I den här artikeln berättar Carina Andersson, Internationell samordnare Försäkring på Finansinspektionen, om EIOPA och om samarbetet mellan FI och EIOPA. I slutet av artikeln redovisar vi svaren på några kompletterande frågor som vi ställt till Carina Andersson.
Eiopa är en myndighet i den europeiska tillsynsstruktur för finansiella företag som trädde ikraft den 1 januari 2011. Övriga myndigheter var EBA, ESMA samt den europeiska systemrisknämnden (ESRB) Strukturen tillkom till stor del som ett svar på effekter av finanskrisen. Under den turbulens som uppstod 2009 på finansmarknaderna fungerade inte informationsutbytet mellan olika nationella myndigheter för gränsöverskridande finansiella företagsgrupper tillräckligt väl. Myndigheternas åtgärder var inte samordnade och det var svårt att överblicka läget.
För att göra något åt informationsbristerna, framför allt för gränsöverskidande grupper och för att få en mer enhetligt tillsyn inrättades de nya EU-myndigheterna Eiopa, Eba och Esma. Man passade dessutom på att anpassa Solvens 2-direktivet (som fortfarande var under förhandling) till de nya omständigheterna, vilket innebar fler bindande regler samt ytterligare regler på följ- eller förklara-basis. Eiopa fick en uttalad roll vid framtagande av regler samt för att övervaka de nationella tillsynsmyndigheterna och analysera läget på försäkringsmarknaden.
Eiopa lämnar råd eller förslag till EU-kommissionen när det gäller i stort sett alla regler som berör försäkrings- eller tjänstepensionsområdet. Den slutliga EU-rätten läggs fast i en komplex process mellan EU-kommissionen, rådet och EU Parlamentet. Det finns möjligheter för olika intressenter att framföra synpunkter under processens gång. Generellt kan sägas att ju tidigare i processen synpunkter förs fram desto större är chansen att påverka.
Vad har hänt sedan starten?
Vad har hänt i Eiopa sedan starten i januari 2011? Solvens 2-regelverket är klart och genomfört i medlemsländernas lagstiftning. Eiopa har medverkat till ett stort antal tekniska standarder och riktlinjer för tillämpningen av Solvens 2. Fram till införandet av Solvens 2 arbetade Eiopa till övervägande del med regelutveckling. Därefter har tillsynsfrågor, konsumentfrågor och stabilitetsfrågor kommit alltmer i fokus.
Tillsynsfrågor innebär för Eiopa att undersöka/bevaka att Solvens 2-reglerna är korrekt implementerade i medlemsländerna samt bedöma om tillsynen har blivit så harmoniserad som avsågs. Vid behov kan nya riktlinjer utfärdas, en formell ståndpunkt (opinion) publiceras eller en undersökning om avvikelser från EU-rätten initieras.
Så här går arbetet till
Hur sker då detta? Dels sker arbetet i tillsynskollegier i gränsöverskridande försäkringsgrupper där Eiopa är en av medlemmarna i tillsynskollegiet. Dels sker arbetet via tillsynsbesök hos nationella tillsynsmyndigheter. Ytterligare ett verktyg är s.k. Peer Reviews, dvs. inbördes utvärderingar mellan nationella tillsynsmyndigheter. En Peer Review är ett avgränsat projekt som oftast omfattar alla medlemsländer. Den avser att undersöka tillämpning av regler eller tillsynpraxis inom ett visst område, t.ex. företagsstyrning. Därefter publiceras iakttagelser och riktmärken/referensnivåer (benchmarks) och avvikelser från dessa.
Vid tillsynsbesök hos nationella tillsynsmyndigheter deltar två-tre personer från Eiopa, från dess tillsynsavdelning (Oversight unit) samt från dess juridiska avdelning (Legal unit). Eiopa har i förväg sänt över en agenda med ämnen man vill diskutera och en indikation om de dokument som bör ligga till grund för diskussionen. Besöket tar ett par dagar i anspråk och ett flertal medarbetare och chefer från den nationella tillsynsmyndigheten deltar. Därefter skriver Eiopa en utvärderingsrapport som skickas till den myndighet som besökts.
Eiopa driver också ett projekt tillsammans med tillsynsmyndigheterna i form av en tillsynshandbok för Solvens 2-regelverket. Handbokens rekommendationer är inte bindande men den är ändå ett viktigt verktyg i harmoniseringen av försäkringstillsynen inom EU då den utgör en gemensam referens för olika områden inom Solvens 2.
Del i operativa tillsynen under Solvens 2
Arbetet i tillsynskollegier för gränsöverskridande försäkringsgrupper är en del i den operativa tillsynen under Solvens 2. Arbetet ska baseras på ett effektivt informationsutbyte. Detta ska ge ett gott beslutsunderlag, en samsyn om gruppens riskprofil och därmed klargöra var de största riskerna finns. Därefter kommuniceras/samordnas tillsynsplanering av gruppens specifika risker i största möjliga utsträckning. Här är det tanken att Eiopa ska medverka till att kollegierna, framför allt informationsutbytet inom dessa, fungerar effektivt och håller en gemensam standard. Eiopa deltar regelbundet på möten i tillsynskollegier för de 60 största försäkringsgrupperna i EU och utvärderar arbetet i tillsynskollegierna i en årlig rapport.
Ett område där det är särskilt viktigt med likabehandling från olika tillsynsmyndigheter, är tillståndsgivning och tillsyn av interna modeller för beräkning av kapitalkrav. Det är ett nytt, komplext område som tillkom som en del av Solvens 2 reglerna och som kan medföra väsentligt ändrade kapitalkrav. Eiopa inrättade med anledning av det ett expertcenter för interna modeller. Här finns enligt Finansinspektionens mening en möjlighet för Eiopa att fylla en viktig roll.
Eiopa arbetar 2017 i huvudsak med följande aktuella frågor:
- Översyn av regler för kapitalkrav i Solvens 2 (under planering)
- Regler för återhämtning och resolution/rekonstruktion av försäkringsföretag)(Recovery and Resolution)
- Makrotillsynsfrågor
- Stresstest 2017 för tjänstepensionsföretag
- Bindande nivå 2-regler samt riktlinjer utifrån försäkringsdistributionsdirektivet (om produktstyrning (POG), intressekonflikter och provisioner samt lämplighets- och passandebedömning).
Arbete i kommittéer och arbetsgrupper
Arbetet bedrivs i olika kommittéer och arbetsgrupper där nationella tillsynsmyndigheter deltar. FI deltar i ca 10 av dessa arbetsgrupper. Den internationella samordningen inom FI medverkar till att beredning och uppföljning av möten i dessa grupper sker effektivt och strukturerat.
Eiopa har en process för öppna remisser (konsultationer) av sina förslag och har två intressentgrupper, en för försäkring och en för tjänstepension som myndigheten löpande för en dialog med. Dessa grupper består av representanter från försäkringsbranschen, akademiker, fackliga representanter samt konsumentföreträdare.
FI har på hemmaplan en löpande dialog med olika branschföreningar om aktuella regelfrågor och anordnar vid behov referensgrupper eller runda-bordssamtal.
Eiopa är således en viktig myndighet för försäkringstillsynen och försäkringsbranschen. EU-kommissionen kommer under 2017 att göra en översyn av Eiopa, Esma , Eba samt ESRB. Syftet är att bedöma hur systemet fungerat hittills och hur det ska se ut i framtiden.
En vitbok från KOM om den finansiella tillsynsstrukturen förväntas under första halvåret i år.
Några frågor till Carina Andersson:
Vilken principinställning har FI till arbetet i EIOPA, dvs. hur påverkar det faktum att FI numera är reglerare på EU-nivå myndighetens prioriteringar och arbetssätt policymässigt?
-- EIOPA är ett prioriterat område inom FI, (liksom EBA och ESMA). Det är en logisk följd av det mandat EIOPA har och att vi tillhör EU. Det framgår av Finansinspektionens instruktion att vi ska delta aktivt i EU-samarbetet. Vidare har FI:s styrelse i ett strategidokument för de närmaste åren lagt fast att det internationella arbetet har hög prioritet.
Många av våra finansiella företag har en stor del gränsöverskridande verksamhet och då är det viktigt att tillsynen samarbetar och att regler blir bra. Via vårt engagemang i det internationella arbetet ska vi bidra till stabila finansmarknader och ett gott konsumentskydd.
Policymässigt kräver det att vi förankrar våra ståndpunkter i viktiga frågor, dels på försäkringsområdet, dels för FI som helhet. För förankringen i FI finns en policyprocess där högsta instans är ett policyråd. I policyrådet deltar områdeschefer, rådgivare samt seniora analytiker och sakansvariga. De sakansvariga förbereder föredragningarna i policygruppen.
Hur ser FI på sin roll i EIOPA: deltar FI i det EU-arbetet som experter eller som representanter för regeringen och Sverige?
-- FI:s roll är att utifrån vårt uppdrag om stabila finansmarknader och gott konsumentskydd bidra i EU-samarbetet med EIOPA och andra tillsynsmyndigheter. Det är i många delar en expertroll baserad på vår tillsynskompetens och som bottnar i ett svenskt perspektiv. FI är en myndighet under regeringen men med ett eget mandat. Vid behov bistår vi regeringen i tekniska frågor t ex i samband med rådsarbetsgruppsmöten i Bryssel.
Hur ser FI på sitt samrådsansvar i EIOPA-arbetet, gentemot olika slags intressenter? Dvs. när och hur bör EIOPA-arbete föregås av dialog med intressenter?
-- EIOPA har en process för öppna samråd och alla förslag till riktlinjer eller tekniska standarder måste publiceras så att intressenter ska kunna lämna synpunkter. Det är viktigt att så många som möjligt svarar på dessa remisser.
I de två intressentgrupper EIOPA har finns vidare en löpande dialog med olika grupper. Vi har flera svenska representanter i dessa grupper (Jimmy Johnsson – facklig företrädare, Rickard Ydrenäs – användare, Daniel Eriksson – Folksam, Charlotta Carlberg – Bipar). Intressentgrupperna har en i EIOPA-förordningen reglerad roll som remissinstan.
FI har en löpande dialog med branschen (huvudsakligen Svensk Försäkring, men även andra organisationer) och anordnar vid behov referensgrupper, runda bordssamtal och FI-Forum. Med flera organisationer har FI kvartalsvisa möten för information och dialog.
De frågor som vi är särskilt angelägna om att få så bra underlag som möjligt för, är naturligtvis de som kräver beaktande av den svenska marknaden eller svenska affärsmodeller/produkter. Eftersom Sverige är ett eget valutaområde bevakar vi i många frågor konsekvenser av detta förhållande.
Dock bör man ha klart för sig att FI så att säga inte äger regelprocessen för EU-initiativ utan är en aktör bland andra.
Får medarbetare på FI som deltar i arbetsgrupper och beslutande organ i EIOPA med sig formella skriftliga instruktioner inför möten om hur Sveriges linje ska drivas och om vad som ska framföras? Hur följs arbetet i de olika EIOPA-konstellationerna upp hos FI?
-- Som en utgångspunkt lägger vi varje år fast en strategi för varje arbetsgrupp. I den läggs övergripande prioriteringar baserat på arbetsprogrammet för gruppen.
Inför möten i tillsynsstyrelsen, styrkommittéer och andra permanenta kommittéer sker en intern beredning efter fastställd process.
Deltagande i EIOPA:s tillsynsstyrelse, där gd eller en områdeschef deltar, kräver en mycket noggrann beredning inför mötena, med ett flertal experter engagerade beroende på vad agendan innehåller. Ett sådant tillsynsstyrelsemöte pågår oftast i två dagar och veckan innan pågår ett intensivt beredningsarbete. Det är en stor mängd dokument så ska gås igenom. Möten äger rum 4-5 gånger per år.
Möten på nivån under tillsynstyrelsen har oftast en mer koncentrerad agenda med färre experter inblandade.
Minnesanteckningar förs och kommuniceras internt efter alla möten. Under arbetets gång identifieras ibland nya policyfrågor.
Hur har EIOPA-arbetets mängd av FI:s totala verksamhet förändrats över åren sedan 2011?
-- Det har legat konstant på en ganska hög nivå Karaktären på arbetet har dock till viss del förändrats, från oerhört mycket regelgivningsfrågor (under Solvens 2-arbetetet) mot mer tillsynsinriktade frågor, framförallt frågor om tillsynskonvergens.
Stabilitetsfrågor, konsumentfrågor och pensionsfrågor är också en stor del av EIOPA-arbetet.