ordningerne indbetales en procentdel af en defineret pensionsgivende løn, og i de fleste ordninger var bidragsprocenten i begyndelsen på 0,9%. Ved de igangværende overenskomstforhandlinger er det aftalt, at bidragene inden for de næste 2-3 år skal udgøre 3-4%, hvoraf arbejdsgiverne betaler 2/3 og medarbejderne 1/3. Udbetalingerne ved invaliditet og død er typisk afdækket på gruppelivsbasis enten som ens beløb for alle omfattede eller som en procentdel af den enkeltes løn. Udbetalingerne ved pensionering beregnes ud fra de indbetalte bidrag efter fradrag af omkostninger til forsikringsdækning og ad- ministration. Udbetalingerne afspejler derfor omfanget af den enkeltes tidligere be- skæftigelse og indtægter. Udbetalingstidspunktet ved pensionering svarer til tidspunktet for den offentlige folke- pension, nemlig ved det 67. år, men hvis medarbejderen forlader arbejdsmarkedet tid- ligere, er der mulighed for at få pensionen udbetalt på dette tidspunkt, dog tidligst ved det 60. år. Tjenestemandspensioner Der er ca. 260.000 tjenestemænd eller tjene- stemandslignende ansatte med en pen- sionsform, hvor ydelsen beregnes ud fra den tidligere pensionsgivende løn og den opnåede anciennitet ved fratrædelsen. Før 1. juli 1969 betalte tjenestemanden selv et synligt bidrag til pensionen, der nu helt finansieres af stat, amt og kommune som 92 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Total pensionsopsparing i procent af årets bruttonationalprodukt (BNP) Samlet Årets BNP År pensionsopsparing mia.kr. % mia.kr. 1985 332 615 54 1990 546 803 68 1993 736 882 83 Primo 1994 havde godt 1 mio. danskere såle- des supplerende pensionsforsikring gennem et livs- og pensionsforsikringsselskab eller et pengeinstitut, og den totale opsparede formue i sådanne supplerende pensionsforsikringer udgjorde 442,7 mia. kr. Ydelserne kan udbetales fra det 60. år. Pensionsbeskatningen. Det har igennem mange år været et politisk fastholdt princip, at private pensionsopsparere fik fuldt skattemæssigt fradrag for pensions- indbetalingerne, hvilket blev modsvaret af en beskatning af pensionsudbetalingerne. Som det fremgår i det følgende, er dette princip ikke blevet fastholdt fuldt ud. Den fulde fradragsret er pensionsopsparer- nes værn mod senere urimelig hård beskatning og indebærer, at beskatningen sker på udbeta- lingstidspunktet. Da indkomsten som pensio- nist ligger i direkte forlængelse af indkomsten som erhvervsaktiv, er det i harmoni hermed, at beskatningen sker på dette tidspunkt. Såfremt en livs- eller pensionsforsikring med løbende ydelse er tegnet i et dansk, god- kendt livs- og pensionsforsikringsselskab med det formål at yde økonomisk sikkerhed ved alderspensionering, invaliditet eller død, vil den private, indbetalende borger opnå en ret til fuldt skattefradrag; i tilfælde af bidrags- periode på under 10 år dog fordelt over en 10- årig periode. For kapitalpensioner er skattefradraget be- grænset til 31.200 kr. i privatregi og 33.191 kr. i arbejdsgiverregi. overvejende hovedregel gennem skatten. Den amtslige og kommunale pensionsydelse er således kun yderst sjældent og den statslige pensionsydelse aldrig forankret i en fonds- baseret pensionsopsparing. Livs- og pensionsforsikring samt opsparing i pengeinstitutterne Der findes mangfoldige private pensionsord- ninger, der som hovedregel etableres via virk- somhedsbaserede pensionsordninger, men også individuelle private ordninger findes i stort antal. De private pensionsordninger betales almindeligvis gennem lønprocentu- elle bidrag fra arbejdsgiver og lønmodtager almindeligvis fastsat til en fordeling på 2/3 henholdsvis 1/3. Pensionsbidraget udgør almindeligvis samlet 8-15% af lønnen. Opbygningen af de private pensionsord- ninger er i udpræget grad fleksible med hen- blik på at imødekomme den enkelte virksom- heds eller privatpersons individuelle ønsker og behov. Udbudsspektret strækker sig således fra opsparingsmæssige pensionsformer med en begrænset forsikringsdækning, benævnt kapitalpensioner, til imødekommelse af ønsket om størst mulige engangsbeløb til pensioner, hvis primære sigte er at sikre udbetaling af løbende ydelser. Den udprægede fleksibilitet strækker sig også til at kombinere pensionsordningerne med mange former for forsikringsdækning, herunder alderspension, invalidepension, en- gangsbeløb ved invaliditet, engangsbeløb til efterladte, ægtefællepension og børnepension. Ordningerne har gennem en række år haft en stadig større udbredelse, hvilket ses på både de løbende ind- og udbetalinger, der i 1993 udgjorde ca. 24 mia. kr. henholdsvis ca. 19 mia. kr., samt af de totale opsparede pensionsformuer. 93 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK tagne formueafgiftsbeskatning. I maj 1987 blev loven ændret, således at der blandt andet blev lagt et loft for den højeste afgiftssats på 56%. Afgiftssatsen varierer med svingningerne i inflationen og i et langsommere tempo med den nominelle rente. Den årlige afgiftsprocent fastsættes ud fra det gennemsnitlige afkast i livsforsikringsselskaber, tværgående pen- sionskasser, Arbejdsmarkedets Tillægspen- sion og Lønmodtagernes Dyrtidsfond. På denne baggrund indbetalte livs- og pen- sionsforsikringsselskaberne, pensionskas- serne og de afgiftspligtige pengeinstitutter i 1993 13,4 mia. kr. i realrenteafgift baseret på en afgiftssats på 50,1%. I 1994 steg afgifts- satsen til 53,5% og er for 1995 fastsat til 51,3%. Realrenteafgiftsloven har bevirket, at mens der før lovens ikrafttræden kunne stilles en bonusreguleret og tilnærmelsesvis inflations- sikret grundpension på omkring 60% af slut- lønnen i udsigt for en person, der i 35 år indbetalte 15 % af sin løn til en typisk pensions- ordning, er dette niveau efter lovens ikrafttræ- delse faldet til 45-50% af slutlønnen, der tilnærmelsesvis fortsat er inflationssikret. Bruttoskat Loven om arbejdsmarkedsbidrag blev indført i januar 1994 og ændrede det hidtidige princip om, at pensionsopsparing først beskattes, når pensionen udbetales. I medfør af denne betales et arbejdsmar- kedsbidrag (den såkaldte bruttoskat) af al ind- komst — altså også den del, der anvendes til pensionsindbetalinger på en pensionsordning oprettet som et led i et ansættelsesforhold. Når pensionsopspareren efter lovens ikraft- trædelse nu indbetaler til sin pensions- opsparing via arbejdsgiveren, skal der umid- delbart betales bruttoskat af det indbetalte beløb, således at pensionsopsparerne efter Er livs- eller pensionsforsikringen oprettet som et led i et ansættelsesforhold, er dette lønmodtagerens personskattemæssige forhold uvedkommende på grund af fuld fradragsret i den skattepligtige indkomst, idet der dog be- tales bruttoskat efter de nedenfor beskrevne regler. Ved pensionsudbetalingen afhænger den skattemæssige behandling af, om der er tale om løbende udbetaling eller engangsudbeta- ling som ved kapitalpension. Ved løbende udbetaling betaler pensions- opspareren almindelig indkomstskat af den udbetalte pension dog uden bruttoskat, mens opspareren betaler 40% i afgift af pensions- formuen ved udbetaling af kapitalpension. Faserne i pensionsbeskatningen: Realrenteafgift Realrenteafgiftsloven blev indført i juni 1983. Allerede året inden var forsikrings- og pen- sionsopsparingsordninger blevet pålagt en midlertidig formueafgift på 2,5% som forlø- ber for realrenteafgiften. Det var det politiske sigte med loven at begrænse det gennemsnitlige reale formue- afkast af pensionsordningerne til 3,5% årligt. Loven indebærer, at al afkast udover infla- tionen plus 3,5% bliver beskattet 100%. Det er imidlertid blevet erkendt politisk, at pen- sionsopspareren på grund af lovens udform- ning i realiteten kun har mulighed for at opnå ca. 2,5-3% i årlig real-forrentning. Afkast af opsparing foretaget før 1. januar 1983 blev dog undtaget realrentebeskatning blandt andet som følge af den allerede fore- 94 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK følgende satser forudbetaler en del af den skat, der ellers skulle have været betalt på udbetalingstidspunktet: Bruttoskattesatsen 1994 1995 1996 1997 1998 1999 5% 6% 7% 8% 8% 8% Allerede i 1994 blev der således betalt 1,7 mia. kr. i bruttoskat af indbetalingerne til pensionsformål. Med de nuværende regler skal der dog ikke betales bruttoskat af løbende pensions- udbetalinger, men der skal fortsat betales 40% i afgift ved udbetalingen af engangsbeløb. Dermed har lovgivningen reelt resulteret i, at den samlede beskatning af denne meget ud- bredte pensionsform er steget til næsten 45%. Samlet set bliver løbende pensionsudbeta- linger, der består af såvel renteafkast som formueforbrug, i udbetalingsperioden såle- des belagt med både realrenteafgift af rente- afkastet og med indkomstskat af den samlede udbetaling. Dette påfører pensionsopsparerne en samlet marginal beskatning af renteafkas- tet på op mod 80% på højeste trin. Pensionsdebatten i foråret 1995 Næppe havde nytårets krudtrøg lagt sig, før der i pressen opstod en ophedet og intens debat om fremtidige “pensionsbomber“. Baggrunden for den pludseligt intensivere- de debat var en advarende udtalelse fra den radikale økonomiminister, Marianne Jelved, om, at den reelle pensionsalder må hæves fra de nuværende 61,5 år til 63 år, hvis der i fremtiden skal blive råd til at forsørge sam- fundets ældre. Ministerens udtalelser var givetvis baseret på konklusionerne i en rapport fra Socialkom- missionen, nedsat under den tidligere radikale socialminister Aase Olesen. Kommissionen peger på, at forsørger- problematikken tager fart fra år 2020, og at der i år 2030 vil være en dansker på over 65 år for hver tre erhvervsaktive. Samtidig vil hver fjerde pensionist være i den plejekrævende alder over 80 år. Den tidligere socialminister Aase Olesen har kaldt det “dansk politiks største tabu- emne“, at der ikke har været en ordentlig debat om, hvordan Danmark finansierer frem- tidens pensioner, når antallet af ældre stiger, og forsørgelsen hviler på et fortsat mindre antal erhvervsaktive. Befolkningsudviklingen 1993 - 2030 Stig- 1993 2015 2030 ning 60-66 år 330.000 450.000 490.000 46% 67-79 år 510.000 600.000 630.000 24 % 80- år 200.000 200.000 260.000 30% I alt 1.040.000 1.250.000 1.380.000 32% 18-59 år 3.050.000 2.930.000 2.760.000 -10% Efter år 2000 stiger antallet af ældre med 10-15.000 om året. Der bliver samtidig færre i den erhvervsak- tive alder. Færre skal således forsørge flere. Kilde: Danmarks Statistik Selv om folkepensionsalderen i Danmark fort- sat er 67 år, viser udviklingen de senere år, at danskerne ønsker at overgå til pensionstil- værelsen — den såkaldte tredje alder — i en stadig yngre alder. Den reelle pensionsalder er derfor næsten nede på 61 år. Denne stadigt lavere fratrædelsesalder finansieres primært gennem de offentligt betalte efterløns- og førtidspensionsordning- er men også gennem en række privat- og arbejdsgiverbetalte pensionsforsikringsord- ninger, hvis betydning for og andel af landets samlede økonomi er fortsat stigende. 95 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Overførselsindkomstbyrden i udvalgte år, % af bruttofaktorindkomsten (BFI) 1993 2015 2030 Folkepension 5,6 6,2 7,3 Førtidspension 1,1 1,5 1,7 Efterløn 1,3 1,7 1,9 Delpension 0,0 0,1 0,1 Boligstøtte 0,7 0,7 0,9 Tjenestemandspension 1,3 1,5 1,8 Samlede overførsels- indkomstbyrde 10,0 11,7 13,6 Kilde: Socialkommissionen, “De Ældre, nr. 5“. Pensionsudvikling 1984 - 2030 1984 1993 2030 Mia. % af Mia. % af Mia. % af kr. BFI kr. BFI kr. BFI Folkepens. 24,8 5,1 43,0 5,6 53,0 7,3 Efterløn 7,6 1,6 12,3 1,6 14,3 1,9 Denne udvikling og de skitserede fremtids- aspekter fremkaldte den ophedede og intense debat, der i dagspressen hurtigt fik påklistret fængende overskrifter om tikkende pensions- bomber. Det forhold, at de offentligt betalte efter- løns-, førtids- og folkepensionsordninger alle altovervejende er finansieret over statens drift og ufonderet i en tilsvarende opsparing fik enkelte politikere og økonomer til at frem- hæve, at forsørgerbyrden vil belaste den frem- tidige økonomi i en sådan grad, at dette vil kræve stigende skatter eller store besparelser andetsteds. Det var sådanne lignende overvejelser, der blandt andet havde fået Socialkommissionen til at foreslå de offentlige overførselsindkoms- ter nedbragt gennem en forhøjelse af den reelle pensionsalder til 63 år. Interessant viste en samtidig opinionsunder- søgelse, at 69% af danskerne ikke tror på politikernes tilsagn om, at folkepensionens grundbeløb ikke vil blive forringet i de kommende årtier, og 36% mente, at Danmark i givet fald må sætte skatten yderligere op, mens 28% fandt, at pensionsalderen bør sæt- tes op. Under debatten blev der også peget på, at udsigten til stigende udbetalinger af de priva- te opsparede pensionsformuer, der senest i 1993 blev opgjort til 736 mia. kr. svarende til 83% af bruttonationalproduktet, vil kunne føre til en hyperinflation eller brandbeskat- ning. Nogle overså herunder tilsyneladende pensionsopsparingens stadigt vigtigere skat- tepolitiske betydning for finansieringen af statens driftsudgifter gennem realrenteafgift, bruttoskat og skat på de udbetalte pensioner. Imidlertid var både statsministeren og fi- nansministeren i høj grad opmærksomme på, at debatten i sig selv kunne skabe usikkerhed om det hensigtsmæssige i at spare op til egen pension og dermed udskyde et forbrug. Begge ministre tog derfor afstand fra de grundlæggende beregningsmæssige forud- sætninger og fastslog, at folkepensionens grundbeløb også i fremtiden vil være et fast fundament i pensionssystemet, og at folke- pensionens grundbeløb også i fremtiden skal udbetales, uanset om man har en privat opspa- ring eller ej. Den radikale økonomiminister, Marianne Jelved, måtte sekundere, at folkepensionens grundbeløb ligger helt fast for alle — uanset hvordan man sparer op til alderdommen. For at sikre sig, at budskabet blev forstået helt klart, tilføjede den debatstartende økonomi- minister, at debatten var fuld af spekulationer, der skaber en helt unødvendig usikkerhed, idet der ikke er brug for ekstraordinære beslutninger her og nu. Finansministeren tilkendegav, at han i løbet af foråret vil tage initiativ til en pensionsdebat med de øvrige partier, og det tilføjedes, at det burde være muligt at “strikke nogle garantier sammen“ i en større aftale om dette vigtige område, idet en politisk bred og meget lang- sigtet pensionsaftale mellem partierne på nu- værende tidspunkt er det eneste rigtige red- skab til at demontere bomben. 96 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Debatten fremtvinger kun usikkerhed og utryg- hed omkring fremtidens pensioner; en situa- tion ingen kan være tjent med. Et kommende utvalg må snarest fremlægge og med bredest mulige politiske accept få vedtaget en mangeårig pensionsaftale, der skal sikre stabilitet såvel for den private pen- sionsopsparing som for de offentlige pensions- ydelser. Herved opnås, at de, der går på pension om 10-20 år, allerede nu kan tilrettelægge deres tilværelse i fast forvisning om de fremtidige regler og de forventede indtægter i form af privat opsparing, efterløn, folkepension og andre offentlige ydelser. Bruttoskatten må fjernes Det er påkrævet atter at vurdere, om ikke hele pensionsområdet bør trækkes ud af brutto- beskatningen. Det usikkerhedsmoment, der gemmer sig i spørgsmålet om, hvad der i årene fremover skal ske med bruttoskatten, består i gisninger om en yderligere stigning ud over de 8%, der er fastsat for 1997 og fremefter. Derfor bør udvalget alvorligt overveje at fjerne bruttoskatten fra indbetalinger til pen- sionsformål og derved genindføre den fulde fradragsret. Fradragsretten er pensionsopsparernes værn mod urimelig hård beskatning og indebærer, at beskatningen sker på udbetalingstidspunktet. I harmoni med at indkomsten som pensio- nist ligger i direkte forlængelse af indkomsten som erhvervsaktiv, bør beskatningen ske på udbetalingstidspunktet. Som en beskeden kompensation dels for realrenteafgiftslovens mange urimeligheder og mangler dels for modregningen af de pri- vate pensioner i de offentlige ydelser skal udbetalinger af pensioner under alle omstæn- digheder fortsat friholdes for bruttoskat. Udvalget bør inddrage realrenteafgifts- lovens dokumenterede fejl og urimeligheder i sit arbejde. Nu åbning for nødvendig pensionsstrategi Der er al mulig grund til at rose politikerne for nu omsider at tage skridt til en seriøs pensions- debat. Initiativerne til at få nedsat et pensions- udvalg, fortjener al tænkelig støtte til etable- ring af en længe savnet pensionsstrategi, der rækker år ud i fremtiden. I dele af den offentlige, danske debat er begrebet ”tikkende bombe” blevet anvendt om fremtidens pensionsforhold. Dette er dog at oppiske debatten helt unødigvendigt, da Danmark fortsat har 10-15 år til at tilrettelæg- ge den nødvendige pensionsstrategi. Opgaven kan løses indenfor denne tidsram- me, men kræver politisk mod og vilje. Det er derfor positivt at opleve mange poli- tiske partiers vilje til allerede nu at fremlægge forhåndsgarantier for fremtidens pensions- politik, blandt andet ved at bekræfte, at modtagelse af folkepensio- nens grundbeløb er en ret alle har uanset eventuel private pensionsordninger og rente- indtægter, at bekræfte, at folkepension til alle fortsat er det rigtige og nødvendige fundament at bygge vort pensionssystem på, at bekræfte, at privat pensionsopsparing fortsat er en nødvendig og væsentlig over- bygning på folkepensionen. Den supple- rende private pensionsopsparing skal der- for udbredes til hele befolkningen enten gennem obligatoriske arbejdsmarkeds- pensioner eller gennem individuelt etable- rede pensionsordninger, og at bekræfte, at Folketinget ikke vil skærpe beskatningen af private pensionsordninger og vil bevare fradragsretten for indbeta- linger til pensionsopsparing. Finansminister Mogens Lykketoft har taget et godt initiativ ved nu at indkalde de politiske partier til drøftelser og dermed få bragt den negativt ladede offentlige debat til ophør. 97 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Der må fortsat næres frygt for, at politikerne vil skærpe beskatningen af pensionsafkastet eksempelvis ved at fastlåse afgiftssatsen på et relativt højt niveau. Denne handling vil i givet fald blive gen- nemført på et tidspunkt, hvor satsen ellers ville falde, og efter at opsparerne i mange år har været pålagt en meget høj afgift. En politisk handling af denne karakter vil mere end tangere det uanstændige. Myter om pensionsformuer Den aktuelle pensionsdebat bygger på opfat- telsen af store formuedannelser hos den en- kelte borger. Det er imidlertid en klar misfor- ståelse af realiteten. Det, der er tale om for de dele af befolk- ningen, der har sparet op i mange år, er op- nåelige pensionsniveauer inkl. de offentlige ydelser på 60-70% af slutlønnen. Prognoser for fremtidens pensionsniveau viser ingen forskydninger i dette mønster. Befolkningen sparer således op via en pri- vat pensionsopsparing til at kunne opretholde en levestandard, der helst ikke skal ligge alt for meget under den levestandard, der har været gældende i de erhvervsaktive år. Det sker i erkendelse af, at folkepensionen og ATP for langt de flestes vedkommende vil være utilstrækkelige. Det er derfor afgørende, at det helt forstås, at en øget privat pensionsopsparing skaber et øget produktionsapparet og produktivitet. Dermed vil der opnås en større produktion ved en given arbejdskraftindsats, og der vil i dansk økonomi være mulighed for at overføre forbrugsmuligheder til fremtiden, hvilket vil vise sig gennem et betalingsbalanceoverskud og på længere sigt som en udlandsformue. Opsparingen er i høj grad medvirkende til at øge samfundets fremtidige forsørgerevne. Udvalget bør tillige vurdere mulighederne for en mere fleksibel pensionsalder, hvor det vil kunne betale sig at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet så sent, som den enkelte måtte ønske. Altså bør der etableres et system med lavere beløb i folkepension ved tidligere tilbage- trækning fra arbejdsmarkedet, — højere folkepension ved senere tilbagetrækning. En meget stor del af de mere end 300.000 arbejdssøgende må desuden indplaceres i produktiv beskæftigelse, medens de endnu er i den erhvervsaktive alder. En udbredelse og styrkelse af de private pensionsordninger betyder en øget opsparing, som skal benyttes til øgede investeringer i produktionsapparatet. Dette vil sikre, at den produktion, der kommer til fordeling, bliver større. Også investeringer i udlandet vil øge stør- relsen af den samlede indkomst, der vil være til disposition. Alvorligt, men ikke uløseligt Situationen er slet ikke så uløselig, som visse grupper og enkeltpersoner gennem medierne gav udtryk for i månederne januar og februar. Men det er alvor, når der efterlyses perspektiv i den samlede pensionsdebat. Vi har trods alt i Danmark en ganske god udgangsposition for en løsning: Vi har høj teknologi i et produktionsappa- rat, som fortsat kan udvikles. Vi har en stor uudnyttet arbejdskraftreserve med større eller mindre efteruddannelses- behov. Vi har bevist, at vi kan styre inflationen, og Vi kan tilstræbe større investeringer i ud- landet. Der er således mange indikationer på, at et enigt Folketing gennem en viljefast indsats kan demontere den påståede pensionsbombe, vende situationen til noget positivt og på denne måde genskabe tillid og troværdighed i befolkningen til såvel den private pensions- opsparing som til de offentlige pensionsydelser. 98 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Bent Knie-Andersen, direktør for Alm. Brand Koncernen og formand for Assurandør-Societetet Pension Indførelsen af et pensionssystem bygg- ende på opsparing er en langsigtet investering — men en investering som både den enkelte dansker og det dans- ke samfund vil få glæde af. Hvis man betragter pensionsområdet i dagens Danmark, er det muligt at identificere to me- get forskellige udviklingstendenser. Den ene af disse er, at flere og flere danskere går tidligere og tidligere på pension. Dansker- ne har fået smag for at gå tidligt på pension og den gennemsnitlige pensionsalder falder i dis- se år ned mod 60 års alderen. Den anden tendens er, at der bliver flere og flere ældre. Den demografiske udvikling med- fører, at der i løbet af de næstfølgende år vil blive så mange ældre i vort samfund, at antal- let af pensionister pr. erhvervsaktiv vil stige kraftigt. Heraf følger at hvis realværdien af den folkepension, som nu udbetales, skal opret- holdes, så må skatten i løbet af få år sættes markant i vejret. Da dette næppe er muligt, må den umiddelbare løsning være, at folk enten må gå på pension senere eller at folkepen- sionen må sættes markant ned. Som det fremgår er de to tendenser ikke alene forskellige, men også direkte modsat rettede; det forhold vil i løbet af de næst- følgende år skabe problemer. For kun få år siden forsøgte politikerne at sende folk på pension så tidligt som muligt, for at de yngre årgange kunne komme ind på arbejdsmarkedet. Midlerne var efterlønsord- ninger og andre stimulerende metoder. I begyndelsen var befolkningen ikke særlig positiv over for forsøgene, men danskerne har nu i stigende omfang fået smag for en tidlig pensionering og flere og flere benytter sig af de gældende muligheder. En medvirkende årsag kan måske også være at arbejdspresset føles stigende i disse år, så folk derfor ønsker at gå på pension tidligere for at lade et tidligt otium kompensere for et ekstra arbejdspres i de erhvervsaktive år. Som det kort kan udtrykkes: De der arbej- der, arbejder hårdere og de der ikke arbejder bliver flere. Desværre har det gennem en meget lang periode været umuligt at få politikerne i tale omkring det, der tegner til at medføre en eksplosiv udvikling i de kommende pensions- udbetalinger, hvis der ikke gribes ind. Dette til trods for at mange europæiske lande for længst har identificeret problemerne og har taget fat på at løse disse. Socialkommissionens redegørelse fra 1993 Således blev Socialkommisionens redegørel- se fra 1993 om ældregenerationens forsørgel- se mødt med rungende tavshed. Kommissionens konklusioner var ellers interessante nok, for det fremgik af rapporten, 99 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Ud over de offentlige pensioner har mange allerede suppleret pensionen enten gennem kollektivt og/eller privat tegnede pensions- ordninger i livs- og pensionsforsikringssel- skaber. Disse ordninger er typisk opsparingsord- ninger, hvor der over en periode spares op til løbende udbetalinger på pensionerings- tidspunktet. Herudover kan der være indbyg- get forskellige former for risikodækninger, f.eks. mod invaliditet i ordningerne. Det er disse private pensionsordninger, det fremover bliver nødvendigt at udbygge og supplere, så det bliver den enkelte selv, der i fremtiden sparer op til egen pension. Det nugældende system, hvor staten udbe- taler pension til alle af en størrelse, så det er muligt at leve af denne, vil det ikke være muligt at opretholde. Den offentlige pension vil på sigt kun blive udbetalt til de, der enten ikke har nogen egen opsparing, eller som et supplement til en egen opsparing. At vi allerede bevæger os mod et sådant system kan f. eks. ses af de arbejdsmarkeds- pensionsordninger, som er blevet indført på arbejdsmarkedet i løbet af de seneste år. Det er i virkeligheden et skridt i retning mod et privat pensionssystem. Det private opsparingssystem Den private opsparingssystem giver, i forhold til det statslige tilsagnssystem, en række for- dele. Der er f. eks. for den enkelte større sikkerhed for at pengene er til stede når pensionstidspunktet indtræffer, og der er stør- re mulighed for fleksibilitet med hensyn til udbetalingstidspunktet. Udbetalingstidspunktet kan nemlig i et op- sparingssystem inden for visse rammer fast- sættes af den enkelte selv. Det vil således være muligt for den enkelte selv at bestemme, hvornår, der er penge nok til at gå på pension. Der vil også være mulighed at den offentlige forsørgerbyrde i løbet af de næste 30 år vil vokse fra de nuværende 15 % til 20 % af bruttofaktorindkomsten. Det betyder, at hvis denne stigning f. eks. alene skal finansieres gennem stigning af momsen, så vil momsen stige til halvanden gang det nuværende niveau. Imidlertid er man på det seneste ved at få øjnene op for problemerne, og der er derfor ved at opstå et politisk pres for at holde så mange som muligt erhvervsaktive så længe som muligt, for derved at modvirke den ten- dens, som flere og flere danskere er ved at få smag for: at gå på pension allerede omkring 60 års alderen. Dette vil i sig selv ikke være nok. Det vil i løbet af de nærmestfølgende år være nødven- digt at foretage dybtgående forandringer i det danske pensionssystem, hvis problemerne skal løses. Hvilke løsningsmuligheder er der da? Først og fremmest er det vel nødvendigt at slå fast at det ikke er en farbar vej at sætte skatte- trykket i vejret for at betale for det stigende antal af ældre i samfundet. Det må også slås fast, at det ikke vil være muligt at sætte den gennemsnitlige pensions- alder så drastisk i vejret, at dette kan kompen- sere for udviklingen i antallet af ældre i sam- fundet. Det vil følgeligt være nødvendigt at ændre pensionsfinansieringssystemet, for at vi kan klare udviklingen. Det statslige tilsagnssystem Vort nuværende finansieringssystem for de offentlige pensioner er et såkaldt tilsagnssys- tem. Det er den løbende beskatning, der finan- sierer de løbende pensionsudbetalinger. Der sker således ingen opsparing, f. eks. til imøde- gåelse af ændringer i befolkningens alders- sammensætning, i det nugældende system. 100 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK for at kunne etablere delpension, hvor pensionsudbetalingerne f. eks. sker delvis sam- tidig med at der erholdes en delløn. Der er imidlertid nogle forudsætninger som må være til stede fra det offentliges side, hvis man overgår til et privat pensionssystem. For det første må det sikres, at faldet i statens udgifter til offentlige pensioner giver sig ud- slag i tilsvarende skattelettelser. Dette kan bedst sikres ved at give de pensionsopsparende fuld skattemæssig fradrag for indbetalinger til de forskellige pensionsordninger. Dernæst må det sikres at beskatningen af pensionsordningerne både under vejs og ved udbetaling er på linie med de beskatningsfor- mer vi kender i de lande, vi kan sammenligne os med. Dette vil f. eks. nødvendiggøre at realrenteafgiften afskaffes. Det private pensionssystem kræver også at man starter i ordningerne tidligt, og at der er fleksibilitet med hensyn til at skifte fra en ordning til en anden, f. eks. i forbindelse med jobskifte. Samfundsmæssigt vil der være store fordele ved et opsparingssystem. I et sådant system, i modsætning til det offentlige tilsagnssystem, akkumuleres midlerne indtil de skal bruges. Det vil sige, at de midler der indbetales på ordningerne investeres og er med til at opbyg- ge og skabe økonomisk aktivitet i samfundet. Desværre kan et pensionsopsparingssystem ikke indføres fra den ene dag til den anden. Selv om der allerede er etableret ordninger, af den nødvendige type, vil der være brug for en kraftig udbygning af disse. Det er nødvendigt med opsparing over en længere årrække før end et privat opsparings- system fuldt ud kan erstatte et offentligt tilsagnssystem. Det betyder imidlertid ikke at indførelsen bør udskydes. Det er netop nu, hvor man kan se de problemer, det offentlige pensionssystem vil løbe ind i, i løbet af de nærmestfølgende år, at det private pensionssystem må udbygges. Først til supplering af det offentlige system og senere stort set til erstatning for dette. Indførelsen af et pensionssystem byggende på opsparing er en langsigtet investering — men en investering som både den enkelte dansker og det danske samfund vil få glæde af. 101 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Arbejdsminister Jytte Andersen Det vil være muligt at finde en løsning, sådan at alle til sin tid får en pension bestående af folkepension, ATP og ar- bejdsmarkedspension, der giver en ri- melig dækning i forhold til indtægten i de erhvervsaktive år. Pensionsspørgsmålet er gennem den senere tid blevet et yderst aktuelt emne. Fra forskel- lig side er der blevet peget på fx den kendsger- ning, at de ældres andel af befolkningen om nogle år vil være stærkt stigende. Der er så i denne forbindelse blevet peget på, at det has- ter med at gennemføre foranstaltninger, så vi kan undgå, at kommende generationer i den arbejdsdygtige alder skal bære alt for store forsørgerbyrder, samt at der i forbindelse med alderspensioneringen opstår for store ind- komstforskelle mellem dem, der ”kun” har deres folkepension og ATP, og dem, der sidelø- bende har etableret en arbejdsmarkedspension. Arbejdsmarkeds- pensionsudvalget Allerede i 1988 blev der taget hul på denne debat, idet Arbejdsmarkedspensionsudvalget blev nedsat. Dette udvalg afdækkede for før- ste gang i sammenhæng de udviklingstenden- ser og problemer, som det danske samfund ville stå overfor de kommende årtier. Det allervigtigste var, at der mellem repræsen- tanterne for regeringen og arbejdsmarkedets parter også var enighed om midlet til at løse problemerne. Dengang var kun en mindre del af løn- modtagerne omfattet af supplerende pensions- ordninger. Man kunne således forvente, at der til sin tid ville ske en skævdeling i befolknin- gen mellem dem, der havde supplerende pensionsordninger, og dem, der ikke havde det. Dette ville også kunne medføre et øget pres på de offentlige finanser. Der var derfor enighed i Arbejdsmarkeds- pensionsudvalget om, at der måtte ske en radikal ændring, med det formål at få dækket hele arbejdsmarkedet med arbejdsmarkeds- pensionsordninger. Dette ansvar har arbejds- markedets parter til fulde levet op til i forbin- delse med overenskomstindgåelserne i 1991 og 1993, sådan at der nu kun er ganske få lønmodtagergrupper, som ikke har en supple- rende arbejdsmarkedspensionsordning. Den største opgave i de kommende år bliver at få udbygget disse ordninger, således at bidraget får den størrelse, der er nødvendig for, at pensionerne til sin tid kan udgøre en væsentlig del af den samlede pension. Også den del af opgaven lever parterne op til — senest synes der under de igangværende overenskomstforhandlinger at være enighed om forhøjelser af pensionsbidraget. Herud- over er det nødvendigt at få samlet de sidste lønmodtagere op, således at hele arbejds- markedet bliver dækket med arbejdsmarkeds- pensionsordninger. 102 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Arbejdsmarkeds- pensionsordninger Der findes ikke nogen entydig definition af, hvad en arbejdsmarkedspensionsordning er. Men som et centralt træk fremhæves det, at det er ordninger, der er knyttet til et ansæt- telsesforhold, der hviler på lovgivning og/ eller aftaler om bidrag fra arbejdsgiver og lønmodtager, og som udløser en ydelse i for- bindelse med alderspensionering. Arbejdsmarkedspensionsordningerne er således knyttet til et ansættelsesforhold, og man kan på denne baggrund ud fra en her-og- nu betragtning tælle de lønmodtagere, der er aktive bidragydere til en pensionsordning. Men hermed er der ikke sagt noget om, hvor stor en del af den erhvervsaktive del af befolk- ningen, der optjener ret til arbejdsmarkeds- pension i løbet af deres arbejdsliv. Gruppen af personer, der på et givet tids- punkt ikke betaler bidrag, er en bredt sam- mensat gruppe. Den omfatter lønmodtagere, som på grund af karenstidsbestemmelser ikke kan være aktivt bidragydende, endvidere løn- modtagere, der modtager arbejdsløshedsdag- penge, og uddannelsessøgende. Endelig er der en gruppe, om hvem vi kan sige, at de for øjeblikket ikke har et arbejde med en arbejds- markedspensionsordning. Hvor stor denne restgruppe er afdækkes for tiden i et tværmini- sterielt udvalg. Denne restgruppe er ikke nogen homogen gruppe. Den omfatter bl.a. privatansatte funk- tionærer, provisionslønnede sælgere og repræsentanter, løsarbejdere, musikere etc. Forskellige pensionsopsparingsforløb En ting er altså at foretage en her-og-nu betragtning over antallet af lønmodtagere, der er aktivt betaler til en arbejdsmarkedspensions- ordning, noget andet er ud fra et livsforløb at vurdere, hvor stor en arbejdsmarkedspension, den erhvervsaktive del af befolkningen til sin tid vil have optjent. På den ene side er det kun en mindre del af lønmodtagerne, som vil have et ubrudt 40-årigt pensionsopsparingsforløb. De fleste vil på et eller andet tidspunkt i deres livsforløb være udenfor de grupper af lønmodtagere, der er aktivt bidragydende til en pensionsopsparing. Det kan være på grund af uddannelse, barsel, sygdom, arbejdsløs- hed, fordi man er selvstændig erhvervs- drivende eller fordi man går på efterløn. Det vil sige, at en stor del af lønmodtagerne har været inde og ude af arbejdsmarkeds- pensionsordningerne. En undersøgelse fore- taget af Arbejdsmarkedspensionsudvalget i 1988 viste, at kun ca. halvdelen af medlem- merne havde indbetalt det maksimalt mulige af deres ATP-bidrag. På den anden side vil man, hvis man over en lidt længere årrække ser på strømningerne til og fra arbejdsmarkedspensionsordningerne, formentlig opdage, at næsten samtlige løn- modtagere vil have været omfattet af en supple- rende pensionsordning. Igen viser en under- søgelse foretaget af Arbejdsmarkedspensions- udvalget i 1988 på baggrund af ATP-medlem- skab, at op til 96% af personer mellem 16 og 67 år (der er kriteriet for ATP-medlemskab) på et eller andet tidspunkt vil have været i forbindelse med ATP som lønmodtager. Forskellen ligger altså ikke i, om man er omfattet eller ej, men hvor længe man har været omfattet, og dermed hvor stor en pen- sion, man vil få udbetalt i forbindelse med alderspensionering. Derfor kunne man i stedet se på hvor mange, der ved pensionsalderen kun har haft en mind- re tilknytning til arbejdsmarkedet, fx op til 20% tilknytning. Igen på baggrund af ATP-undersøgelsen fra 1988 viser det sig, at knapt 20% har en tilknytning til arbejdsmarkedet, der er lavere end 20% og ikke overraskende er det kvin- derne, der har den laveste tilknytning. 103 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Når den arbejdsgruppe, jeg omtalte tidli- gere, har færdiggjort sit arbejde, har vi et bedre grundlag for at vurdere, hvor der er behov for en målrettet indsats for at forbedre de erhvervsaktives udsigter til en fyldest- gørende samlet pensionsindtægt til sin tid. Behov for supplerende foranstætninger Det vil ikke være alle grupper, der har behov for supplerende foranstaltninger. De selvstæn- dige fx kan teknisk set ikke være omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning, men net- op den gruppe benytter sig formentlig i ud- strakt grad af individuelle pensions- opsparingsformer (kapitalpension), ligesom de ofte foretager en betydelig opsparing i deres virksomhed. For lønmodtagernes vedkommende vil der ligeledes være en stor gruppe, som har fore- taget individuel pensionsopsparing i stedet for indbetalinger til en arbejdsmarkedspension. De svære spørgsmål opstår i forbindelse med de arbejdsløse. Her er en gruppe, som så at sige er afskåret fra at skaffe sig supplerende pensionsindtægt i alderdommen, særligt natur- ligvis den alt for store gruppe af langtidsledige. Det vigtigste middel til at løse problemet er naturligvis at nedbringe gruppen af langtids- ledige. (Korte perioder af ledighed i løbet af et arbejdsliv har ingen særlig pensionsmæssig betydning). Dette er da også en af regeringens højeste prioriteter. Alligevel må man se i øjnene, at der vil være en gruppe af arbejdssøgende, som i løbet af deres arbejdsliv i væsentlige perioder har været afskåret fra at foretage pensionsopsparing. Her er det regeringens opfattelse, at det vil være muligt på en eller anden måde at sluse dem ind i de eksisterende pensionsordninger. Hvordan det skal ske er noget, som arbejds- markedets parter må drøfte sammen og med regeringen. De drøftelser håber jeg, der kan blive taget hul på allerede i år. Jeg tror, det vil være muligt at finde en løsning, sådan at alle til sin tid får en pension bestående af folkepension, ATP og arbejds- markedspension, der giver en rimelig dækning i forhold til indtægten i de erhvervsaktive år. 104 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Jens Peter Christensen, lektor, lic.jur., Juridisk Institut, Aarhus Universitet, Afd. for Offentlig Ret Den der gemmer til natten ... Det kan af mange grunde være godt og fornuftigt at spare op. Men man skal som pensionsopsparer ikke tro, at den hellige grav er velforvaret. Hverken fordi vore nuværende politikere udsteder løfter om, at pensionerne i fremtiden vil være fredede for lovindgreb, eller fordi grundloven indeholder en bestemmelse om erstatning i tilfælde af ekspropriation. Politikernes løfter er juridisk set intet værd, og et grundlovsmæssigt værn mod den type af indgreb i pensionerne, der i praksis vil kunne tænkes, eksisterer stort set ikke. Politiske garantiers manglende værdi I forbindelse med debatten om fremtidens pensioner har regeringen og et bredt flertal af Folketingets partier tilkendegivet, at frem- tidens pensionister ikke har grund til frygt: Pensionerne vil der ikke blive rørt ved. Man kan spørge, hvad en sådan politisk garanti er værd. Ud fra en juridisk betragtning er svaret enkelt: Ingenting. Der er alene tale om en politisk tilkendegivelse, som ingen borger vil kunne støtte ret på ved domstolene i en situation, hvor et flertal i Folketinget — løfterne til trods — vedtager et lovindgreb, der forringer pensionerne. Grundlovens værn om pensionerne Det eneste værn, borgerne har mod lovgiv- ningsmagtens indgreb i pensionsrettigheder- ne, findes i grundlovens § 73 om ekspro- priation. Første stykke i bestemmelsen lyder som følger: ”Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning” At ”ejendomsretten er ukrænkelig” skal man ikke tage bogstaveligt, idet resten af bestem- melsen, som det ses, handler om, under hvilke betingelser ejendomsretten kan krænkes. Den beskyttelse, som borgeren kan hente i § 73, består med andre ord ikke i, at visse indgreb i ejendomsretten ikke kan ske, men i at der i visse særlige situationer skal ydes fuldstæn- dig erstatning. Hertil kommer, at bestemmel- sen, som det ses, kræver, at indgrebet skal ske ifølge lov, og at almenvellet skal kræve, at indgrebet foretages. Bestemmelsen begræn- ser på denne måde lovgivningsmagtens ellers ubegrænsede kompetence til at vedtage hvad som helst. Hvilke pensionsindgreb værner grundlovens § 73 imod? Det vanskelige spørgsmål i relation til grund- lovens § 73 er, hvornår et indgreb i pensioner overhovedet er omfattet af bestemmelsen. Som bestemmelsens ordlyd viser, kræves der to ting: Der skal for det første foreligge et ind- 105 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK greb i ”ejendom”. Og dette indgreb skal for det andet have karakter af ”afståelse”. Hvilke pensionsordninger er ”ejendom”? Det er almindeligt antaget, at private pen- sionsordninger i f.eks. forsikringsselskaber eller pensionskasser er ”ejendom” i grund- lovens forstand. Modsat antages det almindeligvis, at den rent offentligt finansierede pension, f.eks. folkepensionen, ikke er omfattet af grund- lovsbeskyttelsen, med mindre pensionen alle- rede er forfalden. Den blot aktualiserede pen- sion (pensionistens udsigt til fremover at få pension) er ikke omfattet. Og så meget desto mindre er den blot eventuelle pension (den endnu ikke pensioneredes udsigt til at få pen- sion engang ad åre) beskyttet. En art mellemstilling har tjenestemands- pensionen og lignende pensionsordninger (f.eks. de for nogen tid siden hedt omdis- kuterede ministerpensioner). Der er her enig- hed om, at ikke alene den forfaldne, men også den aktualiserede pension er omfattet af grund- lovens beskyttelse. Hvorvidt den blot eventu- elle pension er beskyttet af grundloven, hers- ker der en vis uenighed om blandt de retslær- de. Gode grunde synes dog at tale for, at også den eventuelle pension bør anses for omfattet af grundlovsbeskyttelsen. Sammenfattende kan der således opstilles følgende skema over, hvilke typer af pensio- ner, der er ”ejendom” i grundlovens § 73’s forstand: Grundlovens beskyttelse af pensioner Den Den Den eventuelle aktualiserede forfaldne Private pensioner + + + Tjenestemands- pensioner (+) + + Sociale pensioner - - + Hvornår foreligger der ”afståelse”? Spørgsmålet om, hvornår der foreligger afstå- else i grundlovens forstand hører til et af de vanskeligste spørgsmål i statsretten. I rets- praksis lægges der vægt på en række momen- ter, navnlig om indgrebet er konkret eller generelt. Hertil kommer momenter som ind- grebets intensitet, begrundelsen for indgrebet, og om der sker overførsel fra en rettigheds- haver til en anden. Når der navnlig lægges vægt på, om ind- grebet er generelt eller konkret, harmonerer det med grundtanken bag grundlovens § 73: Den enkelte skal ikke lide af hensyn til de mange. Men rammer indgrebet de mange — ud fra generelle, saglige kriterier — må de mange tåle det. Beskatning er et velkendt eksempel på et generelt indgreb i ejendoms- retten, der ikke anses for ekspropriation og som derfor heller ikke berettiger til erstatning. Den praktiske betydning af grundlovens § 73 I praksis vil indgreb i pensionerne formentlig ske i situationer, hvor et flertal i Folketinget finder, at hensynet til landets økonomi nød- vendiggør det. Indgrebene vil f.eks. kunne tænkes at være udformet som forhøjede pro- centvise afgifter på opsparede pensions- formuer, eller som forhøjede procentvise afgifter på udbetalingerne ud over, hvad der allerede måtte være fastsat. Indgreb i folke- pension og tjenestemandspension vil kunne tænkes at ske ved nedsættelse af de pensions- beløb, som den nuværende lovgivning giver ret til og/eller ved forhøjelse af pensions- alderen. Indgreb som de skitserede ville formentlig falde temmelig klart uden for de typer af indgreb, som grundlovens § 73 beskytter imod. Der ville være tale om generelle indgreb over for store grupper, foretaget i overensstemmel- se med hvad der ellers er almindelige princip- 106 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK per for beskatning. Såfremt indgrebene i øvrigt hviler på lov, sådan som grundlovens § 73 kræver, skal man næppe forvente, at domstolene vil tilsidesætte indgrebene som værende i strid med grund- lovens § 73 og udmåle erstatning til de berørte. Konklusion Summa summarum: Det kan af mange grun- de være godt og fornuftigt at spare op. Men man skal som pensionsopsparer ikke tro, at den hellige grav er velforvaret. Hverken fordi vore nuværende politikere udsteder løfter om, at pensionerne i fremtiden vil være fredede for lovindgreb, eller fordi grundloven indeholder en bestemmelse om erstatning i tilfælde af ekspropriation. Den, der gemmer til natten, gemmer til katten, siger et gammelt ordsprog. Det er ikke sikkert, at det går så galt. Men juraen er ihvertfald ingen garanti. Læsetips Den der vil læse mere om pensionsrettig- heders grundlovsmæssige beskyttelse kan hen- vises til: Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980. Max Sørensen, Statsforfatningsret, 1973. Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, Bind 3, 1989. Peter Germer, Statsforfatningsret, Bind II, 1989. Bernhard Gomard, Social pension og social forsikring, 1968. 107 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Cand. polit. Frank Dahlgaard, medlem af Folketinget (konservativ) Når de store årgange fra 40´erne går på pension, bliver der færre erhvervs- aktive til at forsørge flere pensionister, men der er ingen grund til panik. De voksende milliardformuer i pensionskasser og livsforsikringsselskaber hævdes at være en tidsindstillet bombe under dansk økonomi. En bombe, som vil eksplodere, når de store velbjærgede årgange går på pension omkring år 2010. Så kommer de enorme, opsparede pensionskapitaler nemlig til udbetaling, og spørgsmålet er, om der vil være dækning i produktionen for disse mange forbrugspenge. Det vil der nok. Men selvfølgelig kan der godt blive problemer. Ingen kan jo forudsige fremtiden. Det er forståeligt, at nogen bliver ængste- lige, når de studerer befolkningsstatistikken: Om 5-6 år vil antallet af personer i arbejds- styrken begynde at falde, fordi store årgange passerer de 60 år, hvor det er muligt at gå på efterløn, jfr. grafen. Samtidig begynder små årgange af unge mennesker at melde sig på arbejdsmarkedet. Afgangen fra arbejdsstyrken vil altså over- stige tilgangen med det resultat, at der bliver færre mennesker i Danmark til at arbejde og producere. Om ca. 15 år begynder de store årgange fra 40´erne at passere aldersgrænsen for mod- tagelse af folkepension (67 år). Så bliver ud- gifterne til forsørgelse endnu større. Perspektivet er altså, at et faldende antal Ja, det bliver råd til vores pensioner — pensionsbomben eksplodrer ikke erhvervsaktive skal forsørge et stærkt stigende antal efterlønsmodtagere og pensionister. Det er oven-i-købet sandsynligt, at de erhvervs- aktive får længere ferier og kortere arbejds- uge. Det skærper selvsagt problemet. Hvis den faktiske gennemsnitsalder for over- gang til aldersforsørgelse (efterløn, førtids- pension, folkepension) fortsat synker, skær- pes forsørgerproblemet yderligere. Af det voksende antal pensionister har en betragtelig del gode, private pensions- ordninger. Det skulle vel kunne klare proble- met med at betale for det fremtidige pensio- nistforbrug? Mange mennesker har jo selv sparet op til deres pension. Jo, men det klarer ikke problemet. Man kan ikke leve af at spise pengesedler Der er ikke nogen garanti for, at der er dæk- ning for pengene. Forsørgerproblemet er nem- lig ikke noget fiktivt pengeproblem, men et reelt produktionsproblem: Pensionisterne kan jo ikke leve af at spise deres opsparede pengesedler. De skal leve af de varer og tjenesteydelser, som kan købes for pengene. Hvis der derfor om 15-20 år ikke er varer og tjenester nok, fordi der til dén tid vil være en mindre arbejdsstyrke, så foreligger der faktisk et forsørgelsesproblem. For at sætte problemstillingen på spidsen: Det nytter ikke noget, at fremtidens pensionis- ter har masser af penge, hvis der ikke er varer i butikkerne. 108 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Hvem førsørger hvem? Det er altså kun på papiret, at fortidige pensionsindbetalinger kan finansiere frem- tidigt pensionistforbrug. Den økonomiske realitet er, at de til enhver til værende pensio- nister forsørges af de til enhver tid værende erhvervsaktive. Vokser pensionsitskaren sam- tidig med at arbejdsstyrken skrumper ind, så vokser den reelle forsørgerbyrde mærkbart. Hvordan kan man tackle dette problem? For det første kan man sætte pensionsalde- ren op. Måske ikke aldersgrænsen for tilken- delse af folkepension, men man kunne ek- sempelvis hæve aldersgrænsen for at mod- tage efterløn fra 60 til 62 år. Et mere virkningsfuldt forslag er helt at afskaffe efterlønnen. Ikke hér og nu, men om 15 år. Det er absolut inden for det realistiske, hvis man i dag beslutter, at alle under 45 år ikke vil få efterløn, når de til sin tid når denne aldersgrænse. De, der allerede ER på efterløn, kan altså roligt fortsætte hermed, og alle over 45 år vil også få mulighed for at få efterlønnen, når de passerer de 60 år. Men derefter er det slut med efterløn. Med en sådan beslutning truffet hér i 1995 vil de sidste penge til efterlønsmodtagere blive udbetalt i år 2010. Måske løser noget af problemet sig selv, fordi den gennemsnitlige pensionsalder af sig selv glider i vejret. Fremtidens pensionister er sandsynligvis mere raske og arbejdsføre end nutidens pensionister. Mange af fremtidens ældre vil formentlig gerne arbejde — måske på nedsat tid — længere, end vi ser det i dag. Er dette tilfældet, mindskes forsørger- problemet. Hertil kommer, at man jo kan omforme pensionssystemet, så det tilskynder de ældre til at blive længere tid på arbejdsmarkedet. Eksempelvis kan man ændre reglerne, såle- des at man får en større årlig pension, jo længere tid, man udskyder pensionspunktet. Vi producerer os ud af problemerne Når ”den tikkende pensionsbombe” næppe er så tikkende og farlig, som det kan tage sig ud, hænger det sammen med et helt andet forhold: Produktiviteten stiger. Altså produktionen pr. mand m/k pr. arbejdstime. Det gør jo ikke noget, at der bliver færre erhvervsaktive (som holder længere ferier og har en kortere arbejdsuge) hvis blot produk- tionen vokser alligevel. Og dét gør den for- mentlig også i årene fremover. Som følge af stadige mere avancerede ma- skiner og ny teknik bliver det muligt for en mindre arbejdsstyrke at producere flere varer. Navnlig hvis denne arbejdsstyrke har gode kvalifikationer — er godt uddannet. Tænk blot på de sidste 100 års udvikling inden for landbruget. Hér har maskiner, gødningsteknik m.v gjort det muligt for stadig færre landmænd (og landbrug) at producere flere og flere fødevarer. I dag producerer vi fødevarer til 15 millioner mennesker, selv om vi kun er 5 millioner i Danmark. Hovedparten af landbrugsproduktionen sælges altså til ud- landet. Denne vækst i produktionen pr. mand har også gjort sig gældende i industri, byggeri og håndværk: Den enkelte medarbejder kan i kraft af ny teknologi frembringe stadig flere varer. Forudsætningen for, at produktiviteten også fremover vil vokse, er, at der forsat bliver investeret i nyt produktionsudstyr. Og forud- sætningen for dette er, at det kan betale sig. At der altså er en profit at hente ved at investere. Og dét er der kun, hvis dansk konkurrence- evne fortsætter med at være god. Risikoen for at ”pensionsbomber” eksplo- derer, foreligger således kun, hvis vi vender tilbage til 70´ernes vanvittige økonomiske politik, hvor profitten var så lav, at det ikke kunne betale sig for erhvervslivet at investere. 109 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK for ældregruppen vil blive relativt flere af de meget gamle. Og for det tredje en frygt for, at det allerede konstaterede fald i tilbagetræk- ningsalderen fra arbejdsmarkedet vil fortsæt- te. Men er der hold i disse bekymringer? Ifølge den seneste danske befolkningsprog- nose vil der indtil årtusindeskiftet ske et min- dre fald i andelen af gamle i forhold til unge, hvorefter der frem til 2030 vil ske en stigning på ca. 35 procent, se figur 1. Det ses, at mens det i dag kun er hver fjerde dansker, der er gammel, vil det om 35 år være hver tredje. Det fremgår også, at vi skal helt frem til 2020, inden der bliver tale om en samtidig fore- komst af en stigende andel af gamle i forhold til unge og en stigende andel af meget gamle i forhold til det samlede antal gamle (’double ageing’). 1 I det følgende vil vi betegne personer mellem 20 og 64 år som unge , personer på 65 år og derover som gamle eller ældre og personer på 80 år og derover som meget gamle. Svend Erik Hougaard Jensen, Center for forskning i økonomisk Politik, Handelshøjskolen, Institut for Nationaløkonomi Pensioner, ældreservice og finanspolitik Hvad er problemet? Som bekendt lægger de ældre beslag på en række offentlige indkomstoverførsler og ser- viceydelser. Derimod bidrager de ældre stort set ikke til samfundets produktion. Den igang- værende aldring af befolkningen kan derfor få stor betydning for de samlede offentlige ud- gifter og dermed for skattetrykket og udvik- lingen i den offentlige gæld. Endvidere kan den medføre en betydelig omfordeling af res- sourcer fra unge til ældre, som kan svække de unges incitament til at opretholde den offent- lige ældreforsørgelse.1 Iagttagere, som trækker konsekvenserne så skarpt op, støtter sig især på tre tendenser. For det første udsigten til, at antallet af gamle vil stige ret kraftigt i forhold til antallet af unge. For det andet en forventning om, at der inden Figur 1. Demografisk prognose 1993 - 2030 110 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK længere periode med økonomisk opsving vil kunne ændre på dette forhold, kan vi endnu ikke vide. Hvor stort er problemet? Lad os herefter prøve at ’sætte tal på’, hvad det koster at indpasse de stigende ældreudgifter i samfundsøkonomien. Som mål herfor vælger vi ’ældreskattetrykket’, dvs. forholdet mel- lem de samlede ældreudgifter og de unges samlede indkomst. Bestemmende for udviklingen i ældreskatte- trykket er dels væksten i de unges gennem- snitsindkomst og dels reguleringen af enheds- udgifterne forbundet med de gamles forsør- gelse. Udviklingen i førstnævnte afhænger primært af væksten i arbejdsproduktiviteten (q), mens udviklingen i sidstnævnte stort set er en politisk afgørelse. I nedenstående bereg- ninger er antaget en vækst i arbejdsprodukti- viteten på henholdsvis 1 procent og 2 procent p.a. Hvad angår reguleringen af enhedsudgif- terne, opererer vi med tre forskellige scena- rier. Det første, som vi kalder prisindeksering (p), indebærer, at realniveauet i udgangsåret holdes konstant igennem hele perioden. Der- med kommer produktivitetsstigninger alene de unge til gode. I det andet scenario, som vi kalder lønindeksering (w), antages enheds- udgifterne at følge samme stigningstakt som de unges gennemsnitsindkomst. Endelig in- debærer et tredje scenario en differentieret indeksering (d), hvor kun indkomstoverførs- lerne til de gamle følger trit med de unges indkomstudvikling, mens niveauet for udgif- ternetil ældreservice følger en stigningstakt, der er 1 procentpoint lavere. Eftersom en stor del af udgifterne til ældreservice (løn m.v.) må forventes at stige i takt med den alminde- lige løn- og produktivitetsudvikling, kan en sådan differentieret indeksering betyde, at kva- liteten af den offentlige ældreservice falder. Tabel 2 viser udviklingen i ældreskattetryk- ket, ?, under disse alternative forudsætninger. Når det overhovedet er relevant at se på for- skydningerne inden for ældregruppen, hæn- ger det sammen med, at enhedsudgifterne til ældreforsørgelse er aldersafhængige: jo ældre en gammel er, jo dyrere er han/hun for det offentlige. Dette skyldes, at meget gamle er særligt udgiftskrævende med hensyn til ældre- service, dvs. plejehjem, hjemmehjælp, medi- cin m.v. Tabel 1 viser tydeligt, at det er på grund af disse udgifter, at de samlede ældre- udgifter er voksende med de ældres gen- nemsnitsalder. For de meget gamle er udgif- terne til ældreservice endda større end udgif- terne til pension m.v. Tabel 1. Per capita udgifter til de ældre, 1 000 kr. (1993-priser) Alder Pension m.v. Ældreservice I alt 65 74,3 14,7 89,0 70 78,9 27,0 105,9 75 80,2 40,3 120,5 80 79,6 67,7 147,3 85 78,1 108,5 186,6 90 76,3 157,0 233,3 95 60,0 222,1 282,1 99+ 66,6 222,1 288,7 Meget tyder således på, at de offentlige finan- ser har demografien imod sig. Den fremtidige forsørgelsesbyrde er dog ikke kun bestemt af demografiske forhold. Hvem man skal be- tragte som hhv. ung og gammel, må ud fra en økonomisk vurdering være bestemt af den faktiske, gennemsnitlige tilbagetræknings- alder fra arbejdsmarkedet. Hvis der side- løbende med aldringsprocessen sker en ud- skydelse af tilbagetrækningsalderen, behøver der naturligvis ikke at opstå noget problem. Det kan imidlertid være svært at tro, at folk vil udskyde deres tilbagetrækningstidspunkt, med mindre der sker væsentlige ændringer af de eksisterende regler. I hvert fald kan man konstatere, at der op igennem firserne er sket en gradvis sænkning af tilbagetrækningsalde- ren, så denne i dag er nede på ca. 61 år. Om en 111 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Udgangspunktet er et ældreskattetryk på 11,0 procent i 1993. Det er bemærkelsesværdigt, at skattetrykket i de efterfølgende 10 år vil falde, uanset hvad der antages om indekseringsregel og arbejdsproduktivitet. Hvad der sker heref- ter, afhænger helt af de indlagte forudsæt- ninger. Hvis der er fuld lønindeksering, i hvilket tilfælde arbejdsproduktiviteten er uden betydning for skattetrykket, fås naturligvis det største finansieringsbehov. Ældreskatte- trykket vil da stige med næsten fire procent- points fra 1993 til 2030. Hvis det større finan- sieringsbehov alene dækkes ind ved beskat- ning af arbejdsindkomst, svarer det til en skattestigning på næsten det dobbelte. Tabel 2. Ældreskattetrykket 1993-2030 ? w ? p ? p ? d q = 1% q = 2% 1993 11,0 11,0 11,0 11,0 2000 10,7 10,0 9,3 10,4 2005 10,7 9,5 8,5 10,3 2010 11,4 9,7 8,2 10,8 2015 12,6 10,1 8,2 11,8 2020 13,3 10,1 7,8 12,2 2025 13,9 10,1 7,4 12,6 2030 14,8 10,3 7,1 13,2 Det er klart, at hvis prisindeksering anvendes i forhold til begge eller blot en af de to udgifts- kategorier, bliver resultaterne følsomme over- for væksten i arbejdsproduktiviteten. Hvis per capita udgifterne til såvel indkomstoverførs- ler som ældreservice kan holdes fast på ud- gangsårets niveau, og hvis der er en vækst i arbejdsproduktiviteten på 1 procent p.a., vil det være muligt at holde et næsten konstant ældreskattetryk gennem hele perioden. Ud- giftsstigningerne forbundet med væksten i antallet af gamle vil da blive modvirket af væksten i de unges gennemsnitsindkomst. Hvis derimod arbejdsproduktiviteten vokser med 2 procent p.a., vil det være muligt at sænke ældreskattetrykket ganske betragteligt. Endelig fremgår det af beregningerne, at dif- ferentieret indeksering i et vist omfang kan modvirke stigningerne i ældreskattetrykket. Selv om det umiddelbart synes muligt at tage brodden af de demografisk bestemte ud- giftsstigninger, er det alligevel tvivlsomt, om det i praksis kan lade sig gøre at skævvride indkomstfordelingen på den måde, som pris- indeksering implicerer. Ifølge beregninger foretaget af Socialkommissionen (1993) steg realværdien af offentlige pensioner i perioden 1970-92 med lidt mere end reallønnen for ufaglærte arbejdere, hvorimod realvæksten i udgifterne til ældreservice i samme periode lå en anelse under væksten i reallønnen. Set i historisk perspektiv gengiver lønindeksering formentlig det mest realistiske billede af, hvor- dan de samlede offentlige udgifter til de ældre vil udvikle sig i de kommende år. Konklusionen er derfor, at der i Danmark er udsigt til en demografisk ’j-kurve effekt’: I starten vil skattetrykket falde svagt (det de- mografiske pusterum), men efter årtusinde- skiftet vil der komme betragtelige stigninger (’de store årgange’). Hvordan løses problemet? Det mest interessante er naturligvis at disku- tere, hvad der kan gøres for at dæmme op for aldringsproblemet. Der er efter min opfattelse ikke behov for at opgive princippet om, at ældreforsørgelsen i det væsentlige er en opga- ve for det offentlige. Men der er behov for nogle tilpasninger.2 Den første nødvendige tilpasning vedrører selve reguleringen af det offentliges enheds- udgifter til indkomstoverførsler og ældreser- vice. Som led i en beskeden opstramning kunne man overveje at differentiere regule- ringen, så pensioner m.v. fremover reguleres 2 Af pladshensyn kommer jeg kun ind på områder med direkte tilknytning til det offentlige budget og dermed finanspolitikken. Spørgsmål vedrørende ændrede regler for tilbagetrækning m.v. diskuteres således ikke. 112 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK i takt med den almindelige lønudvikling, mens omvendt enhedsudgifterne til ældreservice kun reguleres i takt med prisudviklingen. Yder- ligere kunne man overveje en demografisk indeksering af folkepensionen, sådan som det kendes fra den tyske pensionsreform fra 1990. En sådan ’udmelding’ vil formentlig være konsistent med det brede politiske tilsagn om at sikre folkepensionen. Pointen i forslaget er, at forholdet mellem folkepensionen og den disponible løn som erhvervsaktiv holdes konstant, således at både pensionsydelsen og pensionsbidraget må ’give sig’, hvis de demografiske forhold ændrer sig. Forslaget kunne udformes på en sådan måde, at folkepensionens grundbeløb bliver regule- ret i takt med den gennemsnitlige LO-arbej- ders indkomst netto for bidrag til pensions- systemet. Hvad angår udgifterne til ældre- service, er det klart, at prisindeksering kan indebære ringere service. Kun hvis produkti- viteten i frembringelsen af ældreservice stiger i takt med lønudviklingen, er det muligt at opretholde den eksisterende kvalitet. En sådan omlægning vil formentlig kræve, at budgettet for ældreudgifter bliver løsrevet fra det øvrige offentlige budget. Under det nuværende system er det ikke muligt at be- stemme den enkelte skatteyders bidrag til ældreområdet, eftersom disse tages ud af det generelle skatteprovenu. For bl.a. at gennem- føre den demografiske regulering, foreslås derfor, at ældreområdet fremover finansieres på basis af øremærkede bidrag. Men vel at mærke stadigvæk i regi af den offentlige sek- tor. Derved kunne man måske også høste nogle pædagogiske gevinster og derigennem fremme den folkelige forståelse for de proble- mer, som ældreområdet står over for i de kommende årtier. Balancen er hårfin For det andet burde man reducere den offent- lige gæld i et hastigere tempo, end det foregår nu. Såvel det demografiske pusterum som det igangværende økonomiske opsving burde give så meget finanspolitisk medvind, at den of- fentlige gæld som andel af BNP kan blive nedbragt betragteligt i de kommende år. Hvis dette ikke lykkes, vil kommende generationer risikere at skulle betale for både ældreproble- met og en offentlig gæld, som de ikke selv har opbygget. Det er klart, at en meget hård- hændet stramning af finanspolitikken kan underminere det igangværende økonomiske opsving. Balancen er hårfin. På den anden side vil en lidt strammere finanspolitik for- mentlig bidrage til at skabe ekstra troværdig- hed omkring den økonomiske politik og der- med skabe grundlag for en indsnævring af spændet i forhold til det tyske renteniveau. I realiteten argumenteres der her for en mere langsigtet orientering i den økonomiske politik. Antag, at der styres efter et langsigtet målfor den offentlige gældsudvikling. Efter- som det aktuelle gæld-til-BNPforhold stort set er foreneligt med ØMU’ens finanspoli- tiske konvergenskrav, kunne det være et mål f.eks. i år 2030 at ende med samme gælds- forhold, som vi har i dag, dvs. ca. 60 procent. Antag endvidere, at skattetrykket allerede i dag hæves til et niveau, som er foreneligt med den langsigtede gældspolitiske målsætning, og som det derefter holdes fast på helt frem til slutåret. Skattetryk og gældsforhold I figur 2 er vist udviklingen i såvel skatte- tryk som gældsforhold, hvis der føres en så- dan langsigtet politik. Under givne forudsæt- ninger kan det beregnes, at det permanente skattetryk er ca. 1.6 procentpoint højere end det faktiske skattetryk i dag. Af denne nød- vendige skattestigning er det imidlertid kun ca. halvdelen, der kan henføres til befolk- ningsaldring. Bemærk derudover, at gælds- forholdet straks begynder at falde (til ca. 40 procent i 2012), hvorefter det gradvis bevæ- 113 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Figur 2. Udvikling i skattetryk og gældsforhold 3 Det bør nævnes, at vi her taler om den nødvendige- finanspolitiske stramning. Denne kan i princippet også finde sted iform af en sænkning af de offentlige udgifter. tisk målsætning er også vist i figur 2 (med fed). Her ønsker man helt at slippe af med den offentlige gæld. Det permanente skattetryk skal da stige med 2.6 procentpoints, altså et ret beskedent ekstra stramningsbehov. Konklusionen er, at ældreproblemet er for alvorligt til, at man blot kan afvise at diskutere det. På den anden side må problemet ikke overvurderes. Der skal kun forholdsvis mode- rate finanspolitiske stramninger til for at und- gå stigninger i den offentlige gæld. Men det kræver til gengæld, at der handles snart. ger sig tilbage mod udgangsårets niveau. Det- te sker i takt med, at udgifterne til befolk- ningsaldring blive mere og mere belastende. Det er i figur 2 antaget, at begge kategorier af ældreudgifter er lønindekserede. Hvis i stedet enhedsudgifterne til ældreservice prisindek- seres, vil stramningsbehovet kun være på ca. 1 procentpoint.3 Tilfældet med en mere ambitiøs gældspoli- 114 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Skatteminister Carsten Koch Skatteregler og pensionsopsparing Skattereglerne har en meget stor ind- flydelse på pensionsopsparingen. Det er der vist ingen, der vil betvivle. Fra- dragsretten er helt afgørende. Stort set hele den danske pensionsopspa- ring foretages med fradragsberettige- de indbetalinger. Skattereglernes ud- formning har derfor overordentlig stor betydning for, hvordan pensions- opsparingen udformes og også i vid udstrækning for, hvor stor pensions- opsparingen bliver. Det at skattereglerne har en så central betyd- ning for pensionsopsparingen, betyder også, at skattereglerne meget ofte — med urette — bliver kritiseret for at hæmme og begrænse pensionsopsparingen. Jeg synes, at der er alt for lidt opmærksom- hed om den kendsgerning, at de danske pen- sionsbeskatningsregler er fordelagtige og op- sparingsfremmende, meget lidt restriktive og sammenhængende og symmetriske i deres opbygning. Normalt beskattes indkomst, når den optje- nes. For pensionsopsparingen er der gjort en undtagelse fra dette generelle princip. Pen- sionsopsparingen bliver først beskattet, når den udbetales efter pensioneringen. Det vil sige, at man får en mangeårig skattekredit, når beskatningen udskydes fra de erhvervsaktive år til pensionistårene. I de erhvervsaktive år er der ubegrænset adgang til at indbetale skattefrit til pensions- formål. Det kan ske enten gennem en arbejds- giveradministreret ordning, hvor indbetaling- erne holdes helt ude af den enkeltes skatte- beregning, eller det kan ske helt privat med fradragsberettigede egenindbetalinger. Regel- sættet sikrer symmetri i beskatningen. Ind- betalingerne er fuldt ud fradragsberettigede i den personlige indkomst, og udbetalingerne medregnes fuldt ud til den personlige ind- komst. Dette system sikrer, at det er muligt at foretage pensionsopsparing uden skattemæs- sige problemer. Der kan selvfølgelig være forskel på den enkeltes skatteprocent i det enkelte indbetalingsår og skatteprocenten i det enkelte udbetalingsår. Det er udtryk for, at vi har et progressivt skattesystem, hvor skatte- procenten afhænger af den faktiske indtjening i det enkelte indkomstår. I disse år efter skatte- reformen af 1994 gælder specielt, at de kom- mende års pensionsudbetalinger ofte vil blive beskattet med en lavere procent, end den der i sin tid blev fratrukket indbetalinger i. Det er en simpel følge af skattereformens lavere skattesatser. Ingen unødvendige restriktive krav Reglerne er liberale. Der er som alt overvejende hovedregel ikke noget loft over de fradrags- berettigede indbetalinger til pension. Herud- over stilles der skattemæssigt kun ganske få krav til de fradragsberettigede ordninger. Det vigtigste krav i dag er, at en fradragsberettiget 115 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK gere end den samfundsøkonomi, som løbende skal muliggøre, at de udbetalte pensioner har en real værdi, der modsvarer deres pengeværdi. Dobbeltbeskatning og begrænsninger i fradragsretten Jeg vil vedrørende realrenteafgiften i det føl- gende koncentrere mig om to synspunkter. Det første vedrører den forestilling, at real- renteafgiften indebærer dobbeltbeskatning af pensionsopsparingen. Det er ikke rigtigt. Real- renteafgiften indebærer en løbende beskat- ning af pensionsopsparingens afkast, ganske ligesom den almindelige kapitalindkomst- beskatning indebærer en løbende beskatning af al andet afkast. Realrenteafgiften kommer ikke oven i beskatningen af pensionsud- betalingerne. Denne beskatning modsvarer blot de fradrag, der er givet på indbetalings- tidspunktet. Det er ikke sagligt at beskylde realrenteafgiften for at indebære dobbelt- beskatning. Det andet synspunkt vedrører realrente- afgiftens mulige fremtid. Man kan diskutere, om vi skal have en realrenteafgift eller ej. Ikke mindst udviklingen i EU fører ofte til den diskussion. En ting skal man dog erindre sig. Hvis realrenteafgiften forsvinder, bliver det nødvendigt også at ændre de øvrige pensions- beskatningsregler. De andre EU-lande har ikke en realrenteafgift. Men til gengæld har de begrænsninger i fradragsretten. Der er ingen tvivl om, at Danmark også vil få begræns- ninger i fradragsretten, hvis realrenteafgiften forsvinder. Jeg foretrækker realrenteafgiften og har ingen planer om opgive den. pensionsordning normalt tidligst må udbeta- les fra og med det 60. år. Der er ingen unød- vendige restriktive krav til pensionsordning- erne i skattelovgivningen. For kapitalpensioner gælder som undtagelse fra hovedreglen et årligt maksimum for de fradragsberettigede indbetalinger. Det er i 1995 på 31.200 kr. Det skyldes, at kapitalpensioner nyder godt af den meget fordelagtige regel om, at udbetalingerne kun belægges med en afgift på 40 pct. Dette gunstige element i ordningen forudsætter naturligvis, at der er fastsat et maksimum. Også for det nyindførte arbejdsmarkeds- bidrag er der sikret symmetri for så vidt angår pensionerne. Indbetalingerne til pension er bidragspligtige lige som al anden indtjening. Derimod er pensionsudbetalingerne friholdt for arbejdsmarkedsbidrag. Det er et sammen- hængende regelsæt, og det sikrer, at det er de erhvervsaktive, der betaler arbejdsmarkeds- bidrag, mens pensionisterne er friholdt. Ingen planer om at opgive realrenteafgiften Realrenteafgiften er nok den mest udskældte del af skattereglerne for pensionsopsparing. Realrenteafgiften er en real beskatning, der muliggør en real forrentning af pensions- opsparingen på op til 3,5 procent om året, før beskatningen sætter ind. Alle vil jo huske, at afgiftens formål har været at sikre en rimelig balance mellem væksten i pensionsopspa- ringen og den generelle økonomiske vækst i samfundet. Det kan jo ikke nytte noget, at pensionsopsparingen vokser væsentligt hurti- 116 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Finansminister Mogens Lykketoft 80 100 120 140 160 180 200 Index (1995 = 100) 80 100 120 140 160 180 200 Index (1995 = 100) 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 Danmark Norge Sverige Tyskland Vest Finland 1 Antal 65 årige og derover i forhold til antal 15-64 årige. Kilde: Verdensbanken Figur 1. Ældreforsørgerbyrdens forventede udvikling i udvalgte lande1 Den danske pensionsdebat har i de fleste lande afstedkommet en debat om fremtidens pensionssystemer. OECD og andre internationale organisationer har of- fentliggjort rapporter om mulige økonomiske konsekvenser af de demografiske forskyd- ninger. I Danmark har vi også en debat om ældre- forsørgerbyrden. Debatten — som primært føres blandt fagøkonomer — har haft en ten- dens til at dramatisere problemet. Medierne har til tider fremlagt det, som om ældre- forsørgerbyrden er et altoverskyggende, akut problem. Og det har skabt unødvendig uro hos mange nuværende og kommende pensionister. Blandt de politiske partier har meldingen Det er vigtigt at have de rette propor- tioner i debatten — ellers kører den af sporet. Næsten alle vestlige lande vil i løbet af de kommende 15-20 år opleve, at de ældre vil udgøre en stigende andel af befolkningen. Relativt færre i den erhvervsaktive alder skal forsørge relativt flere ældre. I nogen lande er ”ældreforsørgerbyrden” allerede begyndt at stige — fx i Tyskland — mens vi i Norge, Sverige og Danmark har et demografisk pusterum. Først efter år 2005 vil ældrefor- sørgerbyrden stige nævneværdigt, jf. figur 1. Udsigten til stigende ældreforsørgerbyrde 117 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK imidlertid været klar. Der er bred politisk tilslutning til, at folkepensionens grundbeløb også på meget langt sigt skal være det faste fundament også i fremtidens pensionssystem. Grundbeløbet skal fortsat udbetales, uan- set om man har en privat pensionsopsparing eller ej. Tidshorisonten for den fremtidige vækst i ældrebyrden begrunder ikke i sig selv ændrin- ger i den økonomiske politik i de kommende år. En række andre centrale spørgsmål må hver for sig forventes at være langt vigtigere for den økonomiske politik i de næste 10-15 år. Det gælder ikke mindst en reduktion af ledigheden og marginaliseringen på arbejds- markedet, sikringen af en miljømæssig bære- dygtig udvikling samt en reduktion af den offentlige gæld og gælden til udlandet. De centrale problemer på den politiske dagsorden Det betyder ikke, at vi skal være uopmærk- somme over for ældreforsørgerbyrden på længere sigt kan blive en samfundsøkono- misk udfordring. Men det er forkert at gøre dette emne til et af de centrale problemer på den politiske dagsorden. De fremskrivninger, som er foretaget, viser, at de offentlige udgifterne til de ældre vil stige fra ca. 13 pct. af BNP i dag til ca. 18 pct. i år 2030, hvis verden til den tid ser ud som i dag. Dvs. hvis de ældre trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet som nu, hvis det offentlige personaleforbrug pr. ældre er uændret og hvis de offentlige lønninger og overførsler regule- res i takt med den private sektors lønninger. Når der korrigeres for, at de ældre betaler skat af deres offentlige forsørgelse, bliver stigningen i ældreforsørgerbyrden i løbet af næste 35 år på ca. 4 pct. af BNP. Men hvad viser sådanne stiliserede frem- skrivninger? Hvordan vil verden se ud om 20- 30 år? Hvad med ledigheden, de ældres tilba- getrækningsmønster og produktiviteten i den offentlige ældreservice? Den tyngende ledighed I dag tynger ledigheden de offentlige udgifter. Mange i den erhvervsaktive alder må i dag forsørges af det offentlige på grund af den høje ledighed. Frem til år 2000 forventer regeringen, at ledigheden kan falde til 7-8 pct. Det vil i givet fald vende det nuværende underskud på de offentlige finanser til et over- skud. Yderligere fald i ledigheden efter år 2000 vil give et udgiftspolitisk råderum, som i givet fald kan anvendes til at finansiere stigende udgifter til de ældre. Et holdbart fald i ledigheden til 4-5 pct. vil isoleret set yder- ligere aflaste de offentlige finanser svarende til 4 pct. af BNP — altså af samme størrelses- orden som ældreforsørgerbyrdens vækst i de næste 35 år. Herudover vil faldende ledighed have to positive sidegevinster. Et længerevarende overskud på de offent- lige finanser vil kunne nedbringe den offent- lige gæld og derigennem reducere de offentlige udgifter til rentebetalinger af gælden. I dag udgør nettorenteudgifterne af statsgælden ca. 3,5 pct. af BNP, når der korrigeres for betyd- ningen af udskudt skat ved fradrag for pen- sionsindbetaling. En del af fordelene ved lavere ledighed er, at de ældre trækker sig senere tilbage fra arbejdsmarkedet end i dag. Fra udviklingen i 1980'erne ved vi, at tilgangen til efterlønsord- ningen er klar konjunkturfølsom. Det må skøn- nes, at et fald i ledigheden med 4-5 pct.point vil hæve den gennemsnitlige tilbagetræknings- alder og aflaste de offentlige udgifter med næsten 1 pct. af BNP. Længe leve de sunde ældre Tilbagetrækningsmønstret i fremtiden vil også være påvirket af de ældres sundhedstilstand og arbejdsforholdene. De ældres sundheds- tilstand vil sandsynligvis blive bedre. Læge- videnskabens nye behandlingstilbud og det forbedrede arbejdsmiljø vil betyde, at frem- 118 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK tidens ældre vil være mere raske og have større udfoldelsesmuligheder end i dag. Fremtidens ældre vil også have en bedre uddannelse og derfor i højere grad end i dag besidde jobs, der giver større arbejdsglæde og er mindre nedslidende. Også dette må for- ventes at bidrage til, at fremtidens ældre vil ønske at trække sig senere tilbage fra arbejds- markedet. Endelig er der muligheder for at øge pro- duktiviteten i ældreservicen. I sundheds- sektoren må der forudses en fortsat teknolo- gisk udvikling, som vil effektivere behand- ling og aflastning af sygdomme. Inden for ældreomsorgen, som kræver en betydelig personlig kontakt, kan det være vanskeligere at opnå en produktionstilvækst, men nye måder at organisere hjælpen på og fx bedre udstyr i de ældres egne hjem vil givetvis kunne yde væsentlige bidrag. Forskellige faktorers isolerede påvirkning af de offentlige finanser, pct. af BNP 1 Ældreforsørgerbyrdens vækst frem til år 2030, hvis verden i øvrigt ”står stille” + 4 pct. 2. Strukturledigheden reduceres med 3 pct.point - 4 pct. 3. Den offentlige gæld afvikles - 3½ pct. 4. Den gns. tilbagetrækningsalder hæves 2 år - 2 pct. 5. Produktivitetstilvækst i ældreservice på 1 pct. om året frem til år 2030 - 1½ pct. Anm. Eksempel 2 er inklusiv en højere tilbage- trækningsalder, hvorfor eksemplerne 2 og 4 ikke kan adderes. Et fald i strukturledigheden, en afvikling af den offentlige gæld, en kraftig forøgelse af tilbagetrækningsalderen og en stram styring af de offentlige ressourcer kommer selv- følgelig ikke af sig selv, men kræver betyde- lige tilpasninger i den private og offentlige sektor. Ledigheden og gælden er store samfunds- økonomiske udfordringer, som kræver en me- get stor indsats — uafhængigt af, hvorledes ældreforsørgerbyrden udvikler sig. Men ældre- byrdens vækst forstærker nødvendigheden af at fortsætte nedbringelsen af de samfunds- økonomiske balanceproblemer. Der bør stiles efter en hurtig nedbringelse af udlandsgælden og den offentlige gæld bør afvikles over en 10-15 årig periode, så netto- renteudgifterne kan afvikles. Først efter den- ne periode vil ældrebyrden begynde at vokse for alvor. Årene frem til år 2010 giver derfor bedre muligheder for at afvikle gælden, end det må formodes at være tilfældet senere. En stor og varig nedbringelse af ledigheden er en hovedmålsætning for den økonomiske politik. Det bør ske af både sociale årsager og for at nedbringe den samfundsøkonomiske belastning ledigheden udgør. For at ledigheden kan nedbringes i tilfreds- stillende omfang kræves ikke kun en veltilret- telagt makroøkonomisk politik og, men også en massiv indsats over for strukturproble- merne på arbejdsmarkedet for at forebygge inflation, når ledigheden falder. I en gunstig samfundsøkonomisk situation vil fremtiden formentlig opfatte vækst i ældre- byrden som et lille problem. Det er derfor forkert at se problematikken om ældreforsørgerbyrden isoleret fra andre og mere alvorligere samfundsøkonomiske udfordninger. Hovedproblemerne i den øko- nomiske politik de næste 10-15 år er ledig- heden, marginaliseringen på arbejdsmarkedet og en reduktion af gælden. Det er de centrale samfundsøkonomiske emner, som det poli- tiske system må sætte i fokus. Selvfølgelig må man ikke negligere den langsigtede udvikling i ældreforsørgerbyrden. Men det er vigtigt at have de rette proportioner i debatten. Ellers kører pensionsdebatten af sporet. 119 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Fhv Socialminister Aase Olesen, tidl. formand for Socialkommissionen Langtidsplanlegning på kort sigt At diskutere pensioner er altid en vanskelig sag, — først og fremmest for politikere. Ethvert ønske om ændringer har så lange udsigter, at det stort set aldrig vedkommer de nuværende aktive lovgivere. En tidshorisont på 40-50 år er lidt uinteressant for politikere, der skal til valg hvert andet eller tredje år. Det samme gælder vælgerne: Forslag, der især angår de yngre aldersgruppers vilkår som pensionister, er ikke nemme at score stemmer på, — hver- ken hos de yngre eller de ældre. Dertil kom- mer, at næsten ethvert forslag til ændring af de nugældende pensionsregler bliver opfattet som et angreb på velerhvervede rettigheder hos de nuværende pensionister, som udløser en synd- flod af negative reaktioner over for den poli- tiker, der kommer til at nævne behovet for ændringer. Problemerna bagatelliseres politisk Det er derfor forståeligt — omend ikke accep- tabelt — at regeringen har forsøgt at mane debatten om de kommende årtiers forsørger- byrde i jorden. Mens man i stort set alle andre lande erkender, at befolkningens alders- mæssige sammensætning vil få betydning for fordelingspolitikken om en 20-30 år, har man i Danmark valgt at bagatellisere problemet med henvisning til, at de demografiske for- hold kun er en del af fremtidens vilkår, og at problemerne vil kunne klares med en ansvar- lig økonomisk politik, der fører til fuld be- skæftigelse. Dette synspunkt har selvfølgelig en vis vægt, men det ændrer ikke ved det faktum, at ældre- gruppen over 60 år i år 2030 vil vokse med over 30%, mens gruppen af 18-59 årige svin- der ind med 10%. Uanset om alle de erhvervs- aktive er i arbejde til den tid og er i stand til at øge BNP, skal de dog være villige til at aflevere relativt mere til de ældre, end vi gør i dag. Derfor indeholdt Socialkommissionens for- slag til en pensionsreform ændringer, der tager sigte på at nedbringe forsørgerbyrden et par årtier ind i næste århundrede gennem at hæve den nuværende gennemsnitlige tilbage- trækningsalder på godt 61 år til 63 år. Et af midlerne hertil er at hæve efterlønsalderen fra de nuværende 60 til 63 år, vel at mærke med et langt forvarsel på 7 til 10 år, så ingen, der i dag er 50’erne kan føle sig snigløbet af lov- givningen. Elementerne i pensionssystemet Reaktionen på vore analyser og senere på forslaget til en pensionsreform var så negativ, at debatten i første omgang helt udeblev. Da den dukkede op igen her i begyndelsen af året gik den igen mest på diskussionen om, hvor- vidt forsørgerbyrden ændrer sig, og hvilke konsekvenser, det i givet fald burde få. Denne Et fleksibelt pensionssystem Socialkommissionens analyser og forslag til en pensionsreform: 120 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK debat har helt overskygget andre dele af Social- kommissionens reformforslag, som der ellers kunne være god grund til at tage fat på. Det drejer sig om et fleksibelt pensionssystem, der bygger på følgende elementer: en økonomisk grundsikring af alle over 63 år større frihed for den enkelte til selv at vælge sin pensions- og tilbagetrækningsalder økonomisk incitament til at arbejde og til at spare op ligestilling af ældre med andre aldersgrup- per m.h.t. en række sociale ydelser ligestilling af den ældre del af arbejdsstyrken med andre erhvervsaktive sammenhæng mellem pensionssystemet og det øvrige offentlige ydelsessystem. Det nye folkepensionssystem skal ses i lyset af, at de nu indførte arbejdsmarkedspensioner og ATP nok vil blive udbygget, men ikke i de nærmeste 30 til 40 år vil overflødiggøre folke- pensionen. I år 2030 må vi regne med, at der vil være 10% af befolkningen, der kun har folkepensionen at leve af. Efter Socialkommissionens mening skal folkepensionen fortsat bestå af et grundbeløb og et pensionstillæg. Ændrede pensionsgrænser Reglerne skal indrettes således, at det ikke ensidigt tilskynder til hverken tidlig eller sen tilbagetrækning, og der skal principielt ikke eksistere særlige tilbagtrækningsordninger ved siden af pensionssystemet. Kommissionen foreslår derfor, at den faste pensionsgrænse på 67 år blødes op, så det skal være muligt at tage sin folkepension ud alle- rede fra det 63.år, ligesom det skal være mu- ligt at udsætte pensionstidspunktet til efter det 67.år, — så længe det passer den enkelte at arbejde. Men ældre, der trækker sig tilbage før det 67.år vil varigt modtage en lavere folke- pension, mens de, der venter med at gå på pension, vil modtage en højere månedlig pen- sion resten af livet. Ændrede ydelser De mange særlige ydelser, som pensionister i dag får, alene begrundet i alderen, foreslår vi afskaffet og omlagt til en generel forhøjelse af pensionen, som derved kommer op på knap 8.200 kr. om måneden (1993-niveau) for en enlig folkepensionist (grundbeløb + pensions- tillæg). Grundbeløbet skal være 5.000 kr. ligesom grundbeløbet i vort samlede forslag til en ydelsesreform. Alle bør have ret til dette grundbeløb — uanset størrelsen og arten af deres indkomst ved siden af folkepensionen. Det betyder altså at den nuværende aftrapning af grundbeløbet for pensionister med arbejds- indkomster afskaffes. Konsekvensen af at vælge at gå på folke- pension, før man er fyldt 67, er, at det måned- lige grundbeløb reduceres med 320 kr., mens grundbeløbet forøges med 450 kr. pr. måned, for hvert år, pensionen udtages hhv. før eller efter det 67.år. Det kan betale sig at blive i arbejde I modsætning til det nuværende system be- lønner Socialkommissionens reformforslag mennesker, der forbliver på arbejdsmarkedet, hvilket set på bare lidt længere sigt må være endog meget ønskeligt. Samtidig giver vort forslag mulighed for en gradvis nedtrapning fra et stresset arbejdsliv til en aktiv pensionist- tilværelse. Mange virksomheders bestræbelser på at føre en menneskelig seniorpolitik vil få støtte i de foreslåede ændringer. Men pensionssystemet skal også fremme opsparingen. Derfor foreslog vi, at det nuvæ- rende ”samspilsproblem” reduceres ved at nedsætte aftrapningsprocenten for pensions- 121 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK tillægget fra 30 til 20 procent. Det indebærer, at kun meget få vil miste mere end 60% af en supplerende indkomst. Socialkommissionens reformforslag inde- holder en lang række detaljerede forslag, som alle fremmer de ovenfor nævnte principper. Forslagene skal naturligvis ses i sammen- hæng med det forslag til samlet reform af overførselsindkomsterne, som var kommissi- onens primære opgave i følge kommissoriet. En langsigtet plan skal vedtages nu Her er det væsentligt for mig at fremhæve, at overgangsordninger på dette område er helt uomgængelige. Ikke mindst for pensions- og tilbagetrækningsregler er meget lange varsler nødvendige, og det nødvendiggør igen brede politiske forlig bag reformerne. Efter Social- kommissionens opfattelse vil det være det mest hæderlige nu at vedtage en langsigtet plan for et fleksibelt pensionssystem med henblik på at lette den voksende forsørger- byrde. Skulle det så vise sig om 20 eller 30 år, at vi sagtens kan magte at lade folk forlade arbejdsmarkedet i 60 års alderen, ja, så er det jo ingen kunst at sænke pensionsalderen. Det er stramningerne der er politisk vanskelige. 122 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Fremtidens pensionsproblem Jørn Henrik Petersen, professor i socialpolitik, dr.phil. Odense Universitet Vi har et problem. Vi har mange midler til at bidrage til løsning af problemet. Der er behov for en ansvarlig økono- misk politik, som systematisk med- tænker generationsstørrelserne. Hver generation løser sin opgave De ældre så lidt som børnene og de unge udgør i sig selv en byrde for samfundet. Hvis de enkelte generationers indbyrdes størrelse er stabil fra periode til periode, er det overho- vedet meningsløst at tale om en forsørgerbyrde. Ganske vist ser det i en enkelt periode for de erhvervsaktive ud, som om de betaler for børnenes/de unges og de ældres forsørgelse i form af kontante ydelser og service- foranstaltninger; men i perioden forud var de erhvervsaktive selv børn/unge og modtog for- sørgelse fra deres forældre, de nu erhvervs- aktive, medens de en periode senere vil være pensionister, der skal hente broderparten af deres forbrugsbehov i bredeste forstand fra de erhvervsaktive, deres egne børn. I den enkelte periode forsørger de aktive pensionisterne, fordi de selv blev forsørget af dem i foregående periode, og de forsørger børnene/de unge i forventning om selv at blive forsørget af dem en periode senere. Inddrager man imidlertid flere perioder gælder det, hvis de gennemsnitlige udgifter til forsørgelsen af de ’afhængige generationer’ udvikler sig parallelt med erhvervsind- komsterne, at der ikke er nogen byrde for den enkelte overhovedet. Det, vedkommende be- taler som aktiv, har han/hun fået som barn/ ung hhv. vil få som gammel. Der er alene tale om en mere hensigtsmæssig fordeling af ind- komsten over livsløbet. Ikke desto mindre beregnes ofte en ældre- forsørgelses- og en børn/ungeforsørgelses- byrde i den enkelte periode; men det er en ren teknisk betragtning, der alene tjener til at vise den del af skattetrykket, som skyldes, at de erhvervsaktive ’løfter periodens forsørgelses- opgave’. Generationerne er over tid sammen- knyttet i en såkaldt social kontrakt, der funge- rer uden problemer, hvis den til enhver tid erhvervsaktive generation ’løser sin opgave’, d.v.s. finansierer forsørgelsen af de samtidige børn/unge og de ældre og sætter et sådant antal børn i verden, at der er nok til at løfte den tilsvarende opgave en periode senere. Hver generation løser ikke sin opgave Det, der kan skabe problemer, er f.eks., at en generation ikke løser denne opgave, men sæt- ter færre børn i verden, end svarende til dens egen størrelse. Det betyder umiddelbart, hvis de gennemsnitlige forsørgelsesudgifter ud- vikler sig svarende til erhvervsindkomsterne, at denne forældregeneration ’sparer noget’ på børneforsørgelsen. Og en periode senere betyder det, at der er færre erhvervsaktive til 123 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK Figur 1. Antal levendefødte 1930-1993 at finansiere forsørgelsen af den tids ældre. Disse færre aktive oplever derfor en skatte- betaling, der er større, end den ville have været, hvis generationerne havde samme rela- tive størrelse. De bærer en byrde, hvis ’mer- udgiften’ alene skal finansieres af de erhvervs- aktive. Rettelig burde man derfor tale om en ’fødselstalsreduktionsbyrde’, men da det lyder klodset, fastholdes den misvisende betegnelse ældreforsørgelsesbyrden. Det antydede billede er just, malt med en bred pensel, en illustration af det, der er sket. På figuren man se hvordan. De store årgange født fra 1942-50 reproducerede ikke sig selv, selv om figuren tydeligt viser en ’ekkoeffekt’. Fra 1966 til 1983 faldt antallet af levendefødte ret systematisk, hvorefter man fra 1983 be- gynder at se en ny ’ekkoeffekt’ på et lavere niveau. Derfor vil befolkningsstrukturen gradvis ændre sig i retning af relativt flere ældre. Efter årtusindskiftet går store årgange på pension og når de aldre, hvor der opstår et vist behov for offentlige serviceforanstaltninger, medens det er relativt mindre årgange, der gør deres entre på arbejdsmarkedet. Befolkningsfremskrivninger viser derfor, at ’ældreforsørgelsesbyrden’ — forstået som antal pensionerede over 60 år i forhold til arbejdsstyrken — vil øges fra 35 til 47 pct., medens ungdomsforsørgelsesbyrden stort set vil være konstant. Analyse av ældregenerationens forsørgelse For at bestemme belastningen for de offent- lige finanser knyttes befolkningsudviklingen sammen med antagelser om udviklingen af overførselsindkomsterne og udgifterne til serviceforanstaltninger. Det sker i første omgang i et såkaldt grundforløb, hvor det antages, at pensionerne udvikler sig parallelt med erhvervsindkomsterne, at det samme gælder realudgifterne til serviceforanstalt- ninger, at den gns. tilbagetrækningsalder er uændret, at folkepensionsalderen er den sam- me o.s.v. Det er det, man kalder et ’alt andet lige forløb’. Beregninger af denne art er gennemført af Socialkommissionen i dennes rapport nr.5, der analyserer ældregenerationens forsørgelse, 124 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK og af Finansministeriet i Finansredegørelse 1993. Finansministeriets analyse er knap så raffineret som Socialkommissionens, men de to bedømmelser adskiller sig ikke synderligt i deres resultater. Socialkommissionens bereg- ninger er illustreret i tabel 1. Tabel 1. De offentlige ældreforsørgelsesbyrde i procent af bruttofaktorindkomsten. 1993 2030 Overførselsindkomstbyrde 10.0 13.6 Offentligt serviceforbrug 4.7 6.3 Samlet forsørgelsesbyrde 14.7 19.9 Stigningen er 5.2 procentpoint af brutto- faktorindkomsten, hvor Finansredegørelsen, der beregner den kombinerede ældre- og børneforsørgelsesbyrde, kommer til en stig- ning på 5.5 pct.point af bruttonationalproduk- tet. Det forskellige beregningsgrundlag taget i betragtning ikke de store forskelle. Der er altså enighed om problemets størrelsesorden. Ej heller i følsomhedsberegningerne, hvor man undersøger konsekvenserne af ændrede forudsætninger i forhold til grundforløbet, er der de store forskelle. Finansredegørelsen kommer frem til, at en stigning i den gennem- snitlige tilbagetrækningsalder til 63 år vil hal- vere stigningen i forsørgelsesbyrden, medens Socialkommissionens beregninger, hvis til- bagetrækningsalderen øges til 64 år, viser en reduktion i væksten fra 5.2 til 2.3 pct.point. Igen enighed, fordi Finansministeriets ud- gangspunkt er en tilbagetrækningsalder på 61 stigende til 63, medens Socialkommissionens tilsvarende udgangspunkt er 61 3/4 år sti- gende til 64. Dernæst undersøger Finansredegørelsen konsekvenserne af en årlig produktivitets- stigning i offentlig servicefrembringelse på 1 pct. pr.år. Her er reduktionen i forsørgelses- byrden større i Finansministeriets end i Socialkommissionens beregninger, men det skyldes det banale forhold, at Finansmini- steriet medregner konsekvenserne for børn/ unge, medens Socialkommissionen alene ser på ældresektoren. Finansministeriet forud- sætter således i sine beregninger, at ressource- overførsel mellem sektorerne kan gennem- føres problemfrit. Det er naturligvis, hvad redegørelsen også understreger, ikke nødven- digvis tilfældet. Bruger man Socialkommis- sionens tal reducerer en stigning i den gns. tilbagetrækningsalder til 64 år plus en produktivitetsstigning på 1 pct. pr.år væksten i ældreforsørgelsesbyrden til 0.7 pct.point af bruttofaktorindkomsten. Hvem har ret? Det, den intense offentlige diskussion i januar 1995 bl.a. drejede sig om, var rimeligheden af antagelserne. Det forekommer i lyset af den velkendte tendens til offentlige ydelsers rela- tive fordyrelse knyttet dels til produktivitets- udviklingen og dels til kvalitetsændringer ikke overbevisende sandsynligt, at der kan reali- seres sådanne produktivitetsfremskridt. På det foreliggende vidensgrundlag er det ej heller særligt sandsynligt, at en stigning i den gns. tilbagetrækningsalder kommer ’af sig selv’. Ej heller ved et økonomisk opsving. Der skal indgreb til. Hertil kommer, at også andre forhold, som Finansministeriet ikke har forholdt sig til, kan spille en rolle. Man kunne f.eks. forestille sig, at dødelighedsmønstret ændrede sig i retning af en længere middellevetid. Det ville virke ’den gale vej’. I stedet for en stigning i for- sørgelsesbyrden på 5.2 pct.point af brutto- faktorindkomsten, ville en dødelighed på den anden side årtusindskiftet svarende til den, vi kender fra Sverige, betyde en stigning på 7.1 pct.point. I dette ræsonnement stilles der spørgsmåls- tegn ved forudsætningerne bag befolknings- fremskrivningen. Det kan man også gøre i andre henseender; men det er værd at fast- holde, at befolkningsudviklingen og gene- 125 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK rationernes relative størrelse kan fremskrives med megen sikkerhed. Bortset dødeligheds- usikkerhed, der på plausible alternative forud- sætninger tenderer at forstærke problemet, er de, der skal pensioneres over de næste 60-65 år allerede født. Kigger man således frem imod år 2030, er det kun ukendskab til fødsels- årgangene 1995-2010, der kan påvirke ar- bejdsstyrkens størrelse i periodens sidste del. Svarer disse ukendte årgange til det forven- tede eller bliver de mindre, vil ældreforsør- gelsesbyrden stige yderligere. Bliver de større, falder ældreforsørgelsesbyrden marginalt, men til gengæld øges udgifterne til børnenes og de unges forsørgelse, så der ikke bliver samme mulighed til at forberede samfundet på at bære den byrde, der er fremkaldt af de tidli- gere faldende fødselstal. Fordelningsproblematikken hvem har råd? I de hidtidige drøftelser har problemet, om hvorvidt samfundet kan ’bære denne byrde’, om samfundet ’har råd’, stået i centrum. Det er en meningsløs problemformulering. Det danske samfund har fået et problem af en vis størrelse. Det skal løses; men der foreligger et fordelingsproblem. Et fordelingsproblem, der drejer sig om, hvilke generationer der skal bære hvilke andele af den opståede byrde. Hvilke normer skal lægges til grund for for- delingen af omkostningen: Skal den bæres af de små erhvervsaktive generationer gennem en skattestigning ? Skal den bæres af de gene- rationer, der vil trække sig tilbage på den anden side årtusindskiftet, i form af en læng- ere erhvervsaktiv periode, i form af reduce- rede pensioner, i form af øget brugerbetaling, eller i form af beskatning ? Eller skal den deles mellem generationerne på en eller anden måde. Det er det relevante spørgsmål, thi at byrden skal bæres er en kendsgerning. Bliver vi imidlertid et øjeblik ved ’har vi råd-betragtningen’, er der mange, der har ment, at blot vi kunne reducere ledigheden, ville problemet forsvinde som dug for solen, fordi dagpengeudgifterne ville blive reduceret, medens skatteprovenuet ville stige. Det er indlysende klart, at en aflastning af de offent- lige finanser ud fra ’har vi råd-synspunktet’ er vigtig; men selv om en aflastning indtrådte, løser den jo ikke det fordelingspolitiske ret- færdsproblem. Desuden må det påpeges, at det må være et mål under en højkonjunktur at bringe de offentlige finanser i ligevægt. Der- for er der forud disponeret over en betydelig del af provenueffekten af en reduceret ledig- hed. Det er også værd at erindre sig, at der blandt de idag arbejdsløse er mange, der har været fastlåst i ledighed i så mange år, at der i bedste fald skal anvendes betydelige res- sourcer for at genbeskæftige dem. Realistisk vil der være en ikke ubetydelig del af de arbejdsløse, om hvem man må erkende, at de næppe kan bringes i beskæftigelse påny. Der- til har fastlåsningsprocessen varet for længe; men det betyder, at der i en lang periode ud over den belastning på de offentlige finanser, der følger af børn/unges og ældres forsør- gelse, også vil være en permanent belastning fra grupper i de erhvervsaktive aldre. Sådan var det også tidligere Et andet argument, der har været fremført, er, at samfundet i fortiden har vist sig i stand til at håndtere lignende problemer. Der henvises til, at forløbet over de sidste små 25 år har øget overførselsindkomsterne fra knap 12 til ca. 20 pct. af bruttonationalproduktet. Det er natur- ligvis korrekt; men konsekvenser har været en betydelig stigning i skattetrykket med om- kring 10 pct.point med heraf følgende mulige konsekvenser for den økonomiske tilskyn- delsesstruktur, svækket velfærdsstats- legitimitet og ændrede adfærdsformer iøv- rigt. Omend man næppe meningsfuldt kan fastlægge en absolut øvre grænse for skatte- trykket, er der politisk enighed om, at det ikke 126 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK bør blive højere. Og så må man endelig erindre sig, at det, der er omtalt ovenfor, kun er et delaspekt af pro- blemet, nemlig det, som vedrører den umid- delbare belastning af de offentlige finanser som følge af udviklingen i befolknings- strukturen kombineret med de gængse offent- lige ydelser. En mere generel bedømmelse forudsætter en vurdering af ældregenera- tionens forbrugsandel af den samlede produk- tion. Og i denne bedømmelse hører så sande- ligt også med konsekvenserne af det forhold, at privat pensionsopsparing og ikke mindst arbejdsmarkedspensionssystemerne har været og er under hastig udvikling. Den enkelte opsparer forventer i sagens natur at få sin opsparing tilbage i forrentet form for dermed at have en ’trækningsret’ på den tids produktionsresultat. Individuelt anskues problemet som en simpel op- og nedsparingsproces, hvor forbrug udskydes fra en periode til en anden; men det, der forekom- mer så enkelt i det individuelle perspektiv, er nok så kompliceret, når der anlægges en sam- fundsmæssig betragtning. Medens den enkelte uden vanskelighed kan overføre forbrug fra en periode til en anden, er det knapt så enkelt for samfundet taget under et. Thi det er en uomgængelig kendsgerning, at der i en enkelt periode ikke er andet grundlag for forbruget end periodens produktion. Løbende forbrug realfinansieres af løbende produktion. Den enkeltes forståelige forvent- ning kan derfor kun indfries, hvis hans/hendes og ’de andres’ opsparingsadfærd ændrer det økonomiske forløb, så der skabes realøkono- misk råderum for et forbrug svarende til for- ventningerne. To veje hvorved forbrug kan forskydes i tid Samfundsøkonomisk er der kun to veje, hvor- ved forbrug kan forskydes i tid. Ad den ene sker det, fordi øget opsparing kanaliseres over i øgede investeringer, som medfører en vækst i kapitalapparatet til frem- bringelse af det større vareudbud, der skal indfri forventningerne; men det er ikke en proces, der følger med nødvendighed. Thi øgede investeringer forudsætter, at der er af- sætningsmuligheder i markedet. Kortsigtet vil en øget opsparing endog reducere sand- synligheden for den øgede investerings- aktivitet, og kun ved komplicerede mekanis- mer i løndannelsesprocessen vil der på længe- re sigt blive fremkaldt investeringsvækst. Ad den anden er det samspillet med ud- landet, der spiller en rolle. Øget opsparing forbedrer betalingsbalancen. Den forbedrede betalingsbalance medfører en reduktion af udlandsgælden. En fastholdelse af udvikling- en betyder en begyndende oparbejdelse af fordringer på udlandet. Og når tidens fylde er inde, er der skabt råderum for et acceptabelt underskud på betalingsbalancen, som øger rådighedsbeløbet i Danmark. Der foreligger da en situation, hvor der står mere til rådighed — også for forbrug —, end vi frembringer indenlandsk. Ej heller denne proces forløber problemfrit. Generationspolitikken er en del af den samlede økonomiske politik Afgørende er den samlede nationale opspa- ring, ikke kun pensionsopsparingen. Derfor må der føres en finanspolitik, der ikke sætter de gunstige effekter af en mulig øget privat opsparing over styr. Derfor må der føres en lønpolitik, så konkurrenceevnen på de inter- nationale markeder ikke forringes, o.s.v. På meget kort form: Der er, hvis vi skal forberede os på konsekvenserne af den ænd- rede befolkningsstruktur, ikke noget alterna- tiv til en ansvarlig økonomisk politik. ’Gene- rationspolitikken’ må medtænkes i den sam- lede økonomiske politik. Nu er der dem, der ment, at den anden vej, 127 PENSIONSDEBATTEN I DANMARK som måske er den mest ’sikre’, ikke er så sikker endda. Thi man kan forestille sig, at andre lande med beslægtede problemer hand- ler på samme måde. Det synspunkt forbiser imidlertid, at de fleste andre lande har opbyg- get offentlige pensionsordninger, der finan- sieres umiddelbart af det enkelte års præmier og/eller skatter, med væsentligt højere kom- pensationsgrad, end tilfældet er i Danmark. Derfor har de ikke umiddelbart samme mulig- hed for at udbygge et supplerende pensions- system baseret på forudgående opsparing. Vi har et problem Hvorom alting er: vi har et problem, der kan bedømmes som større eller mindre afhængig af de antagel- ser, man gør. Grundforløbene i Social- kommissionens og Finansredegørelsens beregninger er plausible minimumsskøn; problemet er ikke et ’har vi råd-problem’. Det er et fordelingspolitisk retfærdsproblem; problemet omfatter ikke kun belastningen på de offentlige finanser og denne belast- nings fordeling. Det omfatter ældregenera- tionens samlede forbrugsandel i forhold til vareudbudet. Derfor må de supplerende pensionsordninger medtænkes; problemet løses ikke ved at håbe på ’at noget viser sig’. Produktivitetsstigninger i offentlig serviceproduktion er en forhåb- ning og kun en forhåbning. En med øget beskæftigelse øget gennemsnitlig tilbage- trækningsalder kommer ikke af sig selv; det er ikke problemløst at forlade sig på automatisk virkende mekanismer i det øko- nomiske forløb, når de potentielt gunstige virkninger af en øget pensionsopsparing skal høstes. Vi har et problem. Vi har mange midler til at bidrage til løsning af problemet. Der er behov for en ansvarlig økonomisk politik, som sy- stematisk medtænker generationsstørrelserne.
Utgave:
2, 1995
Sprog: Dansk
Kategori:
Artikler før 2014
Bilaga