Demokratisering af investeringsbeslutninger inden for arbejdsmarkedspension

205 NFT 3/1996 Demokratisering af investeringsbeslutninger inden for arbejdsmarkedspension af konsulent, cand. jur. Hans Jørgen Steffensen, Finanssektorens Arbejdsgiverforening De seneste år er der sket en markant udbredelse af arbejdsmarkedspensioner i Danmark. Det har skabt forøget opmærksomhed om pensionsopsparernes ind- sigt i og indflydelse på forvaltningen af midlerne i disse pensionsordninger. Et udvalg under Økonomiministeriet har nærmere belyst demokrati og åbenhed om pensionsinstitutternes investeringsbeslutninger og undersøgt mulighederne for mere åbenhed og information om investeringspolitik- ker, forøgelse af medlemmernes indflydelse ved valg af repræsentanter til institutternes bestyrelser og andre styrende organer, fremme medlemmernes indflydelse på placering af pensionsopsparingen. Hans Jørgen Steffensen I artiklen gennemgås hovedtrækkene af ud- valgets betænkning og de reaktioner, den har medført. Endvidere vurderes, hvilken betyd- ning den kan få på længere sigt. 1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium Siden overenskomstforhandlingerne i 1989 er der sket en markant udbredelse af ar- bejdsmarkedspensionsordningerne, så de i dag omfatter hen ved 1,7 million lønmod- tagere, svarende til 80 % af de beskæftigede. Førhen var det primært offentligt ansatte og højtlønnede funktionærer, der havde en supp- lerende arbejdsmarkedspension. Der er nor- malt tale om kollektive, obligatoriske ord- ninger, som den enkelte pensionsopsparer ikke kan fravælge eller flytte. Til gengæld opnår den enkelte lønmodtager gunstigere pensionsvilkår, end han i gennemsnit kan opnå individuelt. I takt med udbygningen er der opstået større opmærksomhed om pensionsopsparernes ind- flydelse på forvaltningen og investeringen af pensionsmidlerne. Årsagen har været et poli- tisk ønske om at give pensionsopsparerne større indsigt i investeringen af de midler, der 206 skal sikre deres fremtidige pension. Herud- over har der været et ønske om at inddrage pensionsopsparerne i de beslutningsprocesser, som er bestemmende for placeringen af de stadig større midler, som pensionsinstitutterne forvalter. På den baggrund igangsatte regeringen i 1994 et udvalgsarbejde om mere demokrati og åbenhed om pensionsinstitutternes investe- ringsbeslutninger. Udvalget fik til opgave at overveje mulighederne for større direkte indflydelse på investeringspolitikken for medlemmer i kollektive og obligatoriske pensions- og livsforsikringsordninger, overveje modeller for at give medlemmer- ne i Arbejdsmarkedets Tillidspension (ATP) og Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD) di- rekte adgang til at udpege repræsentanter til repræsentantskab og bestyrelse, vurdere de nuværende overførselsregler mellem pensionsinstitutter i forbindelse med jobskifte, overveje muligheden for at udarbejde sam- menlignelige nøgletal, der kan sikre gen- nemsigtighed for pensionsinstitutters af- kast mv., samt analysere andre spørgsmål, der har relation til demokrati, åbenhed og betryggende for- valtning herunder eventuelt behov for ænd- ring i tilsynsreglerne og belysning af pro- blematikken om flytning. 2. Arbejdsmarkedspensioner Arbejdsmarkedspensioner er karakteriseret ved, at de er obligatoriske pensionsordninger, der er etableret som led i et ansættelsesfor- hold. Bortset fra de lovbestemte ordninger, ATP og LD, er de baseret på overenskomst- aftaler indgået på arbejdsmarkedet. Her sond- rer man mellem overenskomstbaserede ord- ninger indgået mellem arbejdsgiverforeninger og fagforbund, og virksomhedsordninger, der er aftaler indgået mellem parterne i den enkelte virksomhed. Der er en række fælles træk ved arbejds- markedspensionsordningerne. Hovedparten af ordningerne er bidragsdefineret, dvs. at pensionsydelserne afhænger af størrelsen af de indbetalte bidrag og afkastet heraf. Der- næst er arbejdsmarkedspensionerne enten udformet som en forsikringsaftale indgået med et livsforsikringsselskab eller som aftaler mellem arbejdsmarkedets parter om forsik- rings- eller pensionsordninger, der er etable- ret i et livsforsikringselskab eller en pensions- kasse. Endelig er de aftalebaserede ordninger bygget på en række kollektive principper om risikodækning i tilfælde af død eller invaliditet. De aftalebaserede pensionsordninger er normalt baseret på garanterede ydelser. Hertil anvender pensionsinstitutterne en såkaldt grundlagsrente, der er en form for rentegaranti. Grundlagsrenten må højst udgøre 3 pct. for nytegnede ordninger. Den forsikrede er her- efter garanteret en ydelse baseret på en mind- ste forrentning af de indbetalte midler. 3. Udvalgets hovedovervejelser Udvalget beskriver i sin betænkning (nr. 1306 – Demokrati og åbenhed om pensions- institutternes investeringsbeslutninger), hvor- dan det danske pensionssystem er opbygget. Desuden præsenteres en række modeller, der kan imødekomme ønsket om mere åbenhed og demokrati. På grundlag heraf har udvalget udarbejdet ti konkrete anbefalinger med det formål at opnå mere demokrati og åbenhed om pen- sionsinstitutternes investeringsbeslutninger. De ti punkter er vist i boksen nedenfor. 207 Åbenhed og information 1 Årlig redegørelse til regering og offentligheden om udviklingen på arbejdsmar- kedspensionsområdet, herunder medlemsindflydelse. Redegørelsen kan fx udarbejdes af et pensionsmarkedsråd. 2. Regler om, at pensionsinstitutter, ATP og LD skal udarbejde nøgletal. Gradvis udbyg- ning af nøgletal. Medlemsindflydelse på pensionsinstitutternes styrende organer 3. Direkte valg på kongresser af medlemmer til pensionsinstitutternes, ATP’s og LD’s styrende organer. 4. Rådgivende investeringsråd eller vejledende afstemning om investeringspolitikken i livsforsikringsselskaber. 5. Ændring af vedtægterne i livsforsikringsselskaber, hvor dette er muligt, så en del af bestyrelsen udpeges af medlemmerne. 6. Udvidelse af ATP’s repræsentantskab og bestyrelse med en eller flere offentlige repræsentanter. 7. Udpegning af offentlige repræsentanter i LD’s bestyrelse efter samme retningslinjer som i andre finansielle institutter. Individuel indflydelse 8. Mulighed for valg mellem investeringspuljer indenfor den enkelte obligatoriske ordning. 9. Mulighed for at flytte midler mellem LD og andre pensionsinstitutter. Kollektiv og direkte indflydelse på investeringspolitikken 10.Overvejelser om frivillig model med bindende afstemning om investeringspolitikken uden krav om størst mulig afkast. 3.1. Åbenhed og information Udvalget fastslår, at åbenhed og information er afgørende, hvis medlemmerne (pensions- opsparerne) skal inddrages aktivt i pensions- debatten og have mulighed for at følge med i de enkelte pensionsinstitutters investerings- politik. Det er også forudsætninger for sam- menligning af pensionsinstitutternes resulta- ter og for effektiv konkurrence mellem pen- sionsinstitutterne. Udvalget anerkender den indsats, der er gjort af pensionsinstitutterne selv og af forskellige offentlige myndigheder igennem de seneste år, men finder den alligevel utilstrækkelig. Som en nyskabelse foreslår udvalget, at der en gang om året udarbejdes en redegørelse til regering og offentlighed om udviklingen på arbejdsmarkedspensionsområdet, herunder om demokrati og åbenhed. Redegørelsen fore- slås udarbejdet af et særligt nedsat pensions- markedsråd. Her kan pensionsbranchens syns- punkter komme frem, ligesom rådet skal vare- tage en tværgående informations- og analyse- opgave. Alternativt kan arbejdet med den årlige redegørelse udføres af eksisterende offentli- ge myndigheder. Udvalget har som det andet led i en styrkelse 208 af informationsniveauet set på kravene til pensionsinstitutterne om udarbejdelse af øko- nomiske nøgletal. Udvalget foreslår her, at der fastsættes regler om offentliggørelse af 11 nøgletal – 3 afkastnøgletal, 4 omkostnings- nøgletal, 1 risikonøgletal og 3 nøgletal om konsolidering for livsforsikringsselskaber og pensionskasser – og en tabel over forrentning af aktivtyper. En yderligere udbygning af informationsgrundlaget er nærliggende. Ud- valget erkender dog, at den information, der følger af flere nøgletal, må afbalanceres over- for ønsket om at undgå komplicerede opstil- linger. 3.2 Medindflydelse på pensions- institutternes styrende organer En mulig fremgangsmåde til at opnå medind- flydelse er at give de delegerede på fagfor- eningskongresser adgang til direkte at vælge medlemmer til pensionsinstitutternes styrende organer i de tilfælde, hvor de ikke i forvejen udpeges direkte af medlemmerne. En anden mulighed er, at der oprettes råd- givende investeringsråd o.l. Dette kan sam- mensættes ved, at medlemmerne vælger re- præsentanter til et sådant råd, der rådgiver bestyrelsen om investeringspolitikken. En tredie mulighed er, at der holdes regel- mæssige vejledende afstemninger blandt med- lemmerne om principperne for investerings- politikken. Sådanne vejledende afstemninger har lighedstræk med funktionen af et investe- ringsråd, idet der dog ikke etableres et repræ- sentativt mellemled, men alle medlemmer af en ordning omfattes. I pensionskasserne har medlemmerne ind- flydelse på investeringspolitikken gennem direkte repræsentation i bestyrelsen. Hertil kommer, at pensionskassernes medlemmer er direkte repræsenteret på generalforsam- lingen eller delegeretforsamlingen. Investe- ringsråd er derfor næppe relevante i pensions- kasserne. 3.3 Flytning mellem pensionsinstitutter Udvalget foreslår ikke friere flytteregler mel- lem pensionsinstitutter for medlemmer af obli- gatoriske ordninger på grund af de ulemper, der er forbundet hermed. Det solidariske for- sikringselement vil man i så fald miste, hvil- ket vil føre til højere medlemsbidrag eller lavere pensioner. 3.4 Individuel indflydelse gennem investeringspuljer Udvalget har desuden overvejet muligheden for at øge indflydelsen for det enkelte med- lem ved at etablere investeringspuljer inden- for den enkelte obligatoriske ordning. Dette kan anses som et alternativ til at etablere en flyttemulighed. 3.5 Kollektiv og direkte medlemsindflydelse på investeringspolitikken I betænkningen skitserer udvalget endelig en kollektiv beslutningsprocedure, som kan an- vendes på pensionsmidlers placering, hvis man vil fravige lovkravet om, at midlerne skal placeres med henblik på størst muligt afkast. 4. Reaktioner på betænkningen Ved offentliggørelsen af betænkningen ud- talte økonomiministeren: ”Arbejdsmarkedspensionerne tegner sig for en betydelig del af den fremtidige pensi- onsdækning. Derfor finder jeg det vigtigt, at vi får gang i debatten om mere åbenhed og større medlemsindflydelse på pensionsinsti- tutternes investeringsbeslutninger. Jeg har noteret mig, at der i betænkningen skitseres en række muligheder for mere åbenhed og medlemsindflydelse. Betænkningen sendes nu til høring hos arbejdsmarkedets hoved- 209 organisationer, og vi vil afvente hørings- svarene”. Den danske forsikringsbranche har erklæret sig enig med udvalget i, at formålet med pensionsmidlernes placering fortsat bør være at opnå det størst mulige afkast. Dertil kom- mer, at kunderne hidtil har lagt vægt på sikker- hed og en stabil og jævn pensionsudvikling. Det sætter grænser for, hvordan investerings- beslutningerne kan tilrettelægges. Forsik- ringsbranchen deler også udvalgets synspunkt om, at vilkårene for kundeindflydelse pri- mært er et tema, der må overvejes af de parter, der på frivillig basis har påtaget sig en sam- fundsnyttig opgave gennem etablering af kollektive, obligatoriske pensionsordninger. 5. Debat i Folketinget Folketinget havde den 9. april 1996 en fore- spørgselsdebat på baggrund af et spørgsmål fra Socialistisk Folkeparti (SF). SF ønskede oplyst, hvilke planer regeringen har om de- mokratisering af lønmodtagerfondene, ATP, LD og pensionskasserne på baggrund af betænkningen. Statsministeren præciserede, at regeringen ser åbenhed, medlemsindflydelse og størst mulig deltagelse fra medlemsside om pen- sionsinstitutternes investeringsbeslutninger som et naturligt led i udbygningen af ”den danske model”, dvs. baseret på aftaler mel- lem arbejdsmarkedets parter. I forlængelse heraf finder regeringen det vigtigt, at medar- bejderne i stigende omfang også inddrages i investeringsbeslutningerne. Statsministeren understregede, at det skal foregå af frivillig- hedens vej og ved brug af de lovbestemmel- ser, som findes i dag. For regeringen har udgangspunktet været, at det først og frem- mest er op til parterne på arbejdsmarkedet og pensionsinstitutterne at tage initiativ til mere demokrati. Statsministerens hovedbudskab var altså: Ingen lovregulering. Bolden spilles videre til arbejdsmarkedets parter og pensionsinstitut- terne. Økonomiministeren understregede vigtig- heden af en fortsat udbygning af arbejds- markedspensionsordningerne. Samtidig er det vigtigt med mere åbenhed og demokrati om investeringsbeslutningerne i både livsforsik- ringsselskaber, pensionskasser, ATP og LD. Medlemsengagement, indsigt og indflydelse kan være et vigtigt middel til at undgå, at forvaltningen af pensionsopsparernes bety- delige midler fremover koncentreres hos nogle få professionelle. Større indflydelse vil end- videre give mulighed for mere holdningspræ- gede investeringer, som det også kendes hos den politiske forbruger. Dog skal man fastholde to centrale punkter i lovgivningen: For det første skal pensions- institutterne fortsat søge at opnå det højest mulige afkast af de foretagne investeringer. For det andet fastholdes placeringsreglerne, der sikrer en spredning af risikoen på investe- ringerne. Også økonomiministeren sendte bolden videre til arbejdsmarkedets parter, så de i tråd med aftalefriheden selv kan tage initiativ til mere demokrati. Dog bebudede hun på regeringens vegne nogle konkrete initiativer: Nedsættelse af et pensionsmarkedsråd med Finanstilsynet som sekretariat. Rådet skal bidrage til at holde gang i debatten og sikre fortsat fokus på pensionsinstitutternes in- vesteringsbeslutninger og arbejdsmarkeds- pensionernes udvikling. Styrkelse af offentlighedens indsigt i ATP og LD derved, at der indsættes offent- lige repræsentanter i bestyrelsen som i an- dre finansielle institutter Udarbejdelse af særlige regler for overfør- sel af pensionsordninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse. Den enkelte løn- modtager skal have mulighed for at flytte 210 sin pensionsopsparing i forbindelse med fx privatisering af offentlige virksomheder. Bortset fra flytning ved jobskifte og virk- somhedsoverdragelse tager regeringen af- stand fra at indføre fri flytteret. 6. Høringssvar Arbejdsmarkedets hovedorganisationer har afgivet høringssvar til betænkningen. Ten- denser i svarene er, at eventuelle politiske initiativer ikke må gribe ind i aftalefriheden på arbejdsmarkedet. Det er ligeledes vigtigt at fastholde princippet om, at pensionsmid- lerne skal investeres med henblik på højst mulig forrentning. En generel fri flytteret for det enkelte medlem afvises, da det vil være uforeneligt med ordningernes kollektive og solidariske natur. 7. Kritik af regeringens forslag Forslaget om oprettelse af et pensions- markedsråd er blevet kritiseret for at være overflødigt. I forvejen er flere instanser in- volveret i at følge udviklingen på markedet, herunder især Finanstilsynet, Konkurrence- rådet og Forbrugerrådet. De nye regnskabsnøgletal har givet anled- ning til størst diskussion. For hvert selskab er der tale om beregning og offentliggørelse af 11 nøgletal for de seneste 5 år, dvs. i alt 55 nøgletal. Hertil kommer, at de fleste af nøg- letallene er relativt tekniske og derfor ikke umiddelbart forståelige for det enkelte med- lem, hvilket ellers var hensigten. Finanstil- synet har endelig tilkendegivet, at nøgletallene ikke kan anvendes til sammenligning på tværs af pensionselskaberne, ligesom der ikke er givet konkrete retningslinier for sammenstil- ling af nøgletallene, hvortil knytter sig en officiel læsevejledning. På denne baggrund er det forståeligt, hvis den enkelte pensions- opsparer kan føle sig forvirret. 8. Fremtiden Det er svært at vurdere betydningen af demo- kratiudvalgets betænkning på længere sigt. Der er ikke tvivl om, at lønmodtagerne kan se frem til at få flere taloplysninger om deres pensionsordninger. Nøgletallene er dog ikke entydige størrelser, der uden videre kan bru- ges til at rangordne de enkelte pensions- udbydere. Også andre regnskabsoplysninger er nødvendige. Mere information risikerer samtidig at skabe forvirring hos pensions- opsparere uden særlige forudsætninger. Om den forøgede mængde af information kan føre videre til medindflydelse på investe- ringsbeslutninger afhænger af, hvilke aftaler der bliver indgået på arbejdsmarkedet. De hidtidige tilkendegivelser fra arbejds- markedets parter synes at pege på, at man vil fastholde princippet om at investere udfra ønsket om størst muligt afkast. Arbejdsgiverne må forventes at fastholde princippet, da dår- lige investeringsresultater i pensionsordnin- gerne kan føre til et forøget løn- og bidrags- pres og dermed omkostningsstigninger. Her- udover vil de omkostninger, der er forbundet med at administrere en form for demokrati af hensyn til ”den politiske pensionsopsparer” yderligere reducerer nettoafkastet. Endelig er der ikke udviklet operationelle modeller for, hvordan en demokratisering af investeringsbeslutningerne kan føres ud i li- vet. Så længe det ikke er sket, vil aftaleparterne på arbejdsmarkedet formentlig forholde sig afventende. Arbejdsmarkedspensioner er som nævnt normalt baseret på kollektive overenskom- ster, som næste gang skal forhandles i 1997. Ifølge LO’s foreløbige oplæg til overens- komstforhandlingerne i 1997 lægges der alene op til forhøjelser på pensionsbidragene. En stor og vigtig del af arbejdsmarkedet – indu- strien – skal på grund af indgåelsen af en 3- årig overenskomst først forhandle nye over- enskomster i 1998.