Inledning och syfte
Denna rapport syftar till att redogöra för Flood Re, som är ett världsunikt initiativ på den brittiska försäkringsmarknaden för att fortsatt kunna erbjuda försäkringsskydd till ett överkomligt pris till de fastigheter som har högst risk för översvämning.
Bakgrunden till rapporten är en studieresa till London i november 2014 med Svenska Försäkringsföreningen. I London fick vi möjlighet att bland annat besöka Association of British Insurers, ABI, som är den brittiska motsvarigheten till Svensk Försäkring. En föreläsning av Aidan Kerr, tillträdande Flood Re Operations Director, gav inspiration till rapporten. ABI ligger tillsammans med den brittiska regeringen bakom tillkomsten av Flood Re.
FN:s Klimatpanel, IPCC, slår i sin femte rapport fast att klimatet påverkas av människan och att klimatförändringarna utgör en risk både för människor och för naturen. Effekterna av extrema klimatrelaterade händelser avslöjar en betydande sårbarhet och utsatthet när det gäller till exempel störningar i system för vattenförsörjning, skador på infrastruktur och bosättningar, vilket är ett stort problem både för drabbade länder och deras invånare.1 I förlängningen innebär det även ett stort problem för försäkringsbolagen som har en avgörande roll för att ge människor och företag motståndskraft vid väderrelaterade skador.2
Den brittiska försäkringsmarknaden
Försäkringsmarknaden i Storbritannien är, mätt i premieinkomst, Europas största och världens tredje största efter USA och Japan. Uppskattningsvis sysselsätter den brittiska försäkringsindustrin 314 400 personer, varav 118 100 är direkt anställda av försäkringsbolagen och de resterande 196 300 personerna är anställda i angränsande verksamheter. Försäkringsindustrin i Storbritannien står för 24 procent av den totala premievolymen i EU.3 Av Storbritanniens 26,4 miljoner hushåll har 20,1 miljoner försäkring för sitt lösöre (contents insurance) och 17 miljoner har byggnadsförsäkring.4
Översvämningsskador i Storbritannien
Översvämningsskador är ett växande problem i Storbritannien. Omkring 6 miljoner fastigheter i Storbritannien beräknas vara utsatta för risk för översvämning.5 Det har skett flera stora klimatrelaterade skador i Storbritannien det senaste decenniet, till exempel översvämningarna i England och Wales sommaren 2007 med uppskattningsvis 185 000 försäkringsskador till ett värde av tre miljarder pund och översvämningarna vintern 2012 med ca 39 400 skador till en kostnad av 594 miljoner pund.6 Översvämningarna sommaren 2007 var utan tvivel den största nödsituationen i fredstid sedan andra världskriget.7
Vintern 2013/2014 var den mest nederbördsrika vintern som hittills uppmätts. Försäkringsbolagen i Storbritannien kommer till följd av översvämningsskadorna vintern 2013/2014 att betala ut 451 miljoner pund i ersättning för 18 700 översvämningsrelaterade skador. Till detta kommer ytterligare 640 miljoner pund för 450 000 stormskador samt 71 miljoner pund för merutgifter för boende samt ersättning för akuta behov.8
Översvämningsskador i Storbritannien täcks normalt av de vanliga hem- och byggnadsförsäkringarna. Sedan 2002 har tillhandahållandet av försäkringar för översvämningsskador för hushåll och små företag i Storbritannien reglerats av den s.k. Statement of Principles, som gällde till juli 2013. Statement of Principles är en frivillig överenskommelse mellan Association of British Insurers, ABI, och deras medlemmar och den brittiska regeringen med flera9 som syftar till att garantera att försäkringsgivare ska:
-
Förnya befintliga kunders hemförsäkring om den nationella myndigheten med ansvar för översvämningar bedömer att kundernas fastigheter inte har en betydande risk för översvämning.
-
Förnya hemförsäkringar för de befintliga kunder vars fastigheter har bedömts ha en betydande risk för översvämning och där den nationella myndigheten planerar att minska översvämningsrisken till under betydande i området inom fem år.
-
Fortsätta erbjuda försäkringsskydd till nya fastighetsägare av en tidigare översvämningsdrabbad fastighet eller en fastighet med risk för översvämning om den ursprungliga ägaren bestämmer sig för att sälja.10
Statement of Principles omfattar inte fastigheter byggda efter 1 januari 2009. Det finns inget tak för hur hög premie en försäkringsgivare kan erbjuda för översvämningsförsäkringen. Överenskommelsen har nått en punkt där hushåll med låg risk för översvämning subventionerar hushåll med hög risk. Utvecklingen går mot att försäkringsbolagens korssubventioner minskar och det leder till ökade premier för de med högst risk och detta speglar också risken mer korrekt. Förändringen beror delvis på det marknadsklimat som Statement of Principles skapat.11
Den nya lösningen - Flood Re
Samtidigt som Statement of Principles slutade att gälla sommaren 2013 skrevs ett Memorandum of Understanding mellan ABI och den brittiska regeringen, i vilket det slogs fast att Flood Re ska etableras som ett fristående återförsäkringsorgan som ägs, finansieras och sköts av försäkringsindustrin. Flood Re är tänkt att vara i kraft i 20-25 år.
Innan valet föll på Flood Re hade det föregåtts av flera initiativ från både försäkringsindustrin och den brittiska regeringen för att finna en långsiktig lösning.12 Valet av Flood Re som en lösning för framtiden kom till för att den brittiska regeringen kom överens med ABI om att den tidigare överenskommelsen till slut blev ohållbar och att det därför var nödvändigt för försäkringsindustrin och den brittiska regeringen att göra något för att översvämningsförsäkringar fortsatt skulle kunna erbjudas till hushåll och fastigheter i högriskområden. Flood Re ska vara ett icke vinstdrivande återförsäkringsbolag.13
Sedan 2013 har försäkringsbranschen och regeringen arbetat för att Flood Re ska bli verklighet. Flood Re fick s.k. Royal Assent14 i maj 2014. ABI räknar med att Flood Re kommer igång under andra halvåret 2015.
Europeiska Kommissionen godkände i januari 2015 Flood Re enligt EU:s regler för statligt stöd. En fråga Kommissionen tog ställning till var om Flood Re fick en ekonomisk fördel framför sina konkurrenter på grund av den lagstadgade avgiften som alla försäkringsbolag måste betala in till Flood Re. Se nedan om den s.k. Levy I, och om avgiften i så fall kunde anses utgöra ett statligt stöd som var förenligt med EU:s konkurrensregler. Kommissionen menade att Flood Re ”facilitates the provision of flood insurance cover at affordable prices in areas where no or insufficient cover would otherwise be available. It further found that the aid is appropriate and proportional for achieving this goal. Moreover, the scheme is open on the same terms to all companies providing domestic property insurance in the UK. This will ensure that the distortions of competition are minimised.”15
Flood Re ska garantera att försäkringar mot översvämningar förblir tillgängliga och tillhandahålls till ett överkomligt pris för de försäkringstagare i Storbritannien vars fastighet eller egendom ligger i områden med hög översvämningsrisk.16 Flood Re ska täcka de 1-2 procent av hushållen som har högst risk för översvämning, vilket uppskattningsvis rör sig om 200 000-500 000 hushåll.17 Dessa skulle annars ha svårt att hitta en försäkring till ett överkomligt pris på den öppna marknaden när Statement of Principles upphör. Majoriteten av hushållen kommer alltså inte att omfattas av Flood Re.18
För att förhindra det ovan nämnda problemet med korssubventioner mellan fastigheter med låg risk och fastigheter med hög risk ska Flood Re finansieras med lagstadgade avgifter, som betalas av de brittiska försäkringsbolagen. Detta ska ge lika villkor för hela försäkringsbranschen genom att hindra att nya aktörer får en fördel över de försäkringsgivare som hittills sålt försäkringar med hög risk och med förlust.
Hur finansieras Flood Re?
Finansieringen av Flood Re sker på två sätt. Det finns en lagstadgad avgift, Levy I, som inledningsvis har bestämts till 180 miljoner pund per år för de första fem åren. Summan motsvarar runt 10,50 pund för varje hushåll som har hem- och byggnadsförsäkring. Alla försäkringsgivare i Storbritannien som tillhandahåller hem- och byggnadsförsäkring måste betala avgiften. Kostnaden för varje bolag kommer att motsvara bolagens marknadsandelar. Försäkringsbranschen uppskattar att 10,50 pund per hushåll motsvarar den subvention kunder med lägre risk redan idag betalar för de med hög risk.19
Intäkterna från Levy I används, tillsammans med de premier som försäkringsbolagen för över till Flood Re för enskilda hushållsförsäkringar, för att teckna återförsäkringsskydd, betala skador och driva Flood Re.
Om Flood Re inte skulle kunna fullfölja sina åtaganden på grund av att det finns för lite kapital, så finns det en s.k. top-up levy, Levy II. Den säkrar att Flood Re i nödfall har möjlighet att vända sig till alla försäkringsbolagen och begära kapitaltillskott. Bolagen får då betala i förhållande till sina Levy I-avgifter.20 Flood Re räknar med att kunna täcka 99,5 procent av kraven varje år. Det motsvarar skador med en sannolikhet att inträffa 1 gång på 200 år eller ett år sex gånger värre än 2007. Om en så allvarlig katastrof skulle inträffa så har den brittiska regeringen det primära ansvaret för insatser.21
Finansieringsmodellen syftar till att skapa en balans mellan behoven av att minimera påverkan på hushållen, hantera effekterna på de offentliga finanserna samt möta försäkringsbolagens önskan att minska volatiliteten för deras resultat. Då finansieringen till största delen kommer från den lagstadgade Levy I, så är det troligt att Flood Res intäkter kommer att betraktas som en skatt och att Flood Res utgifter därför är att likställa med offentliga utgifter. Modellen medför därför krav på att Flood Re kan möta de standarder som gäller för redovisning och skatter m.m. i både privat och offentlig sektor.
Flood Re ska som ovan nämnts fungera som ett fristående återförsäkringsbolag på den privata marknaden. Detta innebär att Flood Re står under tillsyn av de brittiska myndigheterna, the Financial Conduct Authority och the Prudential Regulation Authority. Det innebär också att eftersom Flood Re hanterar offentliga utgifter så är dess VD direkt ansvarig inför det brittiska parlamentet.22
Vilka fastigheter omfattas av Flood Re?
Det är konsumenter och microföretags fastigheter som omfattas av Flood Re. Fastigheter med företagsförsäkringar omfattas inte eftersom regeringen inte anser det lämpligt att konsumenter är med och subventionerar företagsförsäkringar. Den marknaden är också mer komplex och kan erbjuda skräddarsydda lösningar.23 Majoriteten av företagen tycker inte heller att det är svårt att hitta passande försäkringar.24
För att kunna avgöra om en försäkring kan omfattas av Flood Re samt göra skillnad på om det är en konsument- eller företagsförsäkring kommer försäkringsbolagen använda sig av följande kriterier:25
1. Fastigheten ska vara försäkrad på en person
2. Fastigheten har s.k. Council Tax Band inom band A-H
3. Fastigheten används som bostad
4. Fastigheten har en individuell premie
5. Fastigheten bebos av försäkringstagaren eller den närmaste familjen
Fastigheter uppförda efter 1 januari 2009 omfattas inte av Flood Re. Det är för att inte ge incitament till att bygga i områden med hög översvämningsrisk.26 Statement of Principles omfattade inte heller fastigheter byggda efter 1 januari 2009.
Flood Re kommer att ha ett tak för premierna, ”capped premiums”, som bestämmer den högsta premie försäkringsbolagen kan ta för översvämningsmomentet i en enskild försäkring. Taket bestäms utifrån vilket Council Tax Band27 som fastigheten tillhör.
Flood Re fungerar så att försäkringsbolaget för över den del av premien, enligt taket ovan, som avser översvämningsmomentet i en hem- eller byggnadsförsäkring till Flood Re. Det är upp till bolaget att besluta om en premie ska föras över till Flood Re. Det kan vara så att om ett försäkringsbolag inte bedömer att premien för översvämningsmomentet är högre än taket så kan bolaget erbjuda försäkring som vanligt och ta risken själv utan att blanda in Flood Re. På detta sätt så kommer Flood Re endast att utnyttjas av de som behöver det.28 Vid en skada så ersätter Flood Re försäkringsbolaget för den skadekostnad bolaget haft för översvämningsskador i den överförda försäkringen. Flood Re har alltså ingen kontakt med försäkringsbolagets kunder.29
Kritik mot Flood Re
Det riktas kritik mot Flood Re i en uppsats från The Centre for Climate Change Economics and Policy. Författarna menar att Flood Re innehåller en del lovande och innovativa förslag för att hantera frågor om pris och tillgänglighet, men att Flood Re innehåller fundamentala brister. Bland annat anser författarna att ”the design of the Flood Re scheme, which is expected to last until at least 2035, has not taken into account adequately, if at all, how floodrisk is being affected by climate change. For this reason, it is likely to be put under increasing pressure and may prove to be unsustainable because the number of properties in future that will be at moderate and high probability of flooding has been significantly underestimated.”30 Kritiken bygger på ett antagande om att antalet bostadsfastigheter i England och Wales som är utsatta för en signifikant risk för översvämning vid kusten eller från floder kan öka från 370 000, 2008 års nivå, till omkring 450 000 till 800 000 runt 2020 och att antalet kan vara mellan så högt som 500 000 och 1 500 000 vid 2050.31
En annan organisation som är kritisk är the Committee on Climate Change, CCC. De menar att “Flood Re is set to subsidise many hundreds of thousands of households more than the estimated number that might struggle to afford cover in a free market. This makes Flood Re needlessly expensive, and renders the costs of Flood Re three times the economic benefits.”32 CCC menar att det endast är 200 000 hushåll istället för de beräknade 500 000 som kommer att ha svårt att hitta försäkring till ett överkomligt pris.33
Den tyngsta kritiken är alltså att Flood Re inte tar hänsyn till hur risken för översvämningar påverkas av klimatförändringar samt att det saknas inbyggda mekanismer för hur försäkringar mot översvämningar ska spela en roll i samhällets anpassning till klimatförändringar och att det därmed inte blir ett långsiktigt hållbart initiativ. Flood Re saknar också en koppling till hur den brittiska statens åtgärder för att förebygga översvämningar förhåller sig till Flood Re. En sådan koppling fanns i Statement of Principles och det är oklart om Flood Re kommer att stärka denna koppling.34
Sammanfattande diskussion
Det är svårt att bedöma om Flood Re är ett initiativ som kan ge en långsiktig och hållbar lösning för de hushåll som har högst risk för att drabbas av översvämningar. Troligen kommer det att vara ett fungerande initiativ utifrån synvinkeln att det sprider kostnaderna för försäkring på ett bra sätt och ger en bra förutsägbarhet för både försäkringsbolagen och deras kunder. Flood Re kommer att bidra till att husägare på förhand kommer att veta vad den maximala premien för översvämningsmomentet blir och det gör att de inte behöver oroa sig för att hitta en försäkring de har råd med. Mycket är vunnet så långt.
Samtidigt är det svårt att bortse från att en försäkringslösning till sin natur är reaktiv och bara träder in när en skada väl har inträffat. Det finns fog för kritiken att Flood Re endast kommer att hjälpa de med hög risk att få försäkring men att det inte kommer att påverka den stora majoriteten. För Flood Re i sig självt kan inte göra något för att minska risken att skador kommer att inträffa i framtiden. Men den kritiken kanske skjuter vid sidan av målet eftersom det är att är att tillskriva Flood Re ett syfte det egentligen inte är skapat för. Flood Re kan bidra till att lösa försäkringsskyddet och finansiera skadeutbetalningarna, men det kommer endast att fungera långsiktigt om de brittiska myndigheterna fortsätter att arbeta med åtgärder för att för bygga bort översvämningsrisker samt förhindra att fastigheter byggs i riskområden.
Och avslutningsvis - kan vi se samma utveckling i Sverige? Idag är vi inte där, men utvecklingen för naturskador går nog tyvärr i samma riktning i Sverige, d.v.s. att naturskadorna ökar i frekvens och skadekostnaderna stiger för försäkringsbolagen och samhället. Vi har områden i Sverige som idag är i riskzonen för återkommande översvämningar och det är sannolikt att försäkringsbolagen framöver kommer att behöva justera upp premierna för att mer korrekt spegla dessa risker. Om så blir fallet så kommer även den svenska försäkringsmarknaden att behöva ta ställning till hur fastighetsägare i högriskområden fortsatt ska kunna ha tillgång till försäkringar till överkomliga premier.
Noter
1 IPCC, 2014: Summary for policymakers. In: Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability.
Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change s.3 och 6
2 Association of British Insurers, Agenda 2015-2020 Insurance Matters, s. 12
3 Association of British Insurers, UK Insurance Key Facts 2014, s. 2f
4 Association of British Insurers, UK Insurance Key Facts 2014, s. 5
5 London School of Economics and Political Science, New flood Insurance scheme ignores climate change risks.
6 Statistiken från http://www.floodfreehomes.org.uk/ Kampanjen Flood Free Homes lanserades av ABI i januari 2015.
7 House of Commons Library, Standard Note SN/BT6613 Household Flood Insurance, s. 4
8 Association of British Insurers, Agenda 2015-2020 Insurance Matters, s. 12 och UK Insurance Key Facts 2014, s. 7.
9 Separata Statement of Principles finns i England, Skottland, Wales och Nordirland, se Association of British Insurers, Government and Insurance industry flood agreement.
10 Association of British Insurers, Government and insurance industry flood agreement.
11 Water Bill – Flood Insurance: Flood Re – Finance and Accountability s. 1 och House of Commons Library, Standard Note SN/BT6613 Household Flood Insurance s. 3
12 Mer om dessa initiativ finns i Flood risk and insurance: A roadmap to 2013 and Beyond. Defra 2011
13 Water Bill – Flood Insurance: Flood Re – Finance and Accountability s. 1
14 Royal Assent är när ett lagförslag passerat alla steg i det brittiska parlamentet och kan bli lag, http://www.parliament.uk/about/how/laws/passage-bill/lords/lrds-royal-assent/
15 Europeiska Kommisionen. State aid: Commission approves UK Flood reinsurance scheme. Pressmeddelande 29 januari 2015.
16 Association of British Insurers, Flood Re explained.
17 Water Bill - Flood Insurance s 1.
18 Water Bill: Part 4 – Flood Insurance. Scope of Flood Re s. 1
19 Water Bill - Flood Insurance s 2.
20 Water Bill – Flood Insurance: Flood Re – Finance and Accountability s. 1
21 Association of British Insurers. The future of flood insurance: what happens next?
22 Water Bill – Flood Insurance: Flood Re – Finance and Accountability s. 3
23 Water Bill: Part 4 – Flood Insurance. Scope of Flood Re s. 1
24 Water Bill - Flood Insurance s. 3
25 Water Bill: Part 4 – Flood Insurance. Scope of Flood Re s. 2
26 Association of British Insurers. The future of flood insurance: what happens next?
27 Council Tax betalas normalt av alla över 18 år som hyr eller äger en bostad. Taket för premier startar på 210 pund per år och försäkring i Council Tax Band A och upp till 540 pund per år i Council Tax Band G.
28 Water Bill - Flood Insurance s. 2.
29 Water Bill – Flood Insurance: Flood Re – Finance and Accountability s. 1
30 Centre for Climate Change Economics and Policy, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment. Response to public consultation on ‘Securing the future availability and affordability of home insurance in areas of flood risk’, s. 3
31 Ibid s 11
32 The Committe on Climate Change. Designing Flood Re to encourage flood risk reduction. Brev från Lord Krebs till Brendan McCafferty, CEO, Flood Re, 2 februari 2015
33 http://www.theguardian.com/environment/2015/feb/05/flood-re-insurance-scheme-needlessly-expensive
34 Centre for Climate Change Economics and Policy, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment. Response to public consultation on ‘Securing the future availability and affordability of home insurance in areas of flood risk’, s. 3f
Käll- och litteraturförteckning
Föreläsning
Association of British Insurers, ABI, Aidan Kerr, tillträdande Flood Re Operations Director, 19 november 2014.
Litteratur och artiklar
Association of British Insurers, UK Insurance Key Facts 2014.
Association of British Insurers, Agenda 2015-2020 Insurance Matters.
https://www.abi.org.uk/~/media/Files/Documents/Publications/Public/2014/Agenda%202015%202020.pdf
Association of British Insurers, Flood Re explained.
Association of British Insurers, Government and insurance industry flood agreement.
Association of British Insurers. The future of flood insurance: what happens next?
Centre for Climate Change Economics and Policy, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment. Response to public consultation on ‘Securing the future availability and affordability of home insurance in areas of flood risk’. Swenja Surminski, Florence Crick, Jillian Eldridge and Bob Ward, augusti 2013.
http://www.cccep.ac.uk/Publications/Policy/docs/Securing-insurance-in-areas-of-flood-risk.pdf
Committe on Climate Change. Designing Flood Re to encourage flood risk reduction. Brev från Lord Krebs till Brendan McCafferty, CEO, Flood Re, 2 februari 2015
Department for Environment, Food and Rural Affairs. Flood risk and insurance:
A roadmap to 2013 and beyond. Final report of the flood insurance working groups, December 2011
Department for Environment, Food and Rural Affairs. Water Bill, Flood Insurance. November 2013.
Department for Environment, Food and Rural Affairs. Water Bill, Flood Insurance: Flood Re – Finance and Accountability, december 2013.
Department for Environment, Food and Rural Affairs. Water Bill: Part 4 – Flood Insurance. Scope of Flood Re, March 2014
European Commission. State aid: Commission approves UK Flood reinsurance scheme. Pressmeddelande 29 januari 2015
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-3884_en.htm
House of Commons Library, Standard Note SN/BT6613 Household Flood Insurance.
http://www.parliament.uk/business/publications/research/briefing-papers/SN06613/flood-insurance
IPCC, 2014: Summary for policymakers. In: Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability.Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. [Field, C.B., V.R. Barros, D.J. Dokken, K.J. Mach, M.D. Mas-trandrea, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L. White (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, pp. 1-32.
http://ipcc-wg2.gov/AR5/images/uploads/WGIIAR5-PartA_FINAL.pdf
London School of Economics and Political Science. New flood Insurance scheme ignores climate change risks, 2013
http://www.lse.ac.uk/newsAndMedia/news/archives/2013/08/FloodInsurance.aspx
The Guardian. Flood Re insurance scheme needlessly expensive, 5 februari 2015
http://www.theguardian.com/environment/2015/feb/05/flood-re-insurance-scheme-needlessly-expensive