Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse

117 Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelseNFT 2/2005 Försäkringens roll Försäkring utgör en central del av den finan- siella sektorn och av hela vår samhällsekono- mi. Varje dag utsätts vi som individer för en mängd olika risker. Människor blir bestulna, skadar sig eller blir sjuka. Även om staten inte helt kan skydda sina medborgare mot risken att råka ut för något har vi i Sverige skapat offentliga finansierade sociala försäkringar som träder in när vi blir sjuka, arbetslösa eller skaffar barn. Det senare är knappast att be- trakta som en risk men kräver likväl en del samhälleligt stöd. Förutom dessa sociala försäkringar bör sta- ten skapa förutsättningar för ett effektivt för- säkringssystem på den privata marknaden. Medborgarna kan då genom att teckna en försäkring skydda sig mot de ekonomiska Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse konsekvenser som uppstår om olyckan är framme på något av livets områden. De av er som arbetar inom skadeförsäk- ringsbolagen gör det möjligt för privatperso- ner och företag att hantera de ekonomiska konsekvenserna av sina risker. Därigenom minskar osäkerheten i ekonomin. Tack vare försäkringsbolagen kan privatpersoner och företag spara och investera i en mer säker miljö, vilket är positivt för den ekonomiska utvecklingen i samhället. Som ni känner till utgör sedan livförsäkring ett viktigt komplement till vanligt sparande eftersom vanligt sparande inte påverkas av Först och främst vill jag tacka för möjligheten att komma hit till er i Försäkringsföreningen och tala. Som ni känner till är jag sedan ett knappt halvår ny som minister med ansvar för den finansiella sektorn. Jag har därutöver andra ansvarsområden i regeringen – allt från den så kallade Ansvarskommittén och kommunerna över till offentlig upphandling. Trots detta vill jag slå fast att arbetet med försäkrings- frågorna är mycket viktigt för mig. Jag ägnar därför dessa frågor betydande uppmärksamhet. Tal av kommun- och finansmarknadsminister Sven-Erik Österberg vid Svenska Försäkringsföreningens årsmöte den 12 april 2005 Kommun- och finansmarknadsminister Sven-Erik Öster- berg ansvarar för kommuner, landsting och länssty- relser, bank, värdepapper och försäkringar. Sven-Erik Österberg var tidigare ordförande i Finansutskottet i riksdagen. (Foto: Pawel Flato) Sven-Erik Österberg 118 Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse om spararen till exempel avlider eller blir sjuk. För att enskild ska kunna parera sådana osäkerheter finns försäkringar vars värde är beroende av ens liv, död eller hälsa. Ett försäkringsavtal är speciellt genom att det är ett solidaritetskontrakt. Ett antal perso- ner går samman och lovar ömsesidigt att er- sätta de som drabbas. För att denna riskutjäm- ning ska fungera betalas premier i förskott. De som drabbas av till exempel död eller in- komstbortfall på grund av sjukdom eller olycksfall ersätts av dem som inte drabbas. Drabbas färre än beräknat behåller försäk- ringsbolaget det som blir över. Gäller det omvända skjuter försäkringsbolaget till det som fattas. Men det finns ett avgörande problem. Efter- som premier betalas i förskott och försäk- ringsverksamhet är komplex lider försäkrings- tagaren oftast av ett informationsunderläge. För att försäkringssektorn ska fungera på ett bra sätt är det nödvändigt att denna informa- tionsproblematik behandlas ansvarsfullt. God information och ansvarsfull vägledning mås- te därför vara honnörsord för all form av försäkringsverksamhet. Ett aktuellt exempel på informationsproblematik har Finansinspek- tionen pekat på i sin färska rapport om livbo- lagens avgifter. Det är, menar Finansinspek- tionen, en viktig konsumentupplysning att avgifterna återspeglar driftskostnaderna. Bo- lagens avgifter måste med andra ord bli tydli- gare för konsumenterna! Här har ni alla ett ansvar. Försäkringsförmedlare Att det råder öppenhet och tydlighet i pris- och kostnadsfrågor är alltid väsentligt, men sär- skilt viktigt när det gäller försäkringsförmed- lare. Detta eftersom dessa personer kan få ersättning på flera olika sätt. När en förmedlare får ersättning från för- säkringsgivaren, får det antas att kostnaden för detta ytterst kommer att belasta kunden eller i vart fall kollektivet av försäkrings- tagare. Utan en öppen redovisning av dessa kostnader är det svårt för kunden att över- blicka vilket faktiskt pris som i slutändan betalas för förmedlarens arbete. Detta är inte acceptabelt. Ett första steg mot ökad öppenhet tas i propositionen om försäkringsförmedling som jag nyligen lagt på riksdagens bord. I proposi- tionen föreslås att förmedlarna alltid skall vara skyldiga att informera om priset för tjäns- ten, oavsett om ersättningen kommer från kunden eller från försäkringsgivaren. Det vore i princip önskvärt att kravet på genomlysning i pris- och kostnadsfrågor in- fördes samtidigt för alla distributionskanaler. En fullständig översyn av vilka informations- krav som bör gälla för försäkringsbolagen och för de aktörer som inte omfattas av EG-di- rektivet om försäkringsförmedling är dock tidskrävande och ryms inte inom ramen för genomförandet av direktivet. Härutöver vore också samordning med övriga regler på det finansiella tjänsteområdet, det vill säga bank- och värdepapperstjänster, bra. Finansinspektionen har nyligen gjort en kartläggning av provisionsstrukturen på liv- försäkringsmarknaden. I inspektionens rap- port uppmärksammas särskilt att det före- kommer ersättningssystem som kan leda till intressekonflikter mellan mäklare och försäk- ringstagare. Det är naturligtvis mycket olämp- ligt att ersättningsmodeller konstrueras på ett sådant sätt att en försäkringsförmedlares loja- litet mot sin uppdragsgivare kan ifrågasättas. Jag vill komma till rätta med detta problem. En lösning kan vara att införa vissa begräns- ningar i provisionsbaserade ersättningar. Ett eventuellt sådant förbud måste dock föregås av en noggrann analys. För mig är en naturlig utgångspunkt att valet av ersättningsmodell i första hand är en fråga för avtalsparterna. Branschen bör därför i första hand ges möjlig- het att på egen hand finna lämpliga lösningar. 119 Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse Förtroende och snabbspåret En grogrund för misstro mot den finansiella sektorn i allmänhet – och livbolag i synnerhet – har skapats efter börskursernas fall. Låt mig också tala klarspråk gentemot er. Det är tyd- ligt att livbolag har brustit i sin information om hur den traditionella livförsäkrings- produkten är uppbyggd. Det har i sin tur skapat felaktiga förväntningar hos kunderna. Läget har inte förbättrats av vissa ”affärer” som ännu mer ökat på osäkerheten hos kunderna. Misstro är särskilt allvarligt för pensions- sparandet i samhället. Effektiviteten i pen- sionssparandet bygger på att medborgare kän- ner förtroende för sin motpart så att de vill och vågar överföra pengar från de yrkesverksam- ma åren till pensionsåren. Det ligger i allas vårt intresse att livförsäk- ringssektorn är stabil och präglad av en sund verksamhet. Men det räcker inte, den måste också framstå på det sättet. Därför är god information och ansvarsfull vägledning inte bara viktigt för konsumentskyddet, utan också för försäkringssektorns attraktionskraft. Som ni känner till har regeringen redan tagit konsekvenserna av de omedelbara brister som funnits i regleringen och bärgat vissa lagänd- ringar i hamn. Den nya lagstiftningen, som trädde i kraft den 1 juli förra året, innebär ett förstärkt skydd för försäkringstagarna i liv- försäkringsbolag. Nyordningen innebär bl.a. att det ställs krav på oberoende styrelseleda- möter i livbolagen och på att varje bolag skall ha riktlinjer för sin hantering av intressekon- flikter. Jävsreglerna har skärpts och lagen om finansiell rådgivning gäller även för traditio- nell livförsäkring. Dessutom har Finansin- spektionen fått skärpta sanktionsmöjligheter. Allt detta var bra och helt nödvändigt. Det är steg på vägen mot att återställa förtroendet för branschen. Försäkringsföretagsutredningen och bolagsformer Utöver dessa mer omedelbara åtgärder tillsat- tes redan 2003 en större utredning med syfte att se över hela den bolagsrättsliga reglering- en för försäkringsbolag. I augusti i år ska denna Försäkringsföretagsutredning redovi- sa sina slutsatser och ge förslag till en nyord- ning. På marknaden för försäkring finns det dels ömsesidiga eller kundägda bolag, dels aktie- bolag som antingen kan vara vinstutdelande eller icke-vinstutdelande. Det är ett grund- läggande problem att försäkringstagarna i icke- vinstutdelande aktiebolag bidrar med risk- kapital samtidigt som de har mycket begrän- sat inflytande över och insyn i bolagen. Att alla som bidrar med riskkapital inte har in- flytande i bolaget kan innebära att intresse- konflikter uppstår i samband med bolagets styrning. Utredningsdirektiven är därför klara på att syftet är att stärka försäkringstagarnas ställning. Det kan gälla insyn och inflytande i de fall en tydlig gränsdragning mellan aktie- ägarnas och försäkringstagarnas kapital saknas. Min inställning är att försäkringsbolag ska kunna bedrivas både som vinstutdelande aktie- bolag och som kundägda ömsesidiga bolag. Mellanformen – det icke-vinstutdelande aktie- bolaget – är något som under alla förhållanden kräver särskild uppmärksamhet och regle- ring. Utan att föregripa utredningens förslag har jag svårt att se sådana bolag framöver utan en särskild reglering som säkerställer försäk- ringstagarnas insyn och inflytande. Det finns också ett antal andra relaterade frågor som måste lösas. Hur säkerställer man konkurrensneutralitet mellan olika bolagsfor- mer? Ett konkret exempel handlar om hur det kundägda försäkringsbolaget ska kunna få tag i riskkapital i en krissituation? Här kan det finnas en öppning genom att den nya aktie- bolagslagen öppnar upp för vinstandelslån, 120 Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse något som tidigare inte var tillåtet. Är detta en lösning för försäkringsbolags riskkapital- anskaffning? Hur ska man i så fall se på vinstutdelningsförbudet som finns för dessa bolag? Detta är frågor som jag förväntar mig att Försäkringsföretagsutredningen besvarar. Bonus i näringslivet Även om statsmakterna har tagit olika initia- tiv för att råda bot på den förtroendekris som varit får vi inte falla tillbaka i någon slags detaljreglering av försäkringsrörelse. Det är viktigt att tydliggöra att statens ansvar är begränsat. Reglering och tillsyn är inte allt. Men trots denna utgångspunkt måste Riks- dag, regering eller myndigheter ingripa om missförhållanden uppstår. Med det sagt vill jag poängtera att det är helt avgörande att livbolagen har väl fungerande styr- och kontrollsystem i sin verksamhet så att maktmissbruk – eller misstanken om makt- missbruk – undanröjs. Belöningssystem mås- te utformas så att de inte lockar till för stora risker eller belönar kortsiktiga vinster och volymexpansion. Här har också försäkrings- bolag och pensionsfonder ett viktigt uppdrag att som institutionella ägare vara aktiva och bevaka denna fråga. Jag följer med intresse hur institutionella ägare nu utnyttjar sin makt som förvaltare av pensionskapital för att stävja avvikande bo- nussystem. Förtroendekrisen borde ha lärt oss alla en läxa på denna punkt. Genom att utnytt- ja sin röst på bolagsstämman eller sälja sina andelar kan och bör institutioner markera för bolagsledning och styrelse när belöningssys- tem avviker från vad som är företagsekono- miskt motiverat. Att försäkringsbolag och pensionsfonder tar detta ägaransvar och beva- kar sina sparares intresse är positivt för hela samhällets utveckling. Flytträtt En av de viktigaste åtgärderna för politiken på finansmarknadsområdet är öka konkurrensen på pensionssparmarknaden. Därför är infö- randet av en flytträtt för pensionssparande centralt. Det första steget har regeringen re- dan tagit genom att vi fattat beslut om en ny försäkringsavtalslag. Det andra steget mot en flytträtt tas i en promemoria som för närvaran- de bereds på Finansdepartementet. De grund- liggande principerna ligger fast. Flytträtten skall omfatta nytecknade avtal och vara tving- ande för försäkringsbolagen, men frivillig för försäkringstagarna. En lagstiftning som ger sig på befintliga avtal riskerar att tvinga på en flytträtt på försäkringstagare som inte vill ha den. Försäkringssektorn står nu inför betydande förändringar på ett annat sätt. Lagstiftaren har redan skapat förutsättningar för en struktur- omvandling genom försäkringsrörelserefor- men som trädde ikraft vid millennieskiftet. Men den förändring som då förutspåddes har i mycket ännu inte inträffat. Moderniserad solvensreglering Inom det närmsta året kommer regeringen därför att vidta ytterligare åtgärder för att ge förutsättningar för en effektivare och mer konkurrenskraftig försäkringssektor. Kataly- satorn till förändringen kommer att vara en moderniserad lagstiftning om hur försäkrings- bolags tillgångar och skulder skall värderas och placeras. Utvecklingen på de finansiella marknader- na och konsekvenserna för försäkringsbolag- ens ekonomiska situation har tydliggjort att nuvarande reglering och tillsyn är bristfälliga. De klarar inte av att uppmärksamma det finansiella risktagandet i försäkringsbolagen. Därför måste regelverket ändras och tillsynen anpassas till det. 121 Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse Detta innebär att nya krav ställs på försäk- ringsbolagen att genomföra fördjupade ana- lyser av tillgångar och försäkringsåtagande- nas olika egenskaper, till exempel hur ränte- känsliga de är. I förlängningen kommer kopp- lingen mellan vilka placeringsmöjligheter som finns i kapitalförvaltningen och produktut- formning att bli tydligare. Den nya regleringen markerar att det är styrelserna i försäkringsbolagen som själva bär det yttersta ansvaret för att verksamheten är stabil och utövas på ett seriöst och ansvars- fullt sätt. Det innebär att ansvaret för stabilite- ten i första hand ska läggas på försäkringsbo- lagen. De måste därför ges ökade incitament att identifiera, mäta och hantera sina risker. Jag tror att den framtida regleringen på försäkringsområdet kommer att känneteck- nas av större frihet åt bolagen att bedriva sin verksamhet. Syftet är att skapa förutsättning- ar för en effektiv förvaltning av pensionskapi- talet, utan att för den delen försämra försäk- ringstagarnas skydd. Då kan det viktiga kom- pletterande ekonomiska skyddsnät som liv- försäkringssparandet utgör stå starkt inför framtidens utmaningar. Jag ser detta som gemensamma drag för EG:s tjänstepensionsdirektiv – där regeringen i dagarna föreslagit genomförande av nya regler för institut på det området per den 1 januari 2006 – och för den kommande ny- ordningen i form av Placeringsutredningens förslag. Ambitionen är en likformig reglering mellan tjänstepension och individuell liv- försäkring. Ett arbete pågår också på längre sikt inom EU i det så kallade solvens II- projektet, vilket kan förväntas vara genomfört i nationell lagstiftning tidigast år 2010. Det innebär att i ett kortare perspektiv kom- mer den nya lagstiftningen på plats i två om- gångar. Tjänstepensionsdirektivet med regler för tjänstepensionsverksamhet kan förväntas vara på plats den 1 januari 2006, medan den fortsatta hanteringen av Placeringsutredning- ens förslag kan omsättas i lagstiftning ett år senare. Ambitionen är att en promemoria om ett moderniserat solvenssystem, baserat på Placeringsutredningens förslag, ska kunna remitteras före sommaren. Under 2006 blir det upp till Finansinspektionen att tillämpa regelverket så att denna övergångsperiod blir så bra som möjligt. Nya kravtillsynen Konsekvensen av den ökade friheten för bola- gen är dock att det ställs ökade krav på till- synen. Den ökade friheten måste pareras av att riskerna i försäkringsrörelsen tydligare åter- speglas i de krav som ställs på bolagen. Finans- inspektionens och marknadens möjligheter att övervaka försäkringsbolagens verksamhet måste också förbättras. Från att främst ha avsett den formella regelefterlevnaden måste tillsynen i högre grad fokusera på riskerna i försäkringsverksamheten och på de processer som finns i bolagen för att hantera dessa risker. Mot denna bakgrund har regeringen tillsatt en särskild utredare som ska utvärdera Finans- inspektionens tillsyn på försäkringsområdet och lämna de förslag på förändringar som är nödvändiga för att säkerställa en framtida effektiv tillsyn. Utredaren skall också analy- sera vilka krav som kommer att ställas på tillsynen framöver. Dessutom skall genom- lysas vilka befogenheter och resurser som krävs för att dessa krav skall tillgodoses. Frågan om Finansinspektionens roll och resursbehov är en prioriterad fråga som kom- mer att kräva fördjupade överväganden fram- över. Det har varit en tendens under flera år att ny lagstiftning genomförs, bland annat som en konsekvens av EU-medlemskapet. Detta har inneburit nya arbetsuppgifter för inspek- tionen, samtidigt som ökade krav också ställs när den finansiella sektorns betydelse ökar och regleringen moderniseras för att förbättra sektorns effektivitet. 122 Mot en moderniserad reglering och tillsyn av försäkringsrörelse Beskattning En annan fråga som diskuterats mycket är det framtida beskattningssystemet för pensions- sparande. Jag vet att ni är angelägna att disku- tera avdragsrätten för pensionssparande, IPS som tjänstepension och den s.k. Allan-regeln. Men eftersom detta är Pär Nuders ansvarsom- råde och en utredning dessutom har tillsatts har jag ingen anledning att beröra detta ämne djupare än att redogöra för de principiella utgångspunkter som gäller för beskattningen på området. Dessutom kan jag passa på att redogöra hur jag, som fackminister, ser på utvecklingen ur ett rent finansmarknads- perspektiv. Grundläggande är att skattesystemet måste vara samhällsekonomiskt effektivt och för- delningspolitiskt rättvist. Hela systemets legiti- mitet vilar på dess fördelningspolitiska rätt- visa, samtidigt som de snedvridande effekter beskattningen kan ha på ekonomins funk- tionssätt måste tas på allvar. Det huvudsakliga skälet till en förmånligare beskattning av pensionssparande har varit att stimulera till ett ökat långsiktigt sparande. Grundtanken är att individer fördelar sitt spa- rande mellan olika sparandeformer så att det totala skatteuttaget blir så lågt som möjligt. Ett skattegynnat pensionssparande innebär att en större andel av det totala sparandet placeras i ett sparande som uppfyller ett pensionssyfte. Därmed avlastas de allmänna systemen, vil- ket har blivit allt viktigare i och med den demografiska utvecklingen i samhället. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det vara motiverat att gynna ett visst sparande givet att särskilda krav ställs på det. Avdrags- rätten kan till exempel vara motiverad med hänsyn till den demografiska utvecklingen i samhället. Men en annan viktig faktor är att de nuvarande skattereglerna för tjänstepensions- sparande och privat pensionssparande kan bidra till förtida pensioneringar. Ett antal faktorer måste alltså vägas mot varandra. Givet att man skall skattegynna ett visst sparande krävs fördjupade övervägan- den om vilka krav som bör ställas på det sparandet. Här måste faktorer som den demografiska utvecklingen och det allmänna pensionssys- temets motståndskraft, arbetsutbud, skatte- uttag och den finansiella sektorns funktion beaktas och svåra avvägningar kommer an- tagligen att krävas. Som ansvarig för finansmarknaderna anser jag hänsyn måste tas till utvecklingen mot en gemensam inre marknad för finansiella tjänster inom EU. Allt fler områden inom den finan- siella tjänsteproduktionen öppnas för konkur- rens från andra EU-länder. Svenska finansiella företag ges därmed möjlighet att konkurrera på den europeiska finansmarknaden. Med denna utveckling kommer skillnader i beskattningens struktur och nivå mellan olika länder få allt större och snabbare genomslag på finansiella flöden. Skattesystemets utform- ning måste ta hänsyn till de svenska företa- gens internationella konkurrenskraft, samti- digt som den pågående integrationen i Europa inte får förhindras av att utländska aktörer och utländsk finansiell produktion diskrimineras. Skattesystemet har också betydelse för den finansiella sektorn genom att det påverkar hur pensionssparandet fördelas mellan olika spa- randeformer och över tid. Neutrala skattereg- ler mellan olika slag av pensionssparande och olika institutionella former för finansiell pro- duktion, stimulerar konkurrensen i den finan- siella sektorn, effektiviteten i medelsförvalt- ningen och är i förlängningen positiva för tillväxten i samhället. Avslutning Detta var några av de frågor som jag tänkte beröra inledningsvis. Jag vet att vi nu har ett par minuter över och ser därför framemot att besvara era frågor. Tack för ordet!