Bakgrund
Vi har precis upplevt en av historiens värsta globala finanskriser. Mitt i krisen har vi sett aktioner från regeringar och Centralbanker för att försöka bromsa förloppet och minimera skadorna för samhällsekonomin i stort. Det är självklart nödvändigt att också analysera orsakerna till krisen och hur man kan motverka nya. Det finns nu ett flertal analyser och vi har börjat se ett antal mer långsiktiga åtgärder. I den här artikeln kommer jag att kortfattat beskriva några av de reformer som nu sker av det gemensamma regelverket inom EU för den finansiella marknaden och särskilt försäkring.
Europeiska Kommissionen har presenterat sin agenda för reformarbetet[1]. Till grund för Kommissionens agenda ligger den så kallade de Larosière-rapporten[2]. I den ges 31 rekommendationer för regler och tillsyn på den finansiella marknaden. Nu betar Kommissionen av rapportens förslag.
de Larosière-rapporten har tre budskap för regleringen av den finansiella sektorn: delar av den finansiella regleringen måste reformeras, befintliga hål måste täppas till så att all finansiell verksamhet som kan påverka den finansiella stabiliteten regleras och nationella olikheter i genomförandet av EU:s regler måste åtgärdas så att vi inom gemenskapen får en gemensam uppsättning kärnregler. För tillsynen föreslås en ny utvidgad struktur som syftar till ökat fokus på tillsyn över makroekonomiska risker och ökad samordning av tillsynen över de finansiella aktörerna.
Det är endast en av de Larosièregruppens rekommendationer om regler som specifikt behandlar försäkring[3]. Det har naturligtvis sin grund i att försäkringssektorn inte har bidragit till uppkomsten av finanskrisen och dessutom har klarat sig förhållandevis väl. Rekommendationen kan sammanfattas med att Solvens 2 bör genomföras så snart som möjligt och att harmoniserade försäkringsgarantisystem bör etableras.
Nya regler för andra finansiella sektorer än försäkring
Banksektorn är i allra högsta grad berörd av den nya vågen av reglering. För bankerna handlar det framför allt om att höja kapitalkraven och kvaliteten i kapitalbasen men också om ytterligare harmonisering för att få bort nationella olikheter.
Ett exempel på finansiella aktörer som i framtiden kommer att regleras är förvaltare av alternativa investeringsfonder. Orsaken är att de kan påverka den finansiella stabiliteten. Kommissionen har lämnat förslag till direktiv[4]. Med alternativa investeringsfonder avses i förslaget alla fonder som inte är UCITS-fonder, till exempel private equity-fonder, hedgefonder, råvarufonder och fastighetsfonder. Förvaltare av sådana fonder måste vara auktoriserade och stå under tillsyn för att de ska få förvalta och marknadsföra fonderna mot professionella investerare. Varje enskilt medlemsland får tillåta marknadsföring också mot andra investerare och får då också ställa högre krav. I det nu pågående arbetet verkar direktivet kunna få ett vidare tillämpningsområde och också omfatta exempelvis investmentbolag och fastighetsbolag.
Också inom värdepappersområdet kommer troligen nya regler, framför allt om derivat och andra komplexa produkter för att förbättra transparens och säkra finansiell stabilitet.
Nya regler som berör försäkringssektorn
Solvens 2
Det mångåriga EU-projektet för nya solvensregler för försäkringsföretag – Solvens 2 - har kommit långt. Även om några närmare rekommendationer inte ges om Solvens 2:s innehåll i de Larosièrerapporten, kan man nu ändå se att finanskrisen kan påverka de kommande reglernas utformning. Ramdirektivet (nivå 1-reglerna) är visserligen antaget men det omfattande arbetet med detaljregler på nivå 2 pågår.
CEIOPS[5] har under år 2009 och början av år 2010 lämnat tekniska råd till kommissionen för nivå 2-regler. De innehåller ett stort antal förslag som – om de genomförs - sammantaget kommer leda till betydligt högre kapitalkrav än förväntat. CEIOPS har i en promemoria[6] sammanfattat sin syn på vilka lärdomar man kan dra från krisen när det gäller reglering. Det handlar bland annat om utformningen av standardmodellen för solvenskapitalkravet (exempelvis kalibreringar och diversifieringseffekter) och vilken kvalitet kapitalbasen ska ha. CEIOPS trycker även på att det krävs större fokus på tillsyn över försäkringsgrupper och inte endast enskilda företag. Det är dessa slutsatser som nu sätter sin prägel på CEIOPS förslag till kommissionen.
Ersättningar till personalkategorier som påverkar företagets riskprofil
Kommissionen har lämnat en rekommendation till medlemsstaterna om ersättningar till personalkategorier som konkret påverkar företagets riskprofil.[7] Rekommendationen berör inte bara försäkringsföretag utan alla finansföretag. Den är dock inte tillämplig på försäkringsföretags ersättning till försäkringsförmedlare. Rekommendationen motiveras bland annat av att överdriven risktagning inom finanssektorn, särskilt inom banker och investeringsföretag, har bidragit till konkurser och systemproblem. Enligt Kommissionen råder det dessutom allmän enighet om att olämplig ersättningspolicy inom den finansiella sektorn har lett till överdriven risktagning och betydande förluster. Ersättningspraxisen har stridit mot effektiv och sund riskhantering och har tenderat att belöna kortsiktiga vinster men utsatt företagen för risker på lång sikt.
Rekommendationen bör vara genomförd senast den 31 december 2009 och innebär i korthet följande. Ett försäkringsföretag bör ha en ersättningspolicy som främjar effektiv riskhantering och som inte leder till överdrivet risktagande. Policyn bör stämma med bland annat företagets affärsstrategi och mål. Om en del av ersättningen är rörlig bör det finnas en lämplig balans mellan den fasta och den rörliga delen och den fasta delen bör vara tillräckligt stor för att företaget ska kunna ha en flexibel bonuspolitik. Om bonusdelen är betydande bör en större del senareläggas. När ersättning är resultatberoende bör resultatbedömningen ha en flerårig ram så att den omfattar en konjunkturcykel. Ersättningspolicyn bör omfatta åtgärder för att undvika intressekonflikter. Det finns även rekommendationer om hanteringen av ersättningsfrågor och information, såväl internt inom företaget som externt.
Ersättningsfrågorna är också aktuella inom Solvens 2. CEIOPS har lämnat tekniska råd till kommissionen om en sådan reglering.[8]
När det gäller den svenska regleringen har Finansinspektionen utfärdat allmänna råd[9] för bland annat försäkringsföretag som i vissa delar går längre än kommissionens rekommendation.
Paketerade investeringsprodukter för icke-professionella investerare
I april 2009 publicerade kommissionen ett meddelande om paketerade investeringsprodukter för icke-professionella investerare[10]. Avsikten är att ta fram nya regler för produkter som i paketerad form har exponering mot underliggande finansiella tillgångar och där exponeringen förändras jämfört med ett direktägande av tillgångarna. För att omfattas av regleringen ska den primära funktionen med produkterna vara kapitalackumulation och inte riskskydd och de ska vara avsedda för sparande på medellång till lång sikt. Som exempel på produkter som omfattas kan nämnas UCITS-fonder, non-UCITS-fonder, fondförsäkringar och strukturerade värdepapper. Kommissionen avser att reglera två områden; information och försäljning.
Den som utvecklar produkten ska ta fram informationen. Den ska sedan lämnas till investeraren av alla som säljer produkten oavsett om det är en förmedlare eller om försäljningen sker direkt av den som tillhandahåller produkten. Kommissionen arbetar utifrån antagandet att så kallade Key Investor Information (KII) från fondområdet är en bra utgångspunkt för nya regler. Informationen bör vara standardiserad för att det ska vara möjligt att jämföra olika produkter. Marknadsföringsmaterial ska vara ärligt och tydligt och får inte vilseleda. De nya kraven ska komplettare redan gällande informationskrav.
När det gäller försäljningen är målet att samma regler ska gälla oavsett vilken försäljningskanal som används, d.v.s. oavsett om försäljningen sker direkt av försäkringsföretaget eller om det sker genom en förmedlare. I den här delen arbetar kommissionen utifrån antagandet att MiFID[11] är en bra utgångspunkt för nya regler. Försäljningsmetoderna ska behandla investerarna rättvist. Vid finansiell rådgivning ska säljaren beakta investerarens riskprofil och behov och att kunden förstår vad han eller hon investerar i. Intressekonflikter bör undvikas eller åtminstone identifieras, hanteras och meddelas investeraren. Information ska lämnas om ersättningsvillkor och samtliga avgifter och provisioner.
Finansiella konglomerat
Redan innan finanskrisen hade kommissionen påbörjat en översyn av reglerna om finansiella konglomerat. Det gäller framför allt skillnader mellan de olika sektorerna, exempelvis skillnader i synen på hybridkapital, och vinster, på avdrag för innehav i finansiella företag och på konsolideringsmetoder. Men översynen omfattar även definitioner och reglernas omfattning. Kommissionen förväntas lämna förslag på eventuella ändringar under år 2010.
Kreditvärderingsinstitut
En ny EU-förordning som är värd att nämna här handlar om kreditvärderingsföretag[12]. Den innebär i korthet att kreditvärderingsföretag ska vara auktoriserade och stå under tillsyn för att företagets kreditvärderingar ska få tillgodoräknas i regleringssammanhang. I den mån olika krav kommer att gälla inom solvens 2 beroende på vilken kreditvärdering en investering har kan det alltså komma att ha betydelse om kreditvärderingsföretaget är auktoriserat eller inte.
Försäkringsgaranti
EU-kommissionen har under flera år arbetat med frågan om det finns behov av ett bättre skydd för försäkringstagarna genom garantisystem, liknande de system som redan finns på bank- och värdepappersområdet. Skyddet skulle alltså gälla om ett försäkringsföretag går i konkurs. Frågan har fått ökad aktualitet i spåren av finanskrisen och sannolikheten för reglering har ökat. Som nämndes inledningsvis har de Larosièregruppen tagit upp frågan. Krisen har enligt gruppen visat att de nuvarande insättningsgarantisystemen är en svaghet i regelsystemet och därför bör ses över. Utan att närmare analysera frågan om behovet av skydd för försäkringstagarna anser gruppen att garantisystem bör införas också på försäkringsområdet. Kommissionen förväntas publicera en vitbok under första delen av år 2010 och därefter regleringsförslag.
Vilka försäkringar och försäkringstagare som ska omfattas är fortfarande osäkert liksom hur långt harmoniseringen kommer att gå. Kommissionen överväger dessutom att låta nationella garantisystem kompletteras av någon form av ömsesidigt bistånd mellan de nationella garantisystemen. På så sätt skulle man komma åt problemet med att ett enskilt företag kan vara för stort för att ett nationellt garantisystem ska kunna klara att betala ersättningarna vid en konkurs. Om kommissionen väljer en sådan lösning skulle det antagligen krävas en långtgående harmonisering.
Tillsyn
I maj 2009 publicerade EU-kommissionen ett meddelande om den finansiella tillsynen i Europa.[13] Där anges att kommissionen kommer att föreslå att det inrättas ett effektiviserat EU-ramverk för finansiell tillsyn bestående av två pelare, en för ”makroprudentiell” tillsyn och en för ”mikroprudentiell” tillsyn. Grundtankarna i meddelandet stämmer väl med de Laroisièregruppens förslag rörande tillsyn. Kommissionen har därefter lämnat flera förslag för att fullfölja detta.
För den "makroprudentiella" tillsynen ska ett EU-råd för systemrisker svara, European Systemic Risk Board (ESRB). Det ska övervaka och bedöma möjliga hot mot den finansiella stabiliteten på grund av den makroekonomiska utvecklingen och utvecklingen inom det finansiella systemet som helhet. ESRB ska tidigt varna om systemomfattande risker som håller på att byggas upp och rekommendera åtgärder för att hantera dessa risker.
För den "mikroprudentiella" tillsynen ska ett EU-system för finansiell tillsyn svara, European System of Financial Supervisors, (ESFS). Det ska bestå av de nationella tillsynsmyndigheterna och tre nya EU-tillsynsmyndigheter. Myndigheterna ska se till att de enskilda finansiella företagen har sunda finanser och skydda konsumenter av finansiella tjänster. Den nationella tillsynen över företag ska kombineras med en centraliserad hantering inom de tre EU-tillsynsmyndigheterna av specifika uppgifter för att främja harmoniserade regler och konsekvens i tillsyn och genomförande.
De tre nuvarande tillsynskommittéerna CEIOPS, CESR[14] och CEBS[15] ska omvandlas till de tre EU-myndigheterna, European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), European Securities and Markets Authority (ESMA) och European Banking Authority, EBA.
Ansvaret för tillsynen över de enskilda försäkringsföretagen kommer fortfarande att ligga på de nationella tillsynsmyndigheterna, för svenska försäkringsföretag alltså Finansinspektionen.
Avslutande kommentarer
Det är helt tydligt att regleringshastigheten inom EU har ökat. Man kan också märka en tydlig tendens till harmonisering, inte bara inom försäkringssektorn utan även mellan de olika finansiella sektorerna. Det kan finnas en hel del att vinna på en sådan harmonisering i form av ökad effektivitet för koncerner med blandad verksamhet och mindre utrymme för regelarbitrage. Men det finns också klara risker. För att försäkringsmarknaden ska fungera effektivt bör den regleras efter sina egna meriter och också sina egna svagheter. Strävan efter harmonisering får inte drivas så långt att försäkringsverksamhet onödigt försvåras.
Den ökade regleringshastigheten tyder också på en viss brådska. Det är kanske en naturlig reaktion efter en så omfattande kris. Men det finns också ett värde i att skynda långsamt när nya regler tas fram. Genomtänkta regler som är väl anpassade till försäkringsföretagens verksamhet och risker är alla betjänta av.
En ändamålsenlig reglering ger inte minst ett mervärde för kunderna. Regler som främjar riskkontroll och transparens är viktiga. Regler som gör försäkringar dyra för kunderna utan motsvarande nytta i form av ökat skydd bör undvikas. Så låt kvalitet och verkligt konsumentskydd gå före kvantitet.
[1] http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090304_en.pdf.
[2] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.
[3] Rekommendation 5.
[4] KOM(2009) 207 slutlig.
[5] Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors.
[6] Lessons learned from the crises (Solvency II and beyond), 2009-03-19, http://www.ceiops.eu/media/files/publications/reports/CEIOPS-SEC-107-08-Lessons-learned-from-the-crisis-SII-and-beyond.pdf.
[7] Kommissionens rekommendation av den 30 april 2009 om ersättningspolicy inom finanssektorn; EUT L 120, 15.5.2009, s. 22–27, Celex 32009H0384.
[8] CEIOPS Advice for Level 2 Implementing Measures on Solvency II: Remuneration Issues; CEIOPS-DOC-51/09
[9] Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2009:7) om ersättningspolicy i försäkringsföretag, börser, clearingorganisationer och institut för utgivning av elektroniska pengar.
[10] KOM(2009) 204 slutlig.
[11] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 April 2004 om marknader för finansiella instrument instrument, EGT L 145, 30.4.2004, s. 1.
[12] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av den 16 september 2009 om kreditvärderingsinstitut.
[13] KOM(2009) 252 slutlig.
[14] Committee of European Securities Regulators.
[15] Committee of European Banking Supervisors.