Försäkring under krigsförhållanden

363 NFT 4/1994 Gällande lagstiftning I planeringen av totalförsvarets civila del in- går att myndigheternas verksamhet är indelad i funktioner med vissa bestämda mål. Funk- tionen Enskild försäkring m.m. omfattar det enskilda försäkringsväsendet, statlig krigs- försäkring och statlig krigsskadeförsäkring med Finansinspektionen som funktionsans- varig myndighet. För de olika delarna av funktionen gäller följande lagstiftning. Lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m. (”inländska lagen”) och lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om utländsk försäkrings- rörelse här i riket vid krig m.m. (”utländska lagen”). Lagarna innehåller dispensregler och andra bestämmelser som syftar till att under- lätta för försäkringsgivarna att fortsätta sin verksamhet under krigsförhållanden särskilt såvitt avser viktigare försäkringsgrenar. Lagen (l959:118) om krigsansvarighet för liv- och invaliditetsförsäkring (”krigsansva- righetslagen”). Lagen syftar till att trygga att främst livförsäkringar för dödsfall meddelas också med skydd för försäkringsfall som or- sakas av krigshandlingar. Lagen (1960:22) om statlig krigsförsäkring (”krigsförsäkringslagen”). Lagen gör det möjligt för staten att genom en särskild myn- dighet, Statens krigsförsäkringsnämnd, med- dela försäkring mot krigsrisker och uppträda som återförsäkrare. Försäkring under krigsförhållanden av Edmund Gabrielsson, f.d. generaldirektör och chef för Försäkringsinspektionen Krigsförsäkringsutredningen har nyligen slutfört sitt upp- drag att göra en översyn av den mer än 35 år gamla beredskapslagstiftning, som är avsedd att tillämpas un- der krigs- och krisförhållanden på det enskilda försäk- ringsväsendets område. Utredningens förslag redovisas i betänkandet Försäk- ring under krigsförhållanden (Statens offentliga utred- ningar 1994:130). I det följande lämnas en kort redogörel- se för huvudpunkterna i utredningens förslag. Edmund Gabrielsson 364 Lagen (1958:566) om ersättning för krigs- skada å egendom (”krigsskadelagen”). Lagen innehåller bestämmelser om hanteringen av frågor om ersättning av staten för egendoms- skador orsakade av krigshandlingar för det fall riksdagen efter ett krig beslutar att ersätt- ning skall utgå. Utredningsuppdraget Uppdraget har i huvudsak avsett en allmän översyn av lagstiftningen mot bakgrund av att den är föråldrad och behöver anpassas till ny lagstiftning på försäkringsområdet och till utvecklingen i övrigt. Utredningen har därvid haft att beakta bl.a. konsekvenserna av EES- avtalet och en eventuell anslutning till EU. Utredningens överväganden har resulterat i ett förslag till en ny lag — Lag om försäk- ringsverksamhet under krigs- och krisförhål- landen — med bestämmelser svarande mot inländska resp. utländska lagen, krigsansva- righetslagen samt krigsförsäkringslagen. I frå- ga om statlig krigsskadeersättning föreslås som f.n. en särskild lag. Förslaget till lag om försäk- ringsverksamhet under krigs- och krisförhållanden 1. Allmänna bestämmelser om tillämpningen Efter mönster av den nuvarande lagstiftning- en anges att beredskapsbestämmelserna om försäkringsgivarnas allmänna verksamhet och om statlig krigsförsäkring automatiskt skall tillämpas om Sverige är i krig. Vidare ges regeringen fullmakt att under vissa förutsätt- ningar besluta att bestämmelserna skall til- lämpas. I sådant fall skall regeringens beslut inom viss tid prövas av riksdagen. I fråga om krigsansvarighet på livförsäkringsområdet gäller att bestämmelserna tillämpas när Sverige är i krig. 2. Försäkringsbolagens verksamhet Genom olika typer av dispensregler och andra bestämmelser skall försäkringsgivarna kun- na få göra avsteg från annars gällande bestäm- melser för att anpassa verksamheten till rå- dande krigsförhållanden. Utredningen har diskuterat lämpligheten av att redan i fredstid ha fastlagt bestämmel- ser av detta slag. Ett alternativ skulle kunna vara att, såsom torde vara det vanligaste, utforma sådana bestämmelser först när behov föreligger. Utredningen har emellertid kom- mit fram till att det från beredskapssynpunkt är av värde att, liksom f.n., ha fastlagt bestäm- melser, flexibelt utformade, som ger reger- ingen och Finansinspektionen möjlighet att medge undantag från fredstida bestämmelser. Utredningen har bedömt att beredskapsföre- skrifter av detta slag inte strider mot EES- avtalet eller EG-rätten. När det gäller rörelsereglerna föreslås att det införs en allmänt hållen möjlighet att tillåta avvikelser från försäkringsrörelsela- gen (1982:718) samt från lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse vad avser försäkrings- givare som omfattas av den lagen, dvs. ut- ländska försäkringsföretag från ett land utan- för EES-avtalets område. För försäkringsgi- vare från ett annat EES-land kommer att gälla det landets rörelselagstiftning, varför eventu- ella lättnader i rörelsereglerna för sådana bo- lag får hanteras av myndigheterna i hemlan- det. Liksom i den gällande lagen skall en svensk försäkringsgivare kunna medges att utan återförsäkring ta på sig ett större försäk- ringsansvar än som följer av bolagsordning- ens återförsäkringskrav. Även andra avvikel- ser från bolagsordningen skall kunna medges. Avvikelser skall också kunna få ske i fråga om försäkringsvillkoren. Detta gäller också för utländska försäkringsbolag som är verk- amma i Sverige. I fråga om skadeförsäkring 365 skall regeringen även i fortsättningen ha möj- lighet att föreskriva att försäkringsansvaret vad avser mindre viktiga försäkringsgrenar skall upphöra för viss tid eller tills vidare. Syftet härmed är att få försäkringsbolagens under krigstider reducerade resurser koncen- trerade till de viktigare försäkringsgrenarna. Genom en ökning av självriskerna skall regle- ring av småskador undvikas. Med hänsyn till bl.a. de störningar som under krigsförhållan- den uppkommer i kommunikationerna skall försäkringsgivarna också kunna medges av- steg från bestämmelser som för en viss rätts- verkan kräver att försäkringsgivaren har av- sänt visst meddelande till försäkringstagaren. Det förutsätts därvid att försäkringsgivare utnyttjar tillgängliga möjligheter att sprida information om undantagen från aviserings- reglerna. Ett livförsäkringsbolag skall kunna ges rätt att skjuta upp utbetalning på grund av återköp samt befrielse från skyldighet att lämna lån på en försäkring. Med hänsyn till de störningar som kan uppkomma i likviditetshänseende föreslås — vid sidan av vad som gäller enligt den allmän- na moratorielagen — att betalningsanstånd skall kunna medges försäkringstagarna såvitt gäller premiebetalning och försäkringsbola- gen såvitt avser utbetalning av försäkringser- sättningar. Som en allmän förutsättning för en tillämp- ning av dispensreglerna skall gälla att åtgär- den bedöms som nödvändig för att tillgodose krav som rör försäkringsverksamhetens roll inom totalförsvaret. 3. Krigsansvarighet Den gällande krigansvarighetslagen är i hu- vudsak tillämplig på livförsäkring för döds- fall och premiebefrielseförsäkring som ingår i livförsäkring samt på viss sjukförsäkring. Försäkringsgivarna åläggs genom lagen obli- gatoriskt att upprätthålla sitt försäkringsans- var också under krigstillstånd i Sverige och med tillämpning av de delvis detaljerade be- stämmelser som finns i lagen. För att kunna täcka förluster på riskrörelsen på grund av en ökning av antalet försäkringsfall under ett krigstillstånd kan försäkringsgivarna bl.a. ta ut en särskild sk. krigspremie. Varje försäk- ringsbolag förutsätts i särskilda krigsgrunder fastställa kompletterande bestämmelser i oli- ka avseenden. Några sådana grunder har dock aldrig fastställts. Skälet härtill är att lagstift- ningen tidigt framstod som otidsenlig, vilket ledde till att Försäkringsinspektionen och bran- schen utarbetade ett förslag till en ny lag som l984 överlämnades till regeringen. Frågan om en ny lagstiftning har överlämnats till utred- ningen. Det nu framlagda utredningsförslaget byg- ger i sina huvuddrag på l984 års förslag. De föreslagna bestämmelserna kan sägas ha ka- raktär av en ramlagstiftning som gäller på sådan direkt försäkring som avser livförsäk- ring, sjukförsäkring och olycksfallsförsäk- ring och som helt eller delvis gäller även för försäkringsfall som orsakats av krigshandling till följd av att Sverige kommit i krig. Det obligatoriska ansvaret i fråga om vissa typer av försäkringar avskaffas. Det ankommer så- ledes på bolagen själva att bestämma vilka typer av försäkringar som helt eller delvis skall vara försedda med krigsansvar. I den mån sådant ansvar gäller tillämpas lagens bestämmelser plus de kompletterande bestäm- melser som av bolaget skall tas upp i krigs- grunder. Härigenom öppnas möjlighet att täcka uppkommande överkostnader med hjälp bl.a. av särskilda krigspremier. Utredningen har i likhet med 1984 års förslag utgått från att försäkringsbolagen även efter en övergång till en frivilliglinje kommer att tillhandahålla försäkringar med krigsansvar. Den föreslagna lagstiftningen är tillämplig på svenska försäkringsbolag och på sådana utländska försäkringsföretag som inte omfat- 366 tas av EES-avtalet. När principen om hem- landskontroll genomförts fullt ut på grundval av tredje generationens EG-direktiv saknas enligt utredningens bedömning förutsättningar för att låta regler om krigsgrunder och andra regler av rörelsekaraktär att gälla för utländ- ska EES-bolag. För dessa får det således an- komma på hemlandets myndigheter att beva- ka att försäkringar som säljs i Sverige med krigsansvar är förenade med regler och vill- kor som behövs för att utfästelserna skall kunna infrias. 4. Statlig krigsförsäkring m.m. Krigsförsäkringslagen ger staten möjlighet att genom en särskild myndighet, Statens krigs- försäkringsnämnd, under krigs- och krisför- hållanden uppträda som försäkringsgivare. Huvudsyftet är att se till att behövligt försäk- ringsskydd mot krigsrisker finns att tillgå för transporter som har betydelse för det svenska totalförsvaret. Bakgrunden är att försäkrings- bolagen under allvarligare krislägen inte har tillräckliga resurser för att stå för försäkrings- skyddet med de krigsrisker som då finns. Det kan vara fråga om direkta krigsrisker som t.ex. risk för minsprängning men också om risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller någon likartad åtgärd, s.k. frustrationsrisk. Under andra världskriget fö- rekom en statlig krigsförsäkringsverksamhet av tämligen stor omfattning. Utredningen har övervägt en lösning som — efter förebild i t.ex. Danmark — innebär att det redan i fredstid finns ett speciellt institut som meddelar försäkring mot krigsrisker och som i en krigssituation direkt kan ta hand om det ökade behovet av krigsriskförsäkring. Ut- redningen har emellertid stannat för att före- slå att den statliga krigsförsäkringsverksam- heten organiseras på samma sätt som f.n. En bestämd förutsättning är då att nämnden har gjort sådana förberedelser att den utan dröjs- mål kan starta sin verksamhet när upphov uppstår. En annan förutsättning är att syste- met med särskilda krigsutbrottsavtal behålls (se nedan). Den statliga krigsförsäkringsverksamheten skall kunna avse transportförsäkring och mo- torfordonsförsäkring mot krigsrisk inklusive frustrationsrisk samt lagringsförsäkring av varor mot samma risk där varorna lagrats i utlandet i samband med export till Sverige eller import därifrån. Som en allmän förutsättning skall gälla att nämnden får meddela försäkring endast om det är av väsentlig betydelse för folkförsörj- ningen eller det svenska näringslivet. Försäkringsbolagens ansvar för krigsrisker under mera normala förhållanden är så utfor- made att de upphör omedelbart eller efter kort tid, om Sverige kommer i krig eller om ett storkrig eller annat krig som berör den när- maste omgivningen utbryter. För att trygga ett kontinuerligt krigsförsäkringsskydd för pågående transporter har Krigsförsäkrings- nämnden efter bemyndigande av riksdagen och godkännande av regeringen träffat s.k. krigsutbrottsavtal med svenska försäkrings- givare. Avtalen innebär att staten övertar krigs- riskansvaret i de försäkringar som tecknats hos bolagen på de villkor om premier och annat som angetts av nämnden. Utredningen föreslår att systemet med krigs- utbrottsavtal behålls som ett nödvändigt kom- plement till Krigsförsäkringsnämndens ordi- narie verksamhet som direktförsäkringsgiva- re. Liksom nu skall ett avtal godkännas av regeringen för att bli giltigt. En särskild fråga som utredningen haft att pröva har samband med att den svenska han- delsflottan i stor utsträckning numera är re- gistrerad i annat land än Sverige. De gällande krigsutbrottsavtalen är så utformade att de omfattar endast fartyg som förs under svensk flagga. En framställning från Krigsförsäk- ringsnämnden 1989 till regeringen att krigs- utbrottsavtalen skulle gälla också i fråga om 367 utlandsflaggade fartyg, under den kortare tid efter ett krigsutbrott som behövdes för att omflaggning skulle kunna ske, har inte lett till någon åtgärd. Utredningen konstaterar att pro- blemet hur Sverige under ett krigsläge skall få tillgång till tillräcklig fartygskapacitet är olöst och att försäkringsfrågan inte är avgörande för hur problemet skall lösas. Regeringen har emellertid den 1 september i år beslutat att låta utreda förutsättningarna för svenska staten att träffa avtal med berörda flaggstater om omre- gistrering av svenskkontrollerade fartyg i ett krisläge. I det sammanhanget bör enligt utred- ningen Krigsförsäkringsnämnden medverka för att söka klara ut hur behovet av krigsrisk- försäkring skall kunna tillgodoses. I likhet med vad som nu gäller skall staten genom Krigsförsäkringsnämnden också kun- na uppträda som återförsäkringsgivare för att täcka behovet av återförsäkring i ett läge då den internationella återförsäkringsmarknaden mer eller mindre är satt ur spel. Enligt försla- get skall nämnden sålunda ha en generell möjlighet att meddela återförsäkring av ska- deförsäkring mot civila risker. Utredningen har enligt sina direktiv haft att särskilt behandla frågan i vad mån utländska försäkringsföretag skall beröras av den statli- ga försäkringsverksamheten. Något formellt hinder finns inte enligt krigsförsäkringslagen i fråga om möjligheten att träffa krigsutbrott- savtal med utländska bolag om övertagande av krigsriskansvaret. Propåer från utländska i Sverige etablerade försäkringsföretag om att få träffa krigsutbrottsavtal har hittills avvisats av Krigsförsäkringsnämnden. De konkurrens- aspekter som här kan förekomma finns det anledning att uppmärksamma än mer mot bakgrund av EES-avtalet och en eventuell svensk anslutning till EU. Utredningens be- dömning är att den omständigheten att ett krigsutbrottsavtal är knutet till en transport- försäkring knappast kan ha någon betydelse ur konkurrenssynpunkt annat än då mark- nadsföringen sker i lägen då det finns en överhängande hot om en krigssituation som allvarligt rör landet eller dess närmaste om- givning. Någon snedvridning av konkurren- sen mellan svenska och utländska försäk- ringsgivare bedöms därför knappast kunna uppkomma under mera normala förhållan- den. Utredningen utesluter emellertid inte att det kan finnas skäl från beredskapssynpunkt att träffa krigsutbrottsavtal också med utländ- ska försäkringsföretag. Om så bör ske får bli beroende av omständigheterna och av företa- gens möjligheter att uppfylla de villkor och åtaganden som är förknippade med sådana avtal. Utredningen föreslår vidare att det in- förs en möjlighet för Krigsförsäkringsnämn- den att träffa återförsäkringsavtal med i Sverige etablerade utländska försäkringsföretag. Beträffande Krigsförsäkringsnämndens or- ganisation föreslås bl.a. den ändringen att generaldirektören i Finansinspektionen inte längre skall vara självskriven ordförande i nämnden. 5 Tillsyn m.m. Utredningen förslår bl.a. att regeringen skall kunna återkalla en meddelad koncession, om ett bolag på grund av krigs- eller krisförhål- landen kan antas för en längre tid inte kunna vara i stånd att infria sina åtaganden i landet. Verksamheten skall således kunna stoppas på ett tidigare stadium än som är möjligt enligt de vanliga reglerna. Vad gäller utländska EES- företag, för vilka inte kommer att gälla regler om koncession, skall det vara möjligt att un- der motsvarande förutsättningar förbjuda att verksamheten fortsätts i Sverige. Förslag till lagstiftning om krigsskadeersättning Krigsskadelagen har till syfte att lägga fast ett system för ersättning av statsmedel vad avser skador som uppkommer på egendom inom 368 landet till följd av krigshandlingar. Även hand- lingar till följd av krig mellan andra stater omfattas. Någon rätt till ersättning följer inte av lagen. Frågan huruvida ersättning skall utgå är således beroende av om riksdagen efter ett slut på krigsförhållandena beslutar att ersättning skall utgå och den ersättningsnivå som därvid bestäms. Lagen innehåller detal- jerade bestämmelser om en fortlöpande re- gistrering och värdering av uppkommande skador och om skaderegleringsförfarandet i övrigt. Statens krigsskadenämnd svarar för beredskapsplanläggningen och för hantering- en av skaderegleringen. Ett nära samarbete förutsätts ske med försäkringsbranschen. Re- gistreringen av skador skall sålunda i huvud- sak göras med hjälp av de distriktscentraler som försäkringsbolagen i krislägen upprättar inom olika delar av landet. Utredningen föreslår att en ny lag begrän- sas till att gälla registrering av inträffade krigsskador så att bästa möjliga underlag för prövning av ersättningsanspråk finns när riks- dagen avgör ersättningsfrågorna. Det förut- sätts att riksdagen då också beslutar om den ordning som lämpligen med hänsyn till om- ständigheterna skall tillämpas för prövningen av ersättningsanspråken. Förslaget innebär att Krigsskadenämnden avskaffas och att Fi- nansinspektionen som funktionsansvarig myn- dighet får ansvaret för att med hjälp av försäk- ringsbolagen se till att uppkommande skador efter hand registreras. För det fall att statsmakterna skulle finna att en lagstiftning av nuvarande fullständiga modell skall behållas har utredningen alterna- tivt redovisat ett förslag till en modernisering av nuvarande lag. Utredningen har slutligen föreslagit att Överstyrelsen för civil beredskap får i upp- drag att klara ut hur ersättningsfrågor som avser skador på s.k. krigsviktig egendom skall behandlas. Det gäller skador på egendom som har betydelse för totalförsvaret och som där- för kan behöva återställas eller repareras utan dröjsmål.