Utmaningar för tillväxt och investeringsvilja i Europa i finanskrisens spår

Image: http://www.touristmaker.com/blog/top-10-cities-with-most-skyscrapers-in-europe/

Inledning och syfte

EU-kommissionen antog i mars 2014 en plan för att understödja möjligheterna för långsiktiga investeringar i syfte att skapa bättre förutsättningar för att stimulera den ekonomiska tillväxten inom EU. Den senaste finanskrisen har medfört begränsningar för den finansiella sektorn att förse realekonomin med kapital, detta gäller särskilt för långsiktiga investeringar. Europas näringsliv förlitar sig mer på bankfinansiering än USA:s, men finanskrisen har försvårat för företag att hitta finansiering. Europas demografi med ökad äldre befolkning utgör ytterligare utmaningar för den ekonomiska bärkraften. Mot denna bakgrund har kommissionen ansett det nödvändigt att se över pensionssystemen i hela EU för att säkra pensioner med betryggande och solventa tjänstepensionsfonder och att samtidigt främja möjligheterna för dessa att göra långsiktiga investeringar.

Denna rapport syftar till att redogöra för en del av de invändningar mot de förespeglingar, om bättre förutsättningar för långsiktiga investeringar inom ramen för tjänstepensionsbranschen, som ändringar i gällande solvensregelverk avser att främja. Utgångspunkten för redogörelsen är tjänstepensionsbranschen i Storbritannien och bakgrunden till denna rapport är en studieresa till London i november 2014 med Svenska Försäkringsföreningen.

Storbritanniens försäkringsindustri är, mätt i premieinkomst, den största på den europeiska marknaden, och den tredje största i världen efter USA och Japan. Av de samlade premieinkomsterna inom EU svarar premieinkomsterna från Storbritanniens försäkringsindustri för nästan en fjärdedel. I Storbritannien sysselsätter denna bransch omkring 315 000 personer, varav en tredjedel är direkt anställda i försäkringsföretag och resterande del är sysselsatta inom angränsande näringar. I Storbritannien intar försäkringsbranschen en särdeles viktig roll vid finansieringar av investeringar i den reala ekonomin. Detta gäller särskilt för pensionsförsäkringar, som vid tillhandahållande av långsiktigt sparande ska säkra långa åtaganden gentemot försäkringstagarna med investeringar i adekvata placeringstillgångar.

Resultat

Allmänt om pensioner

På pensionsområdet brukar det talas om tre olika pelare, där pelare ett utgör det offentligreglerade pensionssystemet, pelare två utgör avtalad tjänstepension och pelare tre utgör privata pensioner. Den relativa betydelsen och utformningen av respektive pelare varierar mellan olika länder inom EU. När det gäller system för tjänstepension finns det stora skillnader mellan olika länder, men det stora flertalet tjänstepensionslösningar bygger på fonderade lösningar där tjänstepensionsinstitut, pensionsfonder, används för att trygga arbetsgivarens utfästelse om framtida pensionsförmåner.

Tjänstepension inom EES

På den europeiska tjänstepensionsmarknaden finns tillgångar till ett sammanlagt värde av omkring

3 600 miljarder EUR, varav 2 600 miljarder i tjänstepensionsinstitut, 500 miljarder i försäkringsprodukter och 500 miljarder i andra investeringsprodukter. När det gäller privata pensionsprodukter uppgår det motsvarande värdet till sammanlagt 1 700 miljarder EUR, varav 700 miljarder i försäkring, 900 miljarder i andra produkter och 58 miljarder i tjänstepensionsinstitut.

När det gäller anordnandet av tjänstepension finns det stora variationer inom EES. Det kan t.ex. noteras att tjänstepensionerna i bl.a. Storbritannien, Irland och Nederländerna till stor del tryggas genom pensionsfonder som är en form av särskilt reglerade institut avsedda att trygga ofta förmånsbaserade pensionslösningar, och att tryggandet av tjänstepensioner i Tyskland till en betydande del sker genom skuldföring i egen balansräkning. Det kan vidare noteras att tjänstepension mätt som andel av BNP är störst i Danmark, Nederländerna, Island, Storbritannien, Finland, Sverige och Irland. Mätt i tillgångar är tjänstepensionsmarknaden i Storbritannien överlägset störst, följt av Nederländerna och Tyskland. Det svenska systemet för tjänstepensioner skiljer sig från systemen i de flesta andra länder, eftersom arbetsgivarens utfästelser i Sverige till största delen tryggas genom försäkringar i stället för av pensionsfonder. Även I Danmark, Belgien och Frankrike tryggas merparten av utfästelserna genom försäkringslösningar.

För de europeiska tjänstepensionsfonder, som förvaltar mycket omfattande medel med en lång investeringshorisont, har kommissionen föreslagit en revidering av IORP-direktivet (se härom nedan).

Tjänstepension inom Storbritannien

Som nämnts har Storbritannien mer tjänstepensionsförmåner i tjänstepensionsinstitut än i försäkringsföretag. Storbritanniens tjänstepensionsinstitut utgörs uteslutande av trusts/stiftelser. Dessa utgörs av 52 000 s.k. trusts/stiftelser med styrelser ansvariga för administration, investeringar och arbetsgivarnas premiebetalningar. Stiftelserna omfattar 75 procent av tjänstepensionsmedlen, resterande 25 procent finns i försäkringsföretag. Såväl förmånsbaserade som avgiftsbaserade förmåner förekommer. Arbetsgivaren har enligt lag ett slutligt ansvar för alla förmånsbestämda pensioner. Arbetsgivaren står för åtagandet gentemot den pensionsberättigade och måste regelbundet finansiera sitt åtagande genom inbetalningar till stiftelsen. Värdesäkring av förmånsbestämda pensioner är i många fall obligatorisk enligt lag. Stiftelsernas tillgångar ska minst uppgå till utfästa förmåner diskonterade med förväntad avkastning på tillgångarna. I de fall tillgångarna inte uppfyller nu nämnt krav, ska en finansiell rekonstruktionsplan upprättas som säkerställer att detta åtgärdas, så snart som det är möjligt för arbetsgivaren att åstadkomma detta. Stiftelserna med förmånsbestämda pensioner kan omfattas av garantier från Pension Protection Fund (PPF) i det fall arbetsgivaren gått i konkurs och tillgångarna inte täcker förmånerna. Stresstest genomförs regelbundet för det förmånsbestämda systemet, och inkluderar arbetsgivarnas motståndskraft.

Solvensregelverk och översyn (Sovens I och Solvens II, IORP och IORP II)

Målet med ett solvensregelverk är att tillse att försäkringsföretag kan stå för sina förpliktelser och därmed ge försäkringstagarna ett gott skydd. Stabila försäkringsföretag kan också bidra till stabilitet i hela det finansiella systemet. Motivet för en reglering på EU-nivå är att ge försäkringsföretag möjlighet att verka under samma regelverk, och med en enda auktorisation, inom hela den inre marknaden.

Den nu gällande solvensregleringen för försäkringsbolagen inom EU har sin grund i EG:s försäkringsdirektiv. De nuvarande reglerna om solvens återfinns i huvudsak i det första skadeförsäkringsdirektivet som antogs år 1973 och i det första livförsäkringsdirektivet som antogs år 1979. I direktiven föreskrivs att alla försäkringsbolag ska ha en tillräckligt stor kapitalbuffert i förhållande till sin verksamhet. Storleken på buffertkapitalet bestäms på olika sätt beroende på om det gäller livförsäkringsrörelse eller skadeförsäkringsrörelse. Med den s.k. tredje generationens direktiv som antogs 1994 skapades den inre marknaden på försäkringsområdet. Den inre marknaden bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet. Med regelharmonisering samt tillstånd och tillsyn från ett enda medlemsland fick företagen möjlighet att verka på hela den europeiska marknaden. Ett arbete med en mer genomgripande översyn av solvensreglerna – det som skulle komma att bli Solvens II – påbörjades 2001, men för att snabbt åtgärda vissa av svagheterna antogs år 2003 de s.k. Solvens I-direktiven. De nya direktiven innebar vissa förtydliganden och skärpta regler i förhållande till de tidigare direktiven. För institut som driver tjänstepensionsverksamhet och som inte omfattas av livförsäkringsdirektivet gäller det s.k. tjänstepensionsdirektivet, IORP, som antogs år 2003. I tjänstepensionsdirektivet finns vissa solvensregler. I Sverige är direktivet tillämpligt på s.k. tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser. Sverige har utnyttjat optionen i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet och tillämpar vissa delar av direktivet även på tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i försäkringsföretag. IORP är tillämplig på tjänstepensionsinstituten i Storbritannien. Storbritannien tillämpar inte optionen i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet, vilket innebär att tjänstepensionsförmånerna i försäkringsföretagen för närvarande regleras av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet och från 2016 av Solvens II-direktivet.

Solvens II-direktivet antogs hösten 2009. Tidsfristen för slutligt införlivande och tillämpning av Solvens II-direktivet har sedermera bestämts till den 1 januari 2016. Solvens II-direktivet innehåller bl.a. nytt och mer sofistikerat sätt att beräkna företagens lagstadgade kapitalbuffert (solvenskapital). Solvenskapitalkravets storlek ska bestämmas av risken i hela försäkringsrörelsen, vilket medför en skärpning av kapitalkraven enligt Solvens I.

Regelverket uppställer även ökade och tydligare krav på styrning och riskkontroll i försäkringsföretagen.

Regelverket innebär vidare en omstöpning av tillsynsprocessen, och krav på att försäkringsföretagen ska lämna en mer omfattande rapportering till tillsynsmyndigheten och övriga intressenter. Utöver en reformering av den EU-rättsliga solvensregleringen innehåller Solvens II-direktivet även en konsolidering av ett flertal befintliga direktiv inom skade-, liv- och återförsäkring. Solvens II-direktivet är till stora delar, till skillnad mot tidigare försäkringsdirektiv, ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Detta innebär att det på vissa områden inte längre kommer vara tillåtet för enskilda medlemsstater att införa en reglering som avviker från bestämmelserna i direktivet. Sammantaget är Solvens II ett omfattande projekt som innebär en genomgripande omreglering av försäkringsväsendet i Europa. Regler utformas för närvarande på många olika nivåer såväl nationellt som på EU-nivå.

En fördel med dagens solvensregelverk, Solvens I, är att det är relativt enkelt och robust. Det nuvarande solvensregelverket kan förenklat sägas bestå av tre delar som på olika sätt samspelar. För det första ska företagen göra tillräckliga s.k. försäkringstekniska avsättningar på balansräkningens skuldsida. Avsättningarna ska beräknas och värderas på ett sådant sätt att företagen i praktiken har en form av implicita kapitalbuffertar.

För det andra ska företaget ha tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna. För dessa tillgångar gäller särskilda begränsningsregler som syftar till att minska risken på tillgångssidan.

För det tredje ska företagen ha en kapitalbuffert som ställs i relation till de åtaganden som företaget har gentemot försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal.

Nackdelar med nuvarande solvensregelverk

Baksidan av denna enkelhet med dagens solvensregelverk är att kapitalkraven inte fullt ut reflekterar de verkliga riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Detta innebär att kapitalkraven ibland sätts för högt, ibland för lågt, i förhållande till vad som vore optimalt med hänsyn till kostnader för att hålla kapitalet och dess skyddseffekt.

Den första nackdelen med det nuvarande EU-rättsliga regelverket är att det inte finns några krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. I vissa länder marknadsvärderas tillgångarna, medan andra länder värderas tillgångarna till bokfört värde. I dessa länder medför en förändring i tillgångarnas marknadsvärde ingen omedelbar effekt på solvensen, vilket exempelvis innebär att solvensmåtten blev ointressanta under den senaste finanskrisen.

I länder där försäkringsföretagen marknadsvärderar tillgångssidan men inte skuldsidan5, finns andra nackdelar. Exempelvis kan en ränteförändring innebära att solvensen påverkas i positiv eller negativ riktning, även i det fall skuld- och tillgångssidan är perfekt matchade och ingen effekt på solvensen borde uppkomma. Med en marknadsvärdering av tillgångar och skulder ökar värdet av solvensmåtten som ett mått på bolagets ekonomiska ställning.

Den andra nackdelen med dagens regelverk är att det inte tar hänsyn till riskerna på tillgångssidan vid beräkningen av kravet på buffertkapital. Riskerna på tillgångssidan hanteras istället genom att begränsa möjligheten att investera i aktier och andra riskfyllda tillgångar. Det nuvarande regelverket tar ingen hänsyn till om investeringarna är välanpassade till skuldsidan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifieringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångsportföljen.

En tredje nackdel är att riskreducerande åtgärder vad avser skuldsidan inte fullt ut innebär reducerat krav på kapital. Åtgärder som innebär att bolaget avhänder sig risk genom återförsäkring, derivatplaceringar eller utgivande av obligationer med försäkringsinnehåll får inte fullt ut effekt på kapitalkravet. En fjärde nackdel med dagens regelverk är att det är svårt att bedöma risken i ett försäkringsföretag. Dagens system innebär att en buffert, utöver kapitalkravet, byggts in i beräkningen av skuldsidan. Beräkningen av skuldsidan överskattar således åtagandena i förhållande till en bästa skattning. Det innebär att det i dag är svårt för en utomstående, t.ex. en blivande försäkringstagare, att bilda sig en uppfattning om försäkringsbolagets ekonomiska ställning. Till detta kommer ofullständiga rapporteringskrav som begränsar utomståendes möjlighet att bedöma risker och den ekonomiska situationen i ett enskilt försäkringsföretag. Till del har detta uppvägts av redovisningsregler enligt IFRS.

Nya regelverk

En målsättning med Solvens II-direktivet är att undanröja de största kvarvarande skillnaderna mellan lagregler i olika länder. Solvens II-direktivet är ett riskbaserat regelverk med kapitalkrav (solvenskapitalkrav och minimikapitalkrav), som tillsammans med övriga bestämmelser i regelverket ska ge ett tillräckligt skydd för försäkringstagarna. I beräkningen av solvenskapitalkravet ingår bl. a. kapitalkrav för marknadsrisk och motpartsrisk. Det innebär att exponeringen mot investeringsrisker täcks av kapitalkraven.

I förarbetena noterades bl.a. OECD:s definition av hur en förvaltare bör uppträda enligt aktsamhetsprincipen: En person som har anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i en liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning.

I Storbritannien uttrycks principen på det sättet att förvaltaren får placera fondens medel som om det vore hans egna medel, men att han därvid är underkastad en plikt att agera i förmånstagarnas intresse och, i förekommande fall, först efter att ha konsulterat kvalificerade rådgivare. Aktsamhetsprincipen anses vara nära sammanbunden med principerna om diversifiering, matchning mellan tillgångar och skulder samt tillfredsställande betalningsberedskap, dvs. principer som återfinns även i gällande försäkringsrörelsereglering. Genom Solvens II-regelverket införs aktsamhetsprincipen för alla försäkringsföretag. Aktsamhetsprincipen i Solvens II bygger alltså på den princip, som redan finns på tjänstepensionsområdet.

Enligt Solvens II-direktivet kan försäkringsföretag investera sina tillgångar utan att behöva ta hänsyn till detaljerade restriktioner i form av investeringsregler som anger godkända tillgångsslag och kvantitativa begränsningar av hur stor andel som får investeras i varje tillgångsslag eller hur stor andel som får härröra från samma emittent. Slopandet av detaljerade investeringsregler innebär dock inte att försäkringsföretagen är fria att investera helt fritt, eftersom direktivet i stället innehåller ett antal kvalitativa investeringsregler.

För de europeiska tjänstepensionsinstitut, som förvaltar mycket omfattande medel med en lång investeringshorisont, har kommissionen föreslagit en revidering av IORP-direktivet (IORP II), med syfte att stärka konsumentskydd och riskhantering i tjänstepensionsverksamheten, att underlätta gränsöverskridande verksamhet och att öka tjänstepensionsinstitutetens möjligheter till långsiktiga investeringar för att säkra sina långa åtaganden. Sådana utökade investeringsmöjligheter bedöms också vara viktiga i tillväxtfrämjande syfte. IORP II innehåller inte några förslag till ändringar av befintliga regler om avsättningar och kapitalkrav. I den delen har kommissionen bedömt att ytterligare arbete är nödvändigt (bl.a. huruvida det ska likna Solvens II-regelverket) och frågorna är därför för fortsatt utredning av den europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten EIOPA. Förslaget till IORP II är föremål förhandlingar i ministerrådet och EU-parlamentet och det är oklart när dessa förhandlingar kan komma att vara avslutade.

Ett antal medlemsstater inom EU har funnit det nödvändigt att utveckla mer sofistikerade regler för att hantera utvecklingen på försäkringsmarknaden. De nationella regelverken tillämpas antingen som en del i tillsynen eller som regler utöver de minimiregler som gäller för medlemmarna i unionen. Inom EU är vidareutvecklingen framträdande i Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Finland.

Slutsats

I Storbritannien är man särskilt oroad för att Solvens II-reglerna kommer att införas för tjänstepensionsinstituten med revideringen för IORP II. Ett skäl till detta är bedömningen om att många av landets tjänstepensionsinstitut, som tillämpar det idag gällande tjänstepensionsdirektivet, IORP, kan få det svårt att klara en övergång till kapitalkrav med krav på marknadsvärdering av skulder och tillgångar. Detta bland annat med hänsyn till att betalningsansvaret till stor del åvilar arbetsgivare som utfäst de förmånsbestämda pensionerna. En stor del av tjänstepensionerna i Storbritannien är ofonderade varför krav ställs på arbetsgivarnas förmåga att klara av att betala enligt utfästelserna genom tillskott eller extra uttaxeringar. Ett alternativ till att förlita sig på arbetsgivarnas framtida betalningsförmåga för den ofonderade andelen, är att man istället sänker förmånerna. Detta bedöms dock medföra stora nackdelar. Enligt EIOPA:s beräkningar skulle det krävas reduktioner på i storleksordningen 25 till 75 procent av de utlovade förmånerna. Den brittiska regeringen har mot denna bakgrund uttalat att den ska stoppa alla förslag i IORP II som inte skapar mervärde för landets pensionssystem. Vidare har den brittiska regeringen uttalat sig vara helt oenig med kommissionens värdering av pensioner och att den brittiska regeringen tillsammans med allierade i EU ska fortsätta att skjuta på införandet av nya kapitalkrav för tjänstepensionsföretag. Även andra länder än Storbritannien har uttryckt oro för att Solvens II-liknande kapitalkrav skulle kunna införas med IORP II. Det är bland annat beroende på detta stora motstånd bland flera medlemsländer som förslaget till IORP II inte innehåller nya kapitalkrav.

Enligt en nyligen utgiven skrift från Insurance Europe argumenteras för att det föreligger tydliga skillnader mellan bank- och försäkringsverksamhet, sett ur en stabilitetssynvinkel. Enligt branschorganisationen måste skillnaderna avspeglas i den reglering som kommit och kommer i finanskrisens spår. Men modellen för olika regleringsförslag som påverkar försäkringsverksamhet hämtas inte sällan från bankregleringen, och det är Insurance Europe kritisk till eftersom branschorganisationen anser att riskerna i dessa två verksamheter inte är desamma, varken i företagen som sådana eller för samhällsekonomin.

Avslutningsvis kan det konstateras att det föreligger en svår balansgång mellan att skapa ändamålsenliga regler motiverade av att undvika en upprepning av konsekvenserna för Europas ekonomier som följde på den senaste finanskrisen och att skapa ett regelverk för de finansiella instituten som är tillväxtfrämjande. Utveckling av en väl fungerande regelmiljö är emellertid särskilt angeläget eftersom Europa uppvisar en fortsatt svag tillväxt med återstående strukturella problem.

Föreläsningar

• Association of British Insurers, ABI, Judith Crawford, Policy Adviser European Affairs, Huw Evans, Director of Policy and Deputy Director General, Aidan Kerr, Assistant Director Head of Property Fraud and Specialist Lines, och Yvonne Braun, Assistant Director, Head of Savings, Retirement & Social Care

• Legal & General, Ted Hart, Head of Public policy, Ian Barnes, Head of Product & Technical, och Cam Storey, Social Policy Adviser

• RSA Insurance group, Thomas Carrigan, UK Director of Technical Capability, Colin Bradbury, Commercial Product Director, och Andy Baughan, Product and Pricing Dorector for Personal Lines

• Lloyd's of London, Robin Erswell, former Marine Underwriter

• Prudential Regulation Authority, Peter Vipond, Head of the Business Model Analysis Department, och Benjamin Bettan, CFA, Associate in the Business Model Analysis teami

   

Källor

• UK Insurance Key Facts 2014, Association of British Insurers

• SOU 2014:57 – En ny reglering för tjänstepensionsföretag, del 1

• SOU 2011:68 – Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension

• SOU 2003:84 – Förslag till ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II)

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (IORP)

• Fi 2014/3173 – Utkast till lagrådsremiss – Genomförande av Solvens II-direktiv på försäkringsområdet

• Erhvervs- og Vækstministeriet, Danmark, publ. 14/04123-2, 9 maj 2014

• ”EU-kommissionen vill stödja långsiktiga investeringar”, Dagens Industri, 27 mars 2014

• ”Brittisk minister stormar mot Solvens 2-regler i IORP”, Pensionsnyheterna.se, 11 april 2013

• ”Enorma skillnader mellan Europas tjänstepensionsinstitut”, Pensionsnyheterna, nr 10, 13 november 2013

• ”Brittiska regeringen utmanar Iorp 2”, Nyhetsbrevet Pensioner & Förmåner – Nytt om pensioner, 4 september 2014

• ”Why insurers differ from banks”, Insurance Europe, oktober 2014