1.Indledning
EIOPA offentliggjorde i slutningen af oktober måned en høring om et udkast til guidelines for forsikringsselskabers udarbejdelse og markedsføring af nye forsikringsprodukter (se www.eiopa.europa.eu). Høringen løber indtil 23. januar 2015.
I forlængelse af omtalen af det danske finanstilsynets udspil om produktkontrol i danske forsikringsselskaber, som blev bragt i NFT 3/2014, redegøres der i denne artikel kort for indholdet i EIOPAs udkast til guidelines og for nogle umiddelbare kommentarer til udkastet. Høringen prioriteres højt i den europæiske forsikringsorganisation, Insurance Europe, og også i de nordiske landes forsikringsorganisationer.
Udkastet angiver selv, at der har været sager om dårligt design af forsikringsprodukter og dårlige procedurer i forhold til udviklingen af nye forsikringsprodukter i følgende lande: CZ, ES, FR, HU, IE, IT, LT, NL, SE og UK. For flere detaljer om disse sager henvises der til et ”Annex 1”, som imidlertid ikke findes i bilagene til konsultationen.
2.Hovedpunkterne i EIOPAs udkast
I modsætning til udspillet fra det danske finanstilsyn, som både retter sig til de danske forsikrings- og pensionsselskaber og til de forskellige distributører af forsikrings- og pensionsprodukter, retter EIOPAs udspil sig til de nationale tilsynsmyndigheder. Disse har pligt til at sørge for, at medlemslandenes forsikrings- og pensionsselskaber retter sig efter de 12 guidelines, som indgår i udkastet. Guideline 10 i EIOPA-udkastet handler om distributionskanaler, men det er forsikringsselskabet og ikke eventuelle selvstændige distributører, som har ansvaret for at efterleve de konkrete guidelines.
Adressaterne for EIOPAs guidelines er som nævnt de nationale tilsynsmyndigheder og princippet er ”comply or explain”. Det betyder, at de nationale tilsynsmyndigheder inden for en kort frist på to måneder fra udstedelsen skal oplyse, om man efterlever de 12 guidelines, også selvom dette kræver national lovgivning. Og vil et lands myndigheder ikke efterleve, skal årsagen oplyses.
Vi har endnu til gode at se, hvordan EIOPA og de øvrige EU-instanser – EU-især Kommissionen – i almindelighed vil reagere over for manglende efterlevelse af udstedte retningslinjer. Situationer af denne art er dog ikke så sandsynlige, da de nationale tilsynsmyndigheder sidder med ved bordet i EIOPA og derfor ved udsigt til manglende efterlevelse bør meddele dette og tage forbehold allerede i beslutningsfasen.
EIOPAs guidelines finder anvendelse i forhold til forsikringer, der er beregnet for forbrugere, dvs. for forsikringstagere, der handler uden for deres erhverv eller profession.
Overskrifterne til de 12 guidelines er (lettere omskrevet) følgende:
- Etablering af ledelse og skriftligt grundlag for udarbejdelse af nye produkter og overvågning af denne aktivitet
- Den administrative ledelses rolle
- Løbende kontrol med de to foregående punkter
- Identifikation og nærmere vurdering af markedet for nye produkter, herunder nytten af produkterne for køberne, risici for køberne, relevante skatteregler osv.
- Kvalifikation og uafhængighed hos det personale, som er ansvarligt for udviklingen af nye produkter
- Krav om test af produkter i forskellige scenarier med forskellige principper for forskellige typer af produkter (produkter med investeringsrisiko, skadeprodukter, rene risikoprodukter i livsforsikring)
- Løbende kontrol med, om produkter imødekommer kundernes behov
- Passende reaktioner, hvis der konstateres problemer i markedet med et produkt
- Krav om valg af hensigtsmæssige og kvalificerede distributører og sikring af, at nødvendige oplysningsforpligtelser efterleves
- Outsourcing af produktudviklingen fritager ikke forsikringsselskabet for ansvaret efter de øvrige guidelines
- Alle relevante tiltag i forhold til produktudvikling og overvågning skal dokumenteres i selskaberne
Teksterne til de enkelte guidelines er ganske omfattende, og der er knyttet uddybende bemærkninger til indholdet af de enkelte guidelines.
3.Umiddelbare kommentarer
3.1.Tidspunkt og hjemmel for udkastet
EIOPAs udkast henviser som hjemmel til artikel 16 i forordningen, der etablerede EIOPA pr. 1. januar 2011. Denne bestemmelse giver hjemmel til at udstede retningslinjer og henstillinger rettet til de kompetente, nationale myndigheder (i praksis de finansielle tilsynsmyndigheder) ”med henblik på at fastlægge konsekvent og effektiv tilsynspraksis og sikre en fælles, ensartet og konsekvent anvendelse af EU-retten.”
Da der i udkastet ikke henvises til allerede gældende EU-bestemmelser, bortset en henvisning til nogle meget generelle bestemmelser i Solvens II-direktivet, og da det nævnte citat fra artikel 16 i EIOPA-forordningen må forstås som rummende to krav, der begge skal være opfyldt, er det nærliggende at konkludere, at EIOPA med forslaget agter at udstede guidelines, der i praksis er bindende for forsikrings- og pensionsselskaber, uden konkret hjemmel i gældende EU-regler.
Den manglende hjemmel er bemærkelsesværdig, ikke mindst fordi der flere steder i det ledsagende ”impact assessment” stilles det spørgsmål, om udstedelsen af de foreslåede guidelines bør afvente vedtagelsen af IMD2 (det reviderede forsikringsmæglerdirektiv, som der netop er opnået enighed om i Rådet i EU). Spørgsmålene besvares imidlertid benægtende af EIOPA, uden at der står helt klart, hvad begrundelsen er for et initiativ på et tidspunkt, hvor IMD2 er på trapperne.
Kilder i EIOPA har uformelt oplyst, at udkastet til Guidelines kommer nu, bl.a. fordi væsentlige stakeholders, bl.a. i forsikringsbranchen, har efterlyst nærmere oplysninger om, hvordan hjemmelsbestemmelserne i IDM2 til udstedelse af supplerende tekniske standarder om produktkontrol og governance vil blive udnyttet i praksis. Er denne oplysning rigtig, viser eksemplet med al tydelighed, at forsikringserhvervet skal tænke sig godt om, før vi stiller krav om klare regler ned til mindste detalje. Myndighedernes agerer efter devisen: Vil de have regler, skal de nok få dem!
3.2.Uklarhed om test af nye produkter
De fleste af de foreslåede guidelines indeholder betydelige skønsmæssige elementer og efterlader dermed retsusikkerhed. National praksis vil selvfølgelig med tiden regulere skønnet, og det er som nævnt måske en fordel, at EU-reglerne ikke regulerer alt ned til mindste detalje.
Guideline 7 om test af nye produkter er et eksempel på, at der kan være behov for klarere regler.
Af bestemmelsen fremgår, at før et nyt produkt er designet og bringes på markedet eller før ændring af et eksisterende produkt bringes på markedet, skal der gennemføres hensigtsmæssige test af produktet under forskellige scenarier.
Udover at det kan være vanskeligt at vurdere, hvordan testen skal gennemføres, er det i høj grad uklart, om test skal gennemføres selv ved de mindste ændringer af et allerede eksisterende produkt, f.eks. en lille ændring af en bestemmelse om forsikringsdækningen eller ændring i selvrisikoen, der jo normalt er et forhandlingsspørgsmål mellem selskab og kunde.
3.3.Betydning for produktudviklingen og konkurrencen i forsikringsbranchen
Det er ikke nærmere undersøgt, hvilken betydning indførelsen af de foreslåede EIOPA-guidelines vil påvirke konkurrencen og innovationen i forsikringsbranchen.
Umiddelbart kan man frygte, at det især for mindre selskaber vil være vanskeligt fuldt ud at leve op til retningslinjerne.
Hertil kommer, at bl.a. de krævede testprocedurer, vil medføre et betydeligt ressourcespild på forbrugerforsikringsområdet, hvor der i de fleste lande er standardiserede forsikringsprodukter. Det forekommer således samfundsmæssigt set uhensigtsmæssigt, at hvert selskab er forpligtet til at gennemføre egne kostbare og forsinkende undersøgelser af de samme forhold, som ”frontrunnere” på området allerede har gennemført. Især vil belastningen ramme de mindre selskaber, der i forvejen har svært ved at leve op til kravene i den hastigt voksende regulering af sektoren. På sigt kan man frygte, at mindre og mellemstore forsikringsselskaber forsvinder fra markedet til skade for konkurrencen og for kunderne.
3.4.Godkendelse af forsikringsprodukter
EIOPAs udkast nævner udtrykkeligt, at forslaget ikke på nogen måde lægger op til godkendelse af konkrete produkter. Det nævnes også, at efterlevelsen af governance-principper for produktudvikling vil mindske behovet for at gribe til intervention over for konkrete produkter.
Der er gode argumenter for ikke at vende tilbage til tidligere tiders myndighedsgodkendelse af forsikringsbranchens produkter, der faldt væk i forbindelse med EU-medlemsskabet og den gradvise indførelse af EU’s indre marked på forsikringsområdet.
Spørgsmålet er imidlertid, om der i en tid med voldsomme skærpelser af sanktionerne for finansielle virksomheder, der overtræder EU- regler og national lovgivning, er behov for, at selskaberne kan få en egentlig forhåndsgodkendelse af selskabernes retningslinjer og procedurer for udarbejdelse og markedsføring af nye forsikringsprodukter, jf. Guideline 1.
4.Afslutning
EIOPAs udspil rummer som nævnt en række principielle aspekter og problemstillinger, som forhåbentlig bliver belyst og udfordret i den igangværende høringsproces.
Det forlyder, at den nye EU-Kommission er opmærksom på, at mængden af regulering måske ikke altid er proportional med fordelene for forbrugerne, og at det i sig selv kan blive et problem for tilsynsmyndighederne i EU og i medlemslandene at kontrollere overholdelsen af de mange regler og retningslinjer.
EIOPAs udkast illustrerer på glimrende vis, hvad vi kan forvente af EU- initieret regulering af den finansielle sektor i de kommende år.