Pension, ägande och makt

197 NFT 3/1995 Pension, ägande och makt Gunvall Grip 1. Försäkringsförmåner genom makt År 1778 infördes en bestämmelse som för statstjänstemän innebar bibehållen lön (pen- sion) från 70 års ålder.1 Tjänstemännen inom industrin har haft kompletterande trygghets- lösningar inom ramen för t.ex. SPP (ITP) från år 1917. När det gäller arbetargrupperna kom- penserades dessa först under 1970-talet med en kompletterande pensionsförsäkring (STP). Statsanställda har alltså en lång tradition av försäkringsförmåner — andra har haft särskil- da pensionsförmåner under kortare tid. Det är i det perspektivet inte orimligt att se försäk- ringsförmåner som en spegling av makten och dess fördelning i samhället.2 Dagens diskussion om neddragningar av förmånerna inom socialförsäkringssystemen — en diskussion som för övrigt pågår i hela Västeuropa — kan i så fall spegla en förskjut- ning i fråga om makt. Vissa medborgares positioner har i det avseendet försvagats. I Sverige har emellertid positionerna i ett avseende flyttats fram. Saken gäller frågan om pensionskapitalet. Det blir nämligen allt tydligare vem som äger och förfogar över pensionskapitalet. 2. Pensionskapitalet Den som äger kapital uppfattas vanligen ha makt. Den som äger kapital kan gå samman med annan som äger kapital för att öka kapi- talinnehavet och därmed innehavet av makt — åtminstone kan på så sätt ökad finansiell av Gunvall Grip, produktchef i Folksam Debatten om den svenska socialförsäkringens utform- ning har varit intensiv under flera år. På grund av både politiska och statsfinansiella skäl har också flera verk- samheter inom socialförsäkringen förändrats. Inom pensionsområdet finns dock en fråga som har ventilerats mycket litet, nämligen frågan om vem, eller vilka, som äger det uppsamlade pensionskapitalet. 198 makt skapas. I det sammanhanget är kapital som upp- samlas genom pensionssparande av betydel- se. Alla känner vi till AP-fonden, de privata livförsäkringsbolagens fonder, understödsför- eningarnas och pensionsstiftelsernas fonder. Vem äger egentligen pensionskapitalet? Vem äger rätt att förfoga över det? Frågorna antyder att vi egentligen har med en för det civiliserade samhällets, demokra- tins och kanske framförallt marknadsekono- mins alldeles avgörande äganderättsfråga att göra. För att kunna besvara dem är det natur- ligtvis inte oviktigt hur själva pensionssyste- met är utformat, dvs vilka grundläggande principer det bygger på. 3. Vad är pension? Frågan om vad pension är har från tid till annan besvarats lite olika. Pension har tidiga- re uppfattats som en nåd och varmhjärtad gåva från arbetsgivaren — oavsett om pensi- onen emanerat från privat eller statlig arbets- givare. I det perspektivet har pension varit ett tack för lång och trogen tjänst.3 Efter hand utvecklades en avtalad rätt till pension. För att erhålla denna rätt måste vissa regler eller villkor vara uppfyllda som t.ex. avgiftsbetalning som endera utformats som ren skatt, som arbetsgivaravgift eller som egen avgift betald av den anställde. Distinktionen skatt, arbetsgivaravgift och egenavgift håller glädjande nog på att upp- lösas och uppfattas allt mer som ett slags nonsensuppdelning eftersom det självfallet är så att det är den enskilde som betalar — ”oberoende av med vilken teknik utdebite- ringen verkställs”.4 Emellertid har valet av finansieringsmetod haft betydelse för uppfattningen om den an- ställdes rätt till intjänad pensionsrätt. Än i dag förekommer nämligen att den del av (tjänste)pensionsavgiften som betalas som arbetsgivaravgift inte resulterar i intjänad pen- sionsrätt om den anställde flyttar från företaget. Den saken har således med intjänad pen- sionsrätts antastbarhet att göra, en fråga som åtminstone från 1930-talet kan anses avgjord för svenskt vidkommande. Intjänad pensions- rätt följer den anställde, inte företaget — oavsett finansieringsform. Pensionen sägs vara oantastbar.5 Numera är det också så att pension betraktas som uppskjuten lön.6 Det är inte alldeles oviktigt. Det innebär att det är den anställde som egentligen avstår lön och konsumtion för pension och konsumtion i framtiden. Beskriv- ningen av pension som uppskjuten lön görs på följande sätt när det gäller de s.k. avtalspen- sionerna:7 ”En avtalspension innebär att indi- viden inte erhåller hela ersättningen för det utförda arbetet i form av kontantlön utan att en del erhålls i form av ett löfte om en framtida utbetalning. Avtalspensionen lägger på detta sätt en restriktion på individens val av kon- sumtion över livet.”8 Professorn i nationalekonomi, Assar Lind- beck, uttalade sig helt nyligen även han i de ordalagen: ”Äganderätterna i framtida pen- sioner är mycket klarare när man kan hävda att pensionen helt enkelt är en uppskjuten lön.”9 I det har han självklart rätt. Eftersom pension numera uppfattas som uppskjuten lön är det även av det skälet o- egentligt — närmast bisarrt — att kalla avsätt- ningen (den uppskjutna lönen) för arbets- givaravgift. När pension uppfattas som uppskjuten lön och när intjänad pensionsrätt är oantastbar, så innebär det att de försäkrade också civilrätts- ligt stärkt sin ställning över uppkommet pen- sionskapital. Utvecklingen under senare tid är ju att allt mer se pensionsrätten som en indivi- duell rättighet - även om det uppsamlade pensionskapitalet uppfattas som kollektivt. Det är således av vikt att slå fast att individen äger en pensionsrätt i det kollektiva pension- skapitalet. Vid utformningen av det nya all- männa pensionssystemet menar man att pen- 199 sionen så långt som möjligt bör uppfattas just som en individuellt intjänad rättighet.10 Även den allmänna pensionen har därmed civil- rättsligt förstärkts. Politikerna ska inte klå- fingrigt kunna manipulera medborgarnas in- tjänade pensionsrättigheter, heter det. 4. Avgifts-, förmåns- eller försäkringsbestämt system Ett pensionssystem kan vara avgiftsbestämt11, förmånsbestämt eller försäkringsmässigt be- stämt. Distinktionen är viktig i avseende på frågan om vem eller vilka som äger rätt att förfoga över pensionskapitalet. I ett avgiftsbestämt system bestäms avgif- ten på förhand, pensionen får bli det den blir. I ett förmånsbestämt system bestäms förmå- nerna på förhand; därefter får avgifterna bli det de blir. I ett försäkringsmässigt system bestäms både avgifter och förmåner på för- hand. Arbetsgivarna har — inte utan viss rätt — kunnat argumentera för att uppsamlat pen- sionskapital egentligen tillhör arbetsgivarna fram till pensionsdagen i de fall pensionssys- temet är förmånsbestämt.12 Kapitalet skall ses som en säkerhet för den förmån som arbetsgivarna och de anställda kommit över- ens om i avtalet. Om de anställda fritt skulle förfoga över det kapitalet kanske inte den avtalade och utfästa förmånen (pensionen) skulle kunna infrias. Genom att ett pensionssystem i stället utfor- mas som ett avgiftsbestämt system, dvs utan på förhand bestämda förmåner13, försvinner även argumentet att arbetsgivaren (pensions- löftesgivaren) anses kunna förfoga över pen- sionskapitalet före pensionsutbetalningen. I ett avgiftsbestämt system avhänder sig arbets- givaren förfoganderätten definitivt. Men även i ett traditionellt förmånsbestämt system kan nog sägas att den försäkrades ställning stärkts genom det faktum att pension ses som uppskjuten lön.14 Ibland påpekas att ett avgiftsbestämt sys- tem är mera försäkringsmässigt än ett för- månsbestämt. Detta kan naturligtvis diskute- ras eftersom på förhand bestämd avgift eller förmån bara till hälften kan betraktas som försäkringsmässigt. I ett renodlat försäkrings- mässigt system fastställs, som nämnts, både avgift och förmån; en bestämd avgift står i proportion till ett bestämt försäkringsbelopp.15 5. Pensionskapitalets beskattning Valet mellan ett avgifts- eller avsättnings- bestämt och ett förmånsbestämt pensions- system har ytterligare en aspekt, nämligen frågan om pensionssystems beskattning. I ett förmånsbestämt system kan sägas att beskattningen av pensionskapitalet från den försäkrades synvinkel har mindre betydelse eftersom pensionsnivån (förmånen) bestäms av avtalet (pensionslöftet) mellan anställd och arbetsgivare. Om pensionskapitalet beskattas krävs att avgifterna till systemet höjs vilket naturligtvis påverkar t.ex. det allmänna löne- Figur 1. Pensionssystem Förmånsbestämt system Avgiften blir det den blir Förmånen bestämd på förhand Avgiftsbestämt system Avgiften bestämd på förhand Förmånen blir det den blir Försäkringssystem Avgiften bestämd på förhand Förmånen bestämd på förhand 200 utrymmet. Beskattningen är dock i sådana fall av indirekt betydelse för de anställda. I ett renodlat avgiftsbestämt system, dvs ett system som bygger på vissa på förhand be- stämda avgifter, som i sin tur bildar underlag för framtida pensioner, får beskattningsfrå- gan mera direkt betydelse. I ett sådant system ska ju pensionen, som det ibland heter, ”bli det den blir”; avgifterna är bestämda på förhand, dock ej pensionsförmånerna. Skattläggs så- dant pensionskapital utan möjligheter till av- giftshöjningar som kompenserar för denna skatt, blir naturligtvis pensionsförmånerna lägre än de eljest skulle bli. I ett förmånsbestämt pensionssystem är det således först och främst arbetsgivarna (eller pensionslöftesgivarna) som har intresse av att bevaka beskattningen av pensionskapitalet, medan det i ett avgiftsbestämt system främst blir de försäkrade, de anställda, som har in- tresse av att följa skattefrågorna av pension- skapitalet. Så långt kan alltså sägas att utvecklingen gått dithän att pension numera betraktas som uppskjuten lön, att den som avstår lön och konsumtion civilrättsligt stärkt sin ställning genom förvandlingen av pensionssystemen i en, som man anser, mer försäkringsmässig riktning. Ytterligare en förstärkning och indi- vidualisering av förfogandet består däri att den försäkrade kan placera sitt pensionskapi- tal inte endast hos en (1) kapitalförvaltare utan hos flera konkurrerande kapitalförvaltare och dessutom i olika fonder.16 I allt stort uppfattas pensionskapital numera som vilket som helst annat individuellt spa- rande som den försäkrade bör förfoga över som vilken som helst annan ägare av kapital. Pension är inte längre tack för trogen tjänst. Dessutom kan noteras att skillnaderna mel- lan ett förmånsbestämt och ett avgiftsbestämt pensionssystem sannolikt också har implika- tioner på frågan om beskattningen av pensi- onskapitalet.17 6. Vem bör äga? Under senare tid har debatten om ägandet över det svenska näringslivet tagit fart. Det utländska ägandet på Stockholmsbörsen (de 30 största bolagen) har under den senaste femårsperioden ökat från ca 6 till närmare 30 procent. Skälen till det är naturligtvis flera: bristen på svenskt riskkapital, bristen på kapi- talister, den svenska kronans fall, avregle- ringen av kapitalmarknaden. Nu ställs frågan om denna utveckling är en välsignelse eller en olycka. Ett viktigt argu- ment mot allt för stort utländskt ägande är att beslutsfattande över det svenska näringslivet förläggs just utomlands och att detta i sin tur dränerar Sverige på de till beslutsfattandet näraliggande strukturerna — kunskap, nät- verk etc. På sikt, menar man, riskerar detta att utarma Sverige på forskning, utveckling, staber och andra viktiga resurser, som således ham- nar utanför Sverige eftersom nationalitet med stor säkerhet spelar roll när beslut fattas.18 En tänkbart viktig aktör i detta samman- hang blir således ägarna av pensionskapitalet. VD för 1-3 AP-fonden, Carl Johan Åberg, menar att om hela AP-fonden placerades i svenska aktier så skulle detta kapital resultera i ett betydande ägande av svenskt näringsliv. Det är naturligtvis riktigt. För att skapa ett total mix på placeringarna bör pensionssyste- met enligt Åberg i stället utformas så att förbindelserna mellan det statliga inflytandet och den direkta förvaltningen bryts. Så sker också inom det nya reformerade pensionssys- temet. Ett efter hand allt större kapital kom- mer att kunna placeras hos privata kapitalför- valtare, vilket å andra sidan, enligt Åberg, reser frågan om dessa kapitalförvaltare är bra kapitalister. Kommer de att bli passiva eller aktiva ägare? Det passiva ägarskapet uppfat- tar Åberg som kortsiktigt eftersom de passiva ägarna normalt inte anser sig ha tid att vänta ut de långsiktiga vinsterna. Åberg föredrar det aktiva ägarskapet.19 201 Frågan om (svenskt) pensionskapital bör placeras i t.ex. svenska aktier är således en fråga om lämplighet, dvs till att börja med en fråga om det effektiva ägarskapet: Ägare (och förvaltare) av pensionskapital anses vara mindre lämpliga. Skälen till det är främst två: Ägare (och förvaltare) av pensionskapital antas verka som passiva ägare. Dessutom kommer det samlade pensionskapitalet att vara bety- dande — ägarna av sådant pensionskapital kommer tillsammans att kunna äga allt för stora delar av näringslivet — därmed kommer de indirekt att inneha för mycket makt. Det första argumentet om det effektiva ägar- skapet innehåller således ett effektivitetskri- terium som i allt väsentligt diskriminerar små aktieägare även om dessa små aktieägare skulle gå samman och därmed bli stora.20 Det andra argumentet tangerar naturligtvis den klassiska socialiseringsdebatten. 7. Pensionskapitalet — ett socialiseringshot Den enskilde medborgarens pensionskapital — privat pension, tjänstepension och allmän pension — kan i och för sig vara relativt oförargligt utifrån ett makt- eller ägarper- spektiv. Däremot blir det allvar av när frågan gäller det samlade pensionskapitalet.21 En centraliserad fonduppbyggnad betyder, me- nar man, inte endast ett hypotetiskt utan även ett reellt socialiseringshot. Återigen finns anledning att åberopa Assar Lindbeck: ”Den stora risken med en offentlig fonduppbyggnad är naturligtvis att den kan resultera i en betydande maktkoncentration på kapitalmarknad och i näringslivet, och därför äventyra en viktig förutsättning för ett decentraliserat ekonomiskt system och ett plu- ralistiskt samhälle ... De senaste årens ständigt återkommande förslag om att AP-fondernas medel skall användas till aktieköp i det privata näringslivet illustrerar mycket konkret att dessa risker inte endast är hypotetiska. Efter dessa erfarenheter måste man dra slutsatsen att stora offentliga fonder utgör ett permanent sociali- seringshot mot svenskt näringsliv.”22 Pensionsarbetsgruppens förslag om många och decentraliserade kapitalförvaltare av pre- miereservpensionerna har, tycks det, emane- rat från Assar Lindbeck. Hans resonemang är följande: ”Om ett premiereservsystem organiseras i offentlig regi finns ... mycket litet hopp om att undvika en omfattande statlig, dvs politisk kontroll över kapitalmarknaden och en om- fattande socialisering av näringslivet. Frågan hur maktförhållandena skulle utvecklas vid stora privata premiereservsystem är mer kom- plicerad. Även i detta fall finns risker för maktkoncentration. Frågan är särskilt rele- vant när det gäller tillgångar som ger möjlig- het till ägarmakt i företagen, såsom aktier. Man bör ha klart för sig att ett fullt utbyggt premiereservsystem skulle fordra ett förvaltat kapital som är åtminstone dubbelt så stort som BNP, och omfatta kanske hälften av national- förmögenheten. De finansiella företagens stora benägenhet till fusioner accentuerar riskerna för maktkoncentration. Existensen av många icke-statliga försäkringsbolag och pensions- fonder är då viktig för att minimera risker- na.”23 Det senare är ju också vad som före- slogs av pensionsarbetsgruppen och besluta- des av riksdagen. Att förvalta pensionskapital kan visserligen låta aningen kameralt, men har, som ovanstå- ende citat visar, självfallet med betydande inneboende dimensioner makt att göra. 8. Låt ägarna av pensionskapitalet bestämma Frågan om ägandet av och därmed makten över — och genom — pensionskapitalet bör enligt min mening numera inte vara särskilt kontroversiell. Eftersom pensionskapitalet individualiserats, stärkts civilrättsligt och ge- nom att vissa system gjorts avgiftsbestäm- 202 da24, och dessutom att de försäkrade ges rätt att välja fonder och fondförvaltare, så innebär det att förfogandet över pensionskapitalet allt oftare överlåtits på de försäkrade själva. Det kan numera anses vedertaget att pensi- on betraktas som uppskjuten lön. Detta är naturligtvis av stor vikt. Sedan flera årtionden uppfattas i Sverige intjänad pensionsrätt dess- utom som oantastbar; ingen annan än den försäkrade äger rätt till redan intjänad pen- sionsrätt. Ägande av pensionskapital ses således allt oftare som vilket som helst annat individuellt kapitalägande. I en marknadsekonomi är det ju av vikt att värna äganderätten, en rätt som oupplösligen hör samman med förfoganderätten. Frågan om hur de försäkrade ska förfoga över sitt pensionskapital bör alltså avgöras av marknaden, dvs av de pensionsförsäkrade själva. Om flera pensionskapitalägare väljer att gå samman för att med sitt samlade pensions- kapital utöva makt över kapitalmarknaden, eller om de genom det samlade pensionskapi- talet väljer att utöva makt i enskilda företag, så bör de försäkrade naturligtvis få göra det. Agerandet är i det fallet detsamma som när andra ägare av kapital går samman för att utöva makt. Ägare av pensionskapital bör rimligen inte förhindras att få utöva den makt som andra individer med motsvarande kapital tillåts utöva. Ägare av pensionskapital bör således inte diskrimineras härvidlag. Det vore ju att in- skränka förfogandet, dvs på den äganderätt och den civilrättsligt förstärkta ställning som inte minst politikerna i arbetet med pensions- reformen så vältaligt tycks ha argumenterat för. Kommentarer 1 Ett mera sammanhållet pensionsreglemente för statstjänstemän tillskapades år 1907; tjänstepensioneringen för de kommunalt an- ställda fick en enhetlig lösning genom bildan- det av Sveriges Kommunalanställdas Pen- sionskassa år 1922. Källa: SOU 1990:77, All- män pension, Bilagor. 2 Se t.ex.. Lennart Nygren (1922), Trygghet under omprövning; Välfärdsstaten och 90- talets utmaningar, kapitel 3. 3 För statstjänstemän gällde tidigare att lönen/ tjänsten uppfattades som livstidsbunden; pen- sion för deras del kan alltså betraktas som en växling från livstidslön till pension. 4 Ds 1994:81, En social försäkring, (ESO- rapporten), s 264. 5 Uttrycket oantastbarhet i samband med tjänstepensionsplaner innebär således att den intjänade pensionsrätten skall betraktas som ovillkorlig. 6 Att betrakta pensionen som uppskjuten lön är naturligtvis inget svenskt påfund. Till ex- empel kan nämnas att fackföreningsrörelsen i Spanien redan intagit denna ståndpunkt, se Agreement between the trade unions UNION GENERAL DE TRABAJADORES and the COMISIONES OBRERAS with rela- tion to its joint activities in the area of pension plans, Madrid, 29th March 1990. 7 Avtalspension är pensionsförmån avtalad mellan arbetsmarknades parter. 8 Sverre Bjørntad, Agnes Kruse (1994), Den kommunala pensionsskulden, metoder, redo- visning, effekter., s 41. 9 Assar Lindbeck i tidskriften Ekonomisk De- batt 1994/4 s 465, i diskussion om det refor- merade pensionssystemet. 10 SOU 1994:20, Reformerat pensionssys- tem, Betänkande av Pensionsarbetsgruppen. 203 11 Avgiftsbestämt system kallas även avsätt- ningssystem. 12 På samma sätt kan medlen i AP-fonderna betraktas som statöliga i ett förmånsbestämt system. 13 I ett avgiftsbestämt system heter det ibland att "pensionsnivån får bli det den blir". I det sammanhanget kan det vara värt att notera att uttrycket "pensionslöfte" snarast bör förknip- pas med ett förmånsbestämt och ett försäk- ringsmässigt pensionssystem; i ett avgifts- eller avsättningsbestämt pensionssystem ex- isterar ju i princip inget löfte om framtida pensionsnivå. 14 Det kan medföra att de anställda numera endast av välvilja behöver arbetsgivarrepre- sentanter i olika (tjänste-)pensionsbolags sty- relser. 15 Traditionell individuell livförsäkring i Sverige är försäkringsmässigt i den bemärkel- sen att premien står i proportion till ett fast- ställt försäkringsbelopp. Föreslagen premie- reservpension och fördelningspension i det reformerade allmänna pensionssystemet är ett avgiftsbestämt system. Här kan påpekas att ett avgiftsbestämt pensionssystem i stor ut- sträckning kan liknas vid den pensionsform som finns inom unit linked, dvs fondförsäk- ring. Förmånsbestämda system är t.ex. tjäns- temännens ITP-plan och arbetarnas STP-plan. 16 Både i bl.a. ITP-systemet och det reforme- rade allmänna pensionssystemet. Även i en DN-ledare den 18/8 1994 under rubriken "Attack på TCO:s folk. LO är ute efter att lägga vantarna på privattjänstemän- nens pensionsfonder" tycks utgångspunkten vara den att pensionskapitalet i SPP tillhör de försäkrade. Se även DN den 23/8 1994. Se också Jan Erik Nyberg, Framtidens Pensi- oner; Ett nytt allmänt pensionssystem, Ar- betspapper från TCO, nr 1/93, s 4. 17 Genom ändringen i beskattningen av pen- sionskapital från 1995 har den debatten redan kommit igång, se t.ex. Dagens Industri 3/11 1994 s 12 och SvD 21/1 1995, Näringsliv. 18 Per Afrell i DN 5/2 1995 under rubriken: "Svenskt ägande är viktigt. Enfaldigt tro att de styrandes nationalitet är utan betydelse". 19 Intervju med Carl Johan Åberg i DN 5/2 1995 under rubriken "Kapitalförvaltare i världsformat". 20 Andra som börjat formulera sig kring frå- gan om pensionskapitalet och det industriella ägandet, se Svenska Industritjänstemannaför- bundet, skrivelse till Ordföranden i genom- förandegruppen Anna Hedborg 1995.02.06; Per-Erik Granström, Bo Holmberg (s) motion till riksdagen ang. placeringsregler för kapi- talförvaltare i det reformerade allmänna pen- sionssystemet (1994/95:25038); Lennart Ny- ström, "Vad vill regeringen med pensions- kapitalet?", Aktuellt i Politiken (s), 3/2 1995 s 13. 21 Att makten över pensionskapitalet är åtrå- värd visar ju inte minst den svenska försäk- ringsdebatten om ITP-pensionerna. Den del- visa avmonopoliseringen av ITP i SPP har naturligtvis till inte ringa grad orsakats av att detta uppsamlade pensionskapital efterhand blivit betydande (numera ca 200 miljarder kronor). 22 Assar Lindbeck (1992) Klarar vi pensioner- na? s 44-45. 23 Assar Lindbeck a a s 55 f. 24 Även diskussionen om de svenska kommu- nala pensionerna kretsar kring frågan om avgifts(eller avsättnings)bestämt resp. för- månsbestämt system. En liknande diskussion finns inom t.ex. hela EU.