Behov av utökat skydd för försäkringstagarna

34 NFT 1/1996 Behov av utökat skydd för försäkringstagarna av Jouko K. Leskinen, koncernchef för Sampo-gruppen Jouko K. Leskinen beräkningen av ansvarsskulden. Två av syftena med EU har varit att skapa en gemensam marknad och åstadkomma ökad konkurrens. Perspektiven av hårdare konkur- rens, och förutom en mera skärpt utländsk konkurrens kanske speciellt konkurrens mel- lan inhemska bolag på respektive nationella försäkringsmarknad, har lett till en delvis paradoxal situation. Man är nämligen rädd för att konkurrensen skall fungera just så som den bör i en marknadsekonomi, nämligen leda till att icke livsdugliga bolag försvinner från marknaden. Speciellt tillsynsmyndig- heterna befarar konkurser bland försäkrings- företag. Denna hotbild har i sin tur väckt diskussion om huruvida effektivt fungerande försäkringsbolag bör ta ansvar för de ekono- miska risker som varit allockerade hos försäk- Anförande vid nordiska riksförbundsmötet på Åland 12.-14.10.1995 1. Inledning Den europeiska integrationsprocessen har inneburit markanta förändringar för närings- livet, och därmed också för försäkringssektorn. Villkoren och förutsättningarna för idkande av försäkringsverksamhet är i dag tämligen annorlunda än för, låt oss säga, 10 år sedan. I stort sett hela vår försäkringslagstiftning har reviderats under de senaste åren. Imple- menteringen av EU:s tredje försäkringsdirek- tiv har resulterat i att försäkringsbranschen inom EES-området övergått till principen om en enda koncession och hemlandskontroll. I samband med detta har försäkringstillsynens karaktär som bekant förändrats. Den tidigare förhandskontrollen har i stor utsträckning er- satts av kontroll i efterskott, vilket i de flesta EES-länderna har inneburit, att man frångått förfarandet med att i förväg fastställa försäk- ringsvillkor och premier samt grunder för Centrala frågor då man överväger behovet av utökat skydd för försäkringstagarna är försäkringsbolagens so- liditet, tillsynen samt en eventuell kollektiv garanti. EU-direktiven och respektive lands lagstiftning ger en god grund för säkerställandet av soliditeten. Tillsynen har redan nu en tillräcklig arsenal för att ge försäkrings- tagarna adekvat skydd. Skyddsmekanismer i form av någon slags garantiordning kan accepteras endast inom lagstadgade försäkringar av socialförsäkringskaraktär, inte inom marknadsbaserade frivilliga försäkringar. 35 ringsbolag som går i konkurs. Med andra ord sagt, borde det skapas något slags garantisys- tem som skydd för de försäkrade i händelse av att försäkringsbolag drabbas av insolvens. En annan viktig orsak till att diskussionen om en eventuell garantiordning kommit igång har naturligtvis varit de konkurser som in- träffat inom försäkringsbranschen, tyvärr också i våra nordiska länder. Frågan om försäkringsbolagens soliditet och försäkringstillsynens effektivitet är själv- fallet av primär vikt för alla försäkringsbolag som agerar på marknaden. Problem som be- rör ett enskilt försäkringsbolag som råkat i svårigheter slås i offentligen ofta okritiskt upp som hela branschens problem, vilket medför att branschens trovärdighet blir li- dande. Framställningen i det följande är i huvudsak inriktad på försäkringsbolagens soliditet, tillsynen och ett eventuellt garanti- system, vilka enligt min uppfattning för närva- rande är de mest centrala frågorna då man överväger behovet av utökat skydd för försäkringstagarna. 2. Adekvat lagstiftning och effektiv tillsyn primära medel Den viktigaste målsättningen för den lagstift- ning som berör försäkringsbolagen är att sä- kerställa, att försäkringstagarna, de försäkra- de och ersättningstagarna alltid får ut de pre- stationer och ersättningar som de är berättiga- de till. Detta trygghetskrav kommer i de olika ländernas stadganden till uttryck bl.a. i krav på koncession, krav på verksamhetskapital, särskild övervakning av soliditeten, stad- ganden om betryggande placeringsverksam- het o.s.v. Tillsynen omfattar i väsentlig grad bl.a. kontroll av att ansvarsskulden beräknats korrekt och att de tillgångar som utgör täck- ning för ansvarsskulden överensstämmer med det som föreskrivits samt fortlöpande över- vakning av de risker som är förknippade med bolagens placeringsverksamhet. Om ansvars- skulden är korrekt beräknad och täckt innebär ett försäkringsbolags konkurs inga förluster för kunderna, endast ägarnas insatser, dvs. det egna kapitalet, går förlorat. Då man gör överväganden om huruvida det finns ett behov av att förbättra skyddet för försäkringstagarna bör man först utreda, hu- ruvida det finns behov av att effektivera till- synen och utveckla försäkringslagstiftningen. Eventuella garantisystem är i vilket fall som helst den sista utvägen att tillgodose försäk- ringstagarnas och de försäkrades intressen, om andra skyddsmekanismer inte visar sig vara tillräckliga i detta avseende. I Finland har social- och hälsovårdsmini- steriet tillsatt en arbetsgrupp för att utreda behovet av en garantiordning. I arbetsgrup- pen ingår företrädare för ministeriet, Konsu- menternas försäkringsbyrå och försäkrings- branschen. Denna grupp har i första hand utrett, vilka möjligheter det finns att effekti- visera försäkringsinspektionen, försäkrings- bolagens interna och externa revision samt åstadkomma större klarhet i det ansvar admi- nistrationen och bolagets verkställande led- ning bär. Ägarnas ansvar har likaså dryftats i arbetsgruppen. Jag anser det vara ytterst vik- tigt att alla möjligheter noggrant gås igenom. Med beaktande av många redan genomförda och ännu förestående förändringar bl.a. till följd av EU:s direktiv kan man emellertid inte säga, att det skulle föreligga behov av några mera betydande förändringar i den finländska försäkringslagstiftningen. Finjusteringar kan förvisso alltid göras. I sista hand är det dock fråga om, hur effektivt den övervakande myndigheten använder sin arsenal. Genom att tillsynsmyndigheten har avsevärda befo- genheter och stor prövningsrätt bör man nog- grant överväga, hur de nuvarande befogen- heterna mera effektivt kunde användas i syfte att komma tillrätta med osunda fenomen. Ett mera kraftfullt utnyttjande av den nuvarande arsenalen ligger också i försäkringsbranschens intresse. Frågan om en eventuell skärpning av kra- 36 ven på försäkringsbolagens soliditet har å andra sidan en klart internationell dimension; problemen diskuteras för närvarande inom såväl EU-kommissionen, OECD som CEA. Utan att närmare gå in på detaljer konstaterar jag, att det för ett enskilt medlemsland inte är ändamålsenligt att företa någon radikal skärp- ning av de egna soliditetsbestämmelserna, om motsvarande förändringar inte genom- förs för alla de försäkringsbolag som opererar på samma gemensamma marknad. En helt annan fråga är däremot, huruvida t.ex. de nordiska länderna borde göra en insats för att åstadkomma ändringar i EU-direktivens soliditetsregler. 3. Försäkringsbolagens soliditet och försäkringstagarnas ansvar I marknadsekonomier väljer kunden av flera möjliga varuleverantörer och tjänsteprodu- center den som är förmånligast och bäst läm- par sig för honom. Konkurrensen mellan säl- jarna kommer köparna till godo; produktut- vecklingen är intensiv och man konkurrerar också med priser. Kunden bär själv risken för valet av pålitlig avtalspartner. Dessa centrala marknadsekonomiska prin- ciper bör så långt det är möjligt gälla också inom försäkringsbranschen och speciellt inom sådana kundkategorier, av vilka man kan förutsätta noggrannhet vid valet av försäk- ringsbolag. Utöver pris- och produktaspekter bör därför soliditeten alltid ha betydelse vid valet av försäkringsbolag. Försäkringsbran- schen å sin sida bör försöka få fram metoder eller instrument som underlättar kundernas och försäkringsmäklarnas möjligheter att jäm- föra de olika bolagens soliditet och resultat. I Finland har branschen själv mycket riktigt beslutat om åtgärder i detta hänseende. Sty- relsen för vårt centralförbund har tillsatt en arbetsgrupp som skall utreda möjligheterna av att skapa en enhetlig nyckeltalspraxis med avseende på bokslut. Siktet är inställt på att skapa en egen nyckeltalspraxis för skade-, liv- respektive pensionsförsäkringsbolagen. Det är kanske inte realistiskt att förvänta sig att genomsnittskunden heller i fortsättningen skall ta sig för att analysera försäkringsbolag- ens bokslutsuppgifter, men genom att för- bättra jämförelsemöjligheterna för dem som är experter, t.ex. ekonomiska journalister, kan vi påverka den debatt som förs i offentlig- heten. Det är också helt klart att försäkrings- bolagen i sin marknadsföring och i det mate- rial som riktar sig till kunderna blir tvungna att fästa allt större uppmärksamhet vid soliditetsfrågor. 4. Garantisystem som medel att utveckla skyddet för försäk- ringstagarna och de försäkrade Trots försäkringsinspektionssystemet kan det aldrig till hundra procent garanteras att ett försäkringsbolag under alla omständigheter helt och hållet kan uppfylla sina åtaganden. Då man dryftar behovet av eventuella garantisystem för exceptionella händelser bör man självfallet komma ihåg, att avsikten med ett garantisystem inte är att förhindra ett försäkringsbolags likvidation eller konkurs, utan att sörja för, att de försäkrades och ersättningstagarnas förmåner åtminstone del- vis tryggas i det fall att försäkringsbolagets tillgångar inte räcker till för uppfyllandet av bolagets alla åtaganden. Lagstadgade försäkringar När man i Finland övervägt behovet av ett garantisystem har man tillsvidare varit tämli- gen ense om att ett garantisystem, trots alla dess negativa drag och återverkningar i form av snedvriden konkurrens, bör upprättas för lagstadgade försäkringar. Ett dylikt garanti- system finns i Finland redan för den lag- stadgade arbetspensionsförsäkringen och man håller nu på att skapa ett motsvarande system för olycksfalls-, trafik- och patientförsäkring. När det gäller socialförsäkringsgrenar bör man gå tillväga på detta sätt, eftersom det är 37 fråga om system som samhället anförtrott åt privata försäkringsbolag att sköta, och då är det inte samhällspolitiskt möjligt att med socialförsäkringar försäkrade förmåner inte alltid skulle vara tryggade. Ett motiv för garantisystem i lagstadgade försäkringar är ytterligare, att förmånstagaren, den skade- lidande eller den försäkrade inte själv kan påverka valet av försäkringsbolag. På grund av försäkringstvånget inom de lagstadgade försäkringarna kan ett obligato- riskt garantisystem för dessa grenar utformas antingen genom eftertaxering – alltså förhöjd premiedebitering i efterskott – eller genom förhandsreserveringar – alltså så att vissa medel på förhand avsätts för ändamålet. EU:s skadeförsäkringsdirektiv möjliggör att också utländska bolag blir tvungna att delta i ett dylikt garantisystem. I administrativt hän- seende skulle en eftertaxering vara avsevärt enklare. Den skulle träda i funktion endast i verkliga, konkreta fall och någon fortlöpande bestämning och kontroll av nivån skulle inte behövas. Frivilliga försäkringar När det gäller frivilliga försäkringar är infö- randet av ett eventuellt garantisystem betyd- ligt mera problematiskt. Jag förhåller mig klart negativ till någonting dylikt. Själva existensen av ett garantisystem kan leda till att bolagen börjar ta alltför stora risker, då det alltid går att förklara för kunderna, att de får ut sina ersättningar ur gemensamma tillgångar, ifall försäkringsbolaget skulle gå i konkurs. Försäkringstagarnas intresse av att skaffa sig information om försäkringsbolagens konkur- renskraft och soliditet skulle också minska. I praktiken skulle försäkringsbolagens solidi- tet förlora sin betydelse i bolagens konkur- rens sinsemellan. Moral hazard-effekten kun- de möjligen också komma att utsträckas ända till försäkringsinspektionen. Livförsäkring För livförsäkringar skulle inrättandet av ett garantisystem som baserar sig på försäk- ringsbolagens kollektiva ansvar i praktiken vara omöjligt. Åtminstone i Finland är försäk- ringsmarknaden så koncentrerad, att det inte är ekonomiskt möjligt att konstruera ett ga- rantisystem för frivilliga, sparbetonade liv- försäkringar och pensionsförsäkringar. T.ex. i Finland skulle ett 10 procents underskott i täckningen av ansvarsskulden i det största livförsäkringsbolaget innebära nästan en mil- jard mark, och det skulle inte vara möjligt att utgående från gemensamt ansvar stå för den- na kostnad. Beloppet en miljard kan sättas i relation till livbolagens sammanlagda pre- mieinkomst, som i fjol var knappt fyra miljar- der. Erfarenheterna från vår bankkris visar, att på en koncentrerad marknad fungerar eventuella kollektivansvarssystem inte i prak- tiken. Problem som gäller en hel bransch eller de allra största bolagen kan hanteras endast genom statligt ingripande. Man bör därtill komma ihåg, att EU:s livförsäkringsdirektiv inte möjliggör, att ut- ländska livförsäkringsbolag skulle förpliktas att delta i dylika arrangemang. En eventuell konkurs, varvid ett garantisystem skulle träda i funktion, skulle därför resultera i att liv- försäkringar i betydande omfattning skulle ”fly fältet”, från finländska till utländska bo- lag, kanske också till banksektorn. Man bör också komma ihåg, att av stadgan- dena om försäkringsbolagens soliditet, ansvarsskuld och dess täckning samt över- vakningen av täckningen följer, att det i prakti- ken inte torde kunna uppstå en situation, där liv- och pensionsspararna skulle förlora största delen av sina besparingar, såvida problemen inte tillåts fortgå länge efter det att de upp- täckts. Trots att jag i det föregående anfört en negativ ståndpunkt måste jag medge, att liv- försäkringssparandet har en sämre konkur- rensposition på kapitalmarknaden än bank- sparandet, eftersom liv- och pensionsbespa- ringar inte skyddas av ett lagstadgat garanti- 38 system, medan däremot följden av EU:s di- rektiv om skydd för bankdepositioner är, att skyddet för depositioner i Finland och i öv- riga EES-länder också i framtiden kommer att omfatta minst 120.000 mark. Å andra sidan konkurrerar långsiktigt livförsäkrings- sparande nödvändigtvis inte direkt med bank- sparande. En annan för livförsäkringsbolagen pro- blematisk fråga som kräver överväganden har att göra med, hur kundens eget ansvar vid valet av försäkringsbolag kan förverkligas, om försäkringsbolagets ekonomiska situa- tion under avtalsperioden avsevärt försämras och försäkringen inte kan flyttas från bolaget, antingen på grund av begränsningar i sam- band med själva produkten, det vill säga en pensionsförsäkring, eller på grund av att den försäkrades hälsotillstånd försvagats. Frivillig skadeförsäkring Trots att ett garantisystems ekonomiska verk- ningar när det gäller frivilliga skadeförsäk- ringar inte är lika stora som ifråga om livför- säkringar, förhåller jag mig negativ till inrät- tandet av ett garantisystem också inom skadeförsäkringssektorn. Även om branschen motsätter sig ett garantisystem bör den å and- ra sidan erkänna det faktum, att speciellt för kunder i konsumentställning är valet av försäk- ringsbolag problematiskt, då kunden också måste beakta omständigheter kring försäk- ringsbolagets soliditet och solvens. Ett alter- nativ till garantiarrangemang när det gäller att trygga skadeförsäkringskonsumenternas in- tressen är att göra ändringar i fordringarnas förmånsrätt i fall av ett försäkringsbolags konkurs. I Finland har man då frågan diskute- rats inom branschen kommit fram till, att det bästa sättet att förhindra oskäliga fall vore att förbättra konsumentens ställning vid försäk- ringsbolags insolvens genom att ändra för- månsrätten i försäkringsbolagslagen på så sätt, att ersättningsanspråk som grundar sig på konsumenters försäkringsavtal skulle pri- oriteras i förhållande till andra fordringar. Noteras bör därtill, att frivilliga skadeförsäk- ringar vanligen är årsförsäkringar och att kon- sumenterna har möjlighet att byta försäk- ringsbolag inom en skäligen kort tid. Vid övervägande kring eventuella ändringar av förmånsrätten i den nationella försäkrings- lagstiftningen bör man beakta, att det inom EU finns ett förslag till harmonisering av medlemsländernas lagstiftning om obligato- riskt likvidationstillstånd för försäkringsbolag. Det är dock alltjämt öppet, hur direktiv- förslaget eventuellt skall gå vidare, så också förslagets tidtabell och innehåll. I Finland har man fördenskull ansett, att om beredningen av direktivförslaget ånyo kommer igång, bör man försöka få igenom, att de enskilda med- lemsländerna, inom de förmånsrättsklasser som direktiven föreskriver, alltjämt självstän- digt skulle få lagstifta om, i vilken ordning i förhållande till varandra prestationerna kom- mer i förmånsrättshänseende. Ett annat alterna- tiv är att försöka påverka direktivförslagets innehåll på så sätt, att ersättningsanspråk från försäkringskonsumenter i förmånsrätts- hänseende skulle ha prioritet framom ersätt- ningsanspråk från företag. 5. Avslutning Sammanfattningsvis vill jag understryka den roll som försäkringsinspektionen har när det gäller att ge försäkringstagarna ett adekvat skydd. Och enligt min bedömning är inspek- tionen i dagens läge utrustad med en fullt tillräcklig arsenal i detta avseende. Det gäller bara att utnyttja den effektivt och beslutsamt. Skyddsmekanismer i form av något slags garantisystem kan accepteras inom lag- stadgade försäkringar av socialförsäkrings- karaktär. De ekonomiska realiteterna och all- mänt godtagna marknadsekonomiska princi- per gör det enligt min mening däremot inte möjligt att för frivilliga försäkringars del in- föra garantisystem baserade på kollektiv- ansvar.