Velferdsdiskusjonen i Norden – det norske pensjonssystemet i forandring

243 NFT 3/1997 Velferdsdiskusjonen i Norden – det norske pensjonssystemet i forandring av Bernt S. Zakariassen, sjeføkonom i Norges Forsikringsforbund Bernt S. Zakariassen De nordiske forsikringsforbundene la i fjor vår fram rapporten: “Offentlige velferdsordninger – Når bør de erstattes av markedsbaserte løsninger.“ Rapporten ble godt mottatt og den vakte oppmerksomhet også utenfor Norden. I Norge falt offentliggjøringen av rapporten i tid sammen med Stortingets behandling av Regjeringens velferdsmelding (St.meld. nr. 35 (1994–95)), hvor en rekke sider ved dagens velferdsordninger ble tatt opp. Den generelle trenden til økt politisk fokus på velferds- samfunnets utfordringer har medført at velferdspolitiske spørsmål har hatt og fremdeles har en sentral plass i den politiske debatten i Norge. Det er særlig pensjonspolitik- ken som har vært fokusert, og innenfor dette området pågår det nå et omfattende utredningsarbeid og betydelige regelverksendringer er i ferd med å bli gjennomført. Artikkelen gir en oversikt over de viktigste endringene som nå gjennomføres eller skal utredes. Utredning om fondsbasering av den norske folketrygden Den norske Regjering la i velferdsmeldingen i liten grad opp til vesentlige reformer i vel- ferdspolitikken, men under behandlingen i Stortinget ble det på en rekke viktige områder flertall for andre politiske føringer. Særlig gjaldt dette innenfor pensjonspolitikken hvor Stortinget blant annet påla Regjeringen å sette igang et offentlig utredningsarbeid for å vur- dere fondering av folketrygdens pensjons- ytelser (“første pilar“). Dette utvalget, som ledes av tidligere sentralbanksjef Torstein Moland og som er bredt sammensatt med blant annet medlemmer fra næringsorganisa- sjonene og partene i arbeidslivet, har arbeidet siden i fjor høst og vil avgi sin innstilling sommeren 1998. Av mandatet fremgår det blant annet at utvalget: “bør berøre alle relevante områder, herunder forholdet mellom Statens petroleumsfond og folketrygdens framtidige forpliktelser, indivi- duell eiendomsrett ved eventuell fondering av folketrygdens tilleggspensjoner og individuell rett til å bestemme hvor og hvordan sparing skal forvaltes, og en vurdering av ulike mulige fonds- konstruksjoner, både i offentlig og privat sektor, som kan antas å ha vesentlig interesse for tryg- definansiering.“ Utvalgets mandat bærer således bud om at det bør kunne forventes interessante forslag. Det 244 knytter seg likevel spenning til om utvalget vil samles rundt en tilråding om en (delvis) overgang fra et pay as you go-system til en fondsbasert (og privatisert) folketrygd. Opp- rettelsen av dette utvalget var for øvrig helt i tråd med forslaget som ble framsatt i en rapport som Norges Forsikringsforbund la fram for et par år siden sammen med Den norske Bankforening, Næringslivets Hoved- organisasjon og Norges Rederiforbund. Den norske Regjering har så langt vist liten interesse for fondsbasering av folketrygden. Regjeringens svar på de utfordringer som også Norge vil møte med å finansiere pensjo- nene til en stadig større andel pensjonister, er å bygge opp et statlig petroleumsfond, popu- lært kalt oljefondet. Dette oljefondet skal ikke være et rendyrket pensjonsfond, men et fond som også skal kunne benyttes som buffer i den økonomiske politikken. De årlige avset- ningene til oljefondet utgjøres av overskuddet på statsbudsjett, dvs. residualt bestemt. Det er heller ingen bindinger på bruken av oljefondet. De store olje- og gassinntektene vil medføre at det norske statsbudsjettet trolig vil vise betydelige overskudd i årene framover. Be- regninger som Regjeringen har lagt fram in- dikerer at oljefondet vil kunne vokse til over 400 mrd. kroner i løpet av de nærmeste fire- fem årene, dvs. til om lag 40 pst. av BNP. Det er videre lagt fram beregninger som illustrerer at de fremtidige offentlige pensjonsytelsene vil kunne finansieres gjennom den samlede avkastningen på oljefondet og gjennom fort- satt overskudd i de offentlige finansene. Disse beregningene er selvsagt beheftet med bety- delig usikkerhet, men gir likevel en indika- sjon på at Norge trolig befinner seg i en unik økonomisk situasjon sammenlignet med de fleste andre land når det gjelder muligheten til å kunne finansiere de fremtidige pensjons- ytelsene uten å måtte ty til omfattende skatte- økninger. Mye av debatten som har vært rundt olje- fondet har blant annet dreid seg om hvilke effekter en stor statlig formuesoppbygging kan ha for den budsjettmessige disiplin. Det kan tenkes at den store statlige formuen i seg selv kan virke “fristende“ til å finansiere stadig nye utgiftsområder, jf. at det alltid vil være en kø av gode formål som det vil være politisk press til å finansiere. I debatten har det derfor vært fremhevet at en overgang til en (delvis) fondert folketrygd vil innebære at den politiske “fristelsen“ vil reduseres ved at deler av oljefondet konverteres til et pensjons- fond utenfor politikernes rekkevidde. Åpning for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger? Også innenfor kollektive tjenestepensjons- ordninger (“andre pilar“) har det vært betydelig politisk debatt den senere tid. I velferdsmel- dingen gikk Regjeringen ikke inn for å åpne adgang for innskuddsbaserte ordninger (“de- fined contribution pension plans“) innenfor de skattefavoriserte kollektive pensjonsord- ningene, hvor det i dag bare er adgang til å velge ytelsesbaserte ordninger (“defined be- nefit pension plans“). Åpning for innskudds- baserte ordninger var blant annet tilrådd fra et Regjeringsoppnevnt utvalg (NOU 1994:6) og dessuten bifalt fra de aller fleste høringsin- stansene. Det ble imidlertid flertall på Stortin- get for å sende saken tilbake til Regjeringen. Etter flere runder mellom Storting og Regje- ring synes det nå klart at det vil være flertall for at slike ordninger skal kunne tillates innen- for skattereglene. Det forventes at Stortinget vill foreta en prinsipiell avklaring av denne saken i løpet av høsten. Norges Forsikringsforbund har hatt inn- skuddsbaserte ordninger som et av sine sats- ningsområder for det næringspolitiske arbei- det i inneværende år. På denne bakgrunn har det vært en gledelig utvikling at det nå synes å bli politisk gjennomslag for en slik reform. Dersom det blir gitt adgang til å tilby inn- 245 Utredningen er i første rekke lovteknisk, dvs. at utvalgets mandat i hovedsak går ut på å utrede en ny lov for kollektive tjenestepen- sjonsordninger til erstatning for dagens for- skrifter. Utvalget er også bedt om å vurdere enkelte pensjonspolitiske spørsmål. Dette gjelder blant annet spørsmål om opptjenings- tid for full pensjon, samt regler for pensjons- opptjening under omsorgspermisjon. Individuelle pensjonsavtaler Innenfor individuelle pensjonsordninger med skattefradrag (“tredje pilar“) har det også vært en omfattende politisk debatt, med man- ge runder mellom Regjering og Storting. Om kort tid vil et nytt regelverk bli fastsatt som innebærer at både banker og verdipapirfond – i tillegg til livsforsikringsselskaper – skal kunne tilby individuelle pensjonsavtaler (IPA) med skattemessig fradrag. Samtidig har norske myndigheter – etter mange års argumentasjon fra forsikringsnæringens side – endelig fast- satt et nytt regelverk for unit linked som innebærer at norske selskaper snart kan tilby slike produkter. Unit linked vil dessuten være tillatt innenfor den nye IPA-ordningen. IPA- ordningen innebærer at kundene vil kunne velge mellom pensjonsparealternativer i bank, forsikring eller verdipapirfond. Pensjonsfor- sikringsavtaler vil imidlertid fortsatt kun tilbys av forsikringsselskaper. Det vil i prinsippet være full flytterett mellom de ulike pensjons- sparealternativene og mellom de ulike pen- sjonsforsikringsalternativene (unit linked og tradisjonell forsikring). Det vil imidlertid ikke være adgang for kundene til å flytte mellom et spareprodukt og et forsikringsprodukt i den nye ordningen. Forbudet mot å flytte fra for- sikring til sparing er satt på grunn av farene for skjevseleksjon. Videre er det satt som krav at pensjonssparing i et verdipapirfond skal konverteres til en pensjonsspareavtale i enten bank eller forsikringsselskap før ut- betalingene starter. skuddsbaserte tjenestepensjonsordninger vil dette ikke minst være en god nyhet for alle arbeidstakere i privat sektor som i dag ikke er omfattet av en tjenestepensjonsordning, dvs. omtrent halvparten av de privatansatte. Til sammenligning er samtlige ansatte i offentlig sektor med i tjenestepensjonsordninger. Det er god grunn til å forvente at flere arbeidsgivere i privat sektor vil komme til å tilby sine ansatte en tjenestepensjon dersom det nå blir åpnet for innskuddsbaserte ordninger. Særlig vil dette gjelde for de mindre bedriftene som i dag vegrer seg mot å tegne en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning for sine ansatte, blant annet fordi slike ordninger er ressurskrevende for bedriften å administrere og dessuten i mindre grad gir forutsigbare årlige pensjons- kostnader. Det vil også være slik at lavtlønnede i større grad vil være interessert i å delta i en innskuddsordning enn i en ytelsesbasert ord- ning. Personer med relativ lav lønn har nem- lig ofte lite å tjene på å være med i en ytelses- basert tjenestepensjonsordning fordi deres fremtidige pensjonsytelser i hovedsak vil komme fra folketrygden. Et annet interessant utviklingstrekk er den økende interesse både i media og i det politiske miljøet når det gjelder fokus og ikke minst kunnskap om pensjonspolitiske spørsmål. Begrepene innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger har etterhvert blitt en del av det politiske vokabular, noe som er ubetinget positivt med tanke på å få satt viktige saker for forsikringsnæringen på den politiske dags- orden. Ny tjenestepensjonslov En ny lovutredning om kollektive tjeneste- pensjonsordninger har vært under utarbeidelse i et par år, og forventes å bli ferdigstilt om relativt kort tid. Denne lovutredningen gjelder imidlertid kun for ytelsesbaserte tjenestepen- sjonsordninger, og er en oppfølging av Stor- tingets behandling av velferdsmeldingen. 246 De nye IPA-reglene vil åpenbart være til fordel for kundene som nå vil kunne få et langt større produktspekter og langt flere kon- kurrenter å velge mellom. Den intensiverte konkurransen om folks sparemidler vil bli interessant å følge fremover, og mange for- venter nok at de nye IPA-reglene vil føre til at en større del av husholdningenes sparing vil bli kanalisert til pensjonssparemarkedet. Fra flere hold har det imidlertid vært uttrykt misnøye med de skattemessige reglene som gjelder for IPA. Fradrag for den årlige inn- betalingen (som er begrenset oppad til 30 000 kroner) gis nemlig i alminnelig inntekt, hvilket innebærer en skattefordel på 28 prosent av beløpet. På den annen side beskattes utbeta- lingene som pensjonsinntekt, hvilket vil kunne tilsi en beskatning opp mot 50 prosent – avhengig av hvor høy marginalskatt den en- kelte har. Denne usymmetrien innebærer at den skattemessige fordelen ved IPA-ordnin- gen vil variere mellom de enkelte, avhengig blant annet av formuessituasjonen ved at det ikke betales formuesskatt på akkumulert ka- pital i IPA, og av lengden på spareperioden. Skattereglene innebærer at det for enkelte faktisk vil kunne være mer lønnsomt å spare utenfor IPA-ordningen enn innenfor (ved en gitt finansavkastning). Dette forholdet setter blant annet tilbyderne av IPA i en vanskelig situasjon. Egne lønnsomhetsbetraktninger må avveies mot kundenes beste, i en spillsitua- sjon der de også må ta hensyn til hvordan konkurrentene velger å opptre. Kundene vil trolig ha vanskelig for å tro at en pensjonsord- ning med innebygget skattefradrag kan være tapsbringende for dem, og få kunder vil nok være i stand til å gjøre nåverdiberegninger som gir anslag for når ordningen er ulønnsom for dem. Blant annet på denne bakgrunn har det fra flere hold vært framsatt krav om at skattereglene må endres slik at ingen taper på ordningen. Dette kan f.eks. gjøres ved at samme skattesats benyttes både ved inntekts- fradrag og inntektsføring under ordningen. Fleksibel pensjonsalder – førtidspensjon Under årets tariffoppgjør mellom Landsorga- nisasjonen (LO) og Næringslivets Hoved- organisasjon (NHO) ble det enighet om å senke aldersgrensen fra 64 til 63 år innenfor førtidspensjonsordningen AFP (Avtalefestet Pensjon). Aldersgrensen senkes ytterligere til 62 år i 1998. AFP innebærer at arbeidstakere som ønsker det, gis mulighet til å fratre før ordinær pensjonsalder (67 år). Pensjonen som ytes svarer i hovedsak til den pensjon ved- kommende ville fått som alderspensjonist i folketrygden ved å fortsette i arbeid fram til fylte 67 år. Tilsvarende førtidspensjonsord- ning gjelder også for ansatte i offentlig sektor, og også her vil aldersgrensen senkes i tråd med den nye avtalen for privat sektor. I de nye reglene for individuelle pensjons- avtaler (IPA) er det lagt opp til at utbetalingene normalt ikke skal kunne starte før ved fylte 67 år. Det er imidlertid åpnet for at arbeidstakere som f.eks. benytter seg av AFP-ordningen skal kunne få første utbetaling tidligst fra fylte 64 år. I tillegg arbeider en interdepartemental arbeidsgruppe med å vurdere ordninger for å kunne ta ut folketrygd (offentlig pensjon) før fylte 67 år. Arbeidsgruppens mandat går blant annet ut på å vurdere fordeler og ulemper ved innføring av en fleksibel pensjonsordning for personer mellom 64 og 70 år, både hva angår avgangstidspunktet og muligheten til kombi- nasjon pensjon/arbeid. Arbeidsgruppen er en forløper til et offentlig utvalg som ventes nedsatt i løpet av høsten. Andre velferdspolitiske debattområder Selv om den velferdspolitiske debatten i Nor- ge i hovedsak har vært rettet inn mot pen- sjonspolitikken, har det også vært fokusert på andre områder i grenselandet mellom offent- 247 lige velferdsordninger og markedsbaserte for- sikringsløsninger. Et eksempel var da ett livsforsikringssel- skap i vår lanserte et nytt produkt kalt “opera- sjonsforsikring“. Denne forsikringen gir kun- den kontant utbetaling etter en nødvendig operasjon, enten denne skjer ved et offentlig eller privat sykehus i Norge eller i utlandet. Forsikringen gir dermed kundene økonomisk mulighet til å kunne velge å la seg operere på et privat sykehus, fremfor å måtte vente i den offentlige helsekøen. I visse politiske kretser har det imidlertid vært reagert svært negativt på dette forsikringsproduktet, og enkelte har ment at denne type forsikring bør forbys, under henvisning til at dette vil bidra til å undergrave det offentlige helsetilbudet. Fra andre hold har det derimot vært fremholdt at dette forsikringsproduktet kan gi en gunstig fordelingspolitisk effekt ved at det bidrar til at det ikke bare vil være de aller rikeste som kan kjøpe seg ut av den offentlige helsekøen. Et annet eksempel er yrkesskadeforsikrings- ordningen. Dette er en obligatorisk ordning for samtlige arbeidsgivere, administrert av private forsikringsselskap. Det har vært frem- satt en viss kritikk mot ordningen, blant annet har det fra arbeidsgiverhold vært hevdet at premienivået og avsetningene til fremtidige skadeutbetalinger er for høye. Det har også blitt hevdet at ordningen ikke virker skade- forebyggende og at premiebelastningen mel- lom små og store bedrifter er skjev ved at de små subsidierer de store bedriftene. Undersø- kelser som Norges Forsikringsforbund har gjennomført tyder imidlertid på at det ikke er grunnlag for påstandene om for høye premier og avsetninger, og at det heller ikke foregår en systematisk kryssubsidiering fra små til store bedrifter. Men kritikerne innrømmes en viss rett i at den skadeforebyggende virkning som ordningen skal ha kan gjøres bedre. Forsik- ringsforbundet har over lengre tid jobbet for at yrkesskadeordningen skal kunne fremstå for alle som et vellykket eksempel på at mar- kedsbaserte løsninger er vel egnet til å dekke trygghets- og velferdsbehov i samfunnet. Det har videre vært en viss politisk diskusjon om forsikringsselskapenes innhenting av hel- seopplysninger. Regjeringen har blant annet varslet at den vil komme til å legge fram forslag omkring dette for Stortinget i løpet av 1998.