Innledningen
I Norge er naturskadeforsikring en obligatorisk lovfestet dekning uløselig knyttet til brannforsikring. Naturskade på ting som skyldes naturulykke finansieres derfor gjennom forsikringsforetakene som selger brannforsikring. De aller fleste eiendommer i Norge er ved koblingen dermed også naturskadeforsikret.
Noen forsikringsforetak var, og er, mer naturskadeutsatt fordi forsikringsporteføljen var konsentrert geografisk til slike naturskadeutsatte områder. Forsikringsforetakene var derfor usikre på virkningen av at de måtte dekke naturskader. Flere ønsket ikke at dekningen skulle bli et konkurranseelement mellom foretakene, men bli en felles solidarisk forsikringsordning. Det ble innført like vilkår og lik pris[1].
Forsikringsforetakene har hver for seg ansvaret overfor sine kunder. Den skadelidte kan ikke kreve dekning av andre enn det foretaket man er forsikret i.[2] Det ble imidlertid etablert en utlikningsordning slik at byrdene blir jevnt fordelt mellom forsikringsforetakene nasjonalt. Foretakenes individuelle naturskadeeksponering er dermed ikke avgjørende for resultatet i det enkelte foretak. Det er markedsandelen i brannforsikring i det året skaden skjer som bestemmer fordelingen av kostnadene mellom forsikringsforetakene for hver årgang.
Utlikningsordningen leder til at eiendommer som er mindre naturskadeutsatt bidrar overfor eiendommer som er utsatt for naturskader. Slike ideelt baserte fellesskapsløsninger uten konkurranseutsetting med like vilkår og lik pris utvikler seg som regel uventet. Naturskadeordningen er intet unntak.
Forsikringsansvaret
Forsikringsforetakene har hver for seg primæransvaret overfor forsikringstagerne. Forsikringskontrakten er mellom kunde og foretak. Hvert forsikringsforetak erstatter naturskade overfor sine kunder. Kundedialogen og kundeopplevelsen er viktig. Naturskader er ofte dramatisk for de som rammes, og det er viktig at de opplever profesjonell og effektiv hjelp og støtte fra sitt forsikringsforetak.
Ansvaret for naturskader er på denne måten et direkte og individuelt ansvar for forsikringsforetakene. Det å være hjelpsom og tilstede overfor egne kunder ved slike skader er viktig for det etterlatte inntrykk forsikringsforetak gir.
Det er bare på baksiden, og i ettertid, at det gjennomføres en etterutlikning mellom foretakene slik at den økonomiske belastningen for naturskade blir i samsvar med foretakenes markedsandel i brannforsikring. Dette arbeidet organiseres av Naturskadepoolen i henhold til en egen forskrift. Poolen er ikke en egen regnskapsmessig enhet eller har noen økonomiske interesser i ordningen, men en administrativ enhet under Finans Norge, og styres av medlemmene (brannforsikrings-foretakene).
Ansvarlig kapital
Forsikringsforetakene må ha ansvarlig kapital som også dekker forsikringsrisikoen knyttet til naturskader. Solvens I hadde et helt enkelt system for å fastsette krav til risikokapital. Med Solvens II er det nå innført et moderne risikobasert kapitalkravsystem. Foretakenes ansvar for naturskade speiles tydelig i mengdekravet til solvenskapital. Denne artikkelens formål er å peke på en logisk brist i myndighetenes kvalitetskrav til den ansvarlige kapitalen som kreves i forhold til naturskadeforsikring. Helt konkret er det Naturskadekapitalens rolle som solvenskapital som kommenteres.
Naturskadekapitalen er summen av hvert års overskudd/underskudd knyttet til naturskade, dvs. differansen mellom mottatt premie og pådratt ansvar med tilhørende driftskostnader. De siste årene har utbetalingene og kostnadene vært større enn premien foretakene har mottatt. Noen foretak - de som har vært i bransjen i mange år - dekker underskuddet med tidligere opptjent Naturskadekapital (tidligere års overskudd), mens andre - gjerne nye aktører - må dekke underskuddet av opptjent eller innbetalt fri egenkapital. Naturskadekapital er altså kapital uten tilknyttede forpliktelser, og er derfor pr. definisjon en del av foretakenes totale egenkapital (verdi aktiva minus verdi forpliktelser = egenkapital).
Foretak som har kort historikk i naturskadeforsikring, som har lite eller ingen Naturskadekapital, kan ønske at premien/prisen på naturskadeforsikring øker. Selskaper med lang historikk vil i større grad anse de siste års negative utfall som svingninger som over tid vil jevnes ut. Her er det forskjeller i foretakenes praktiske og prinsipielle tilnærming. Naturskadeforsikring er obligatorisk, og det er ikke konkurranse.[3] Her ligger det en gordisk knute som det må ryddes opp i, men det ligger utenfor denne artikkelen[4].
Kapitalfordel - historikk
I naturskadeforsikringsordningen lå det opprinnelig en implisitt solvenskapitalfordel. Under Solvens I ble nemlig Naturskadekapitalen fullt ut regnet som tellende ansvarlig kapital. Sett fra alle forsikringstagernes ståsted, også i andre bransjer enn natur, var det faglig sett utvilsomt riktig. Denne kapitalen beskytter den ultimate kundeinteressen.
Over tid reduserte myndighetene denne positive kapitaleffekten fra 100 prosent til 25 prosent av Naturskadekapitalen. Trolig var det et resultat av en analyse av Naturskadekapitalens funksjon på løpende basis. Som egenkapital dekket Naturskadekapitalen på løpende basis bare underskudd i naturskadeforsikringsvirksomheten.
Ved innføringen av Solvens II mente Finanstilsynet at Naturskadekapitalen overhode ikke kunne telle med i solvensberegningen. Det er vanskelig å forstå at de brått, og uten forvarsel og dialog med bransjen, skulle mene det.[5]
Forsikringsforetakene tok til motmæle. Justisdepartementet brakte raskt balanse i saken ved å justere det elementet i forskriften som Finanstilsynets formelt begrunnet sitt standpunkt med. Naturskadekapitalen teller nå 100 prosent som solvenskapital under Solvens II, men med subsidiær kvalitet (allokeres til Kapitalgruppe 2).
Solvens II – kvalitetsinndeling
Solvens II-direktivet deler opp egenkapitalen i forskjellige lag. Kapitalgruppe 1 er det øverste laget, og treffes først av negative resultater. Naturskadekapitalen er definert inn i Kapitalgruppe 2, og beskytter bare ved avvikling. Ansvarlige lån er den typiske solvenskapitalen i Kapitalgruppe 2[6].
Det særegne ved kapital som anerkjennes som Kapitalgruppe 1 er at den skal kunne benyttes til dekning av underskudd på løpende basis – ikke bare ved formell insolvensbehandling av et forsikringsforetak.
Alle naturskadeforpliktelser kan dekkes av Naturskadekapitalen på løpende basis. Så lenge det er Naturskadekapital, vil ikke naturskadevirksomheten føre til at annen egenkapital blir truffet[7]. Deler av Naturskadekapitalen bør derfor anerkjennes som Klasse 1-kapital.
Det er ikke de norske finansmyndighetene enig i. Det står i Solvens II-forskriftens § 6 at kravet til kapital i Kapitalgruppe 1 er at den skal kunne:
«…benyttes til …… å dekke ethvert tap til enhver tid».
Det er ordene «dekke ethvert tap» som hindrer norske forsikringsforetak å kategorisere deler av Naturskadekapitalen inn i Kapitalgruppe 1. Underskudd som skyldes andre forhold, kan nemlig ikke dekkes av Naturskadekapitalen.
Det er artikkel 94 i Solvens II-direktivet som definerer Klasse 1-kapital. Den danske teksten lyder:
Kernekapitalelementer klassificeres som tier 1-kapital, når de i vidt omfang er kendetegnet ved de i artikel 93, stk. 1, litra a) og b), nævnte karakteristika, ……
«i vidt omfang» er kravet. Den norske forskriftsteksten er kun inspirert av direktivets artikkel 93 som på dansk lyder:
elementet er tilgængeligt ….. til i fuldt omfang at absorbere tab, såvel på going concern-basis som i tilfælde af likvidation (permanent tilgængeligt)
Norske forsikringsforetak er bundet av norske forskriftsregler[8] slik de fastsettes. Det er således ikke rettslig tvil om at hele Naturskadekapitalen ikke tilfredsstiller de norske kvalitetskravene for kapitalgruppe 1.
Men bør det være slik? Det er i hvert fall ikke EØS-nødvendig for norske myndigheter å velge en slik absolutt tilnærming, jf. vilkåret «i vidt omfang».
Naturskader - behovet for kapital i Kapitalgruppe 1
Det å beregne kravet til kapital som naturskadeforsikringsvirksomheten genererer, og som tilfredsstiller kravene til kapital i Kapitalgruppe 1, er en sammensatt prosess. En slik beregning inneholder ulike diversifiseringseffekter, reassuranse og andre forhold som må hensyntas. En nærmere beskrivelse av en slik beregning krever minst en egen artikkel.
Når et forsikringsforetak for egen regning må utbetale mer til dekning av naturskader enn netto naturskadepremieinntekt, må dette dekkes av foretakets egenkapital. Slike underskudd har vært situasjonen de senere årene. Forsikringsforetak med Naturskadekapital benytter den delen av foretakets egenkapital til dekning av underskuddet på løpende basis. Kapitalen er med andre ord fullt ut tilgjengelig.
Når myndighetene krever tilgjengelig egenkapital som solvenskapital for å dekke naturskaderisiko, må myndighetene samtidig la den kapitalen som faktisk dekker risikoen på løpende basis telle med i Kapitalgruppe 1. Helt enkelt. Begge sider må med.
Det er akkumulert ca. 10 milliarder kroner i Naturskadekapital i forsikringsforetakene som opererer i det norske markedet. Denne kapitalen defineres som ansvarlig kapital i Kapitalgruppe 2. Deler av denne kapitalen fungerer i praksis som kapital Kapitalgruppe 1. Det er det regelverket bør reflektere.
Forenklet og sjablongmessig kan man bestemme at minst 25 prosent av et foretaks Naturskadekapital bør kunne telle som kapital i Kapitalgruppe 1. Vi er da tilbake til utgangspunktet under Solvens 1, nemlig at 25 prosent av Naturskadekapitalen var fullt ut tellende solvenskapital. Det er vanskelig å etablere individuelt baserte tall. En sjablong vil være hensiktsmessige både ut fra sikkerhets- og kontrollhensyn.
Synspunkter
Kravet til kapital i Kapitalgruppe 1 som følge av naturskadeforsikring er relativt sett lite. Behovet for kapital i Kapitalgruppe 1 for å dekke naturskaderisikoen er absolutt null for forsikringsforetak som har Naturskadekapital. Naturskader dekkes alltid av Naturskadekapitalen; også på løpende basis.
Grunnen til at Naturskadekapitalen ikke kan telle i Kapitalgruppe 1 skyldes ikke materielle forhold, men regnskapsregler fastsatt av norske myndigheter. Det arbeides for tiden med å lage et lovgrunnlag slik at myndighetene kan tvangskonvertere ansvarlig lånekapital (Kapitalgruppe 2-kapital) til egenkapital (Kapitalgruppe 1) ved soliditetssvikt.
Tvangskonvertering av ansvarlig lånekapital til aksjekapital vil være mer krevende enn en tilsvarende tvangskonvertering av Naturskadekapitalen fra Kapitalgruppe 2 til Kapitalgruppe 1. En sjablongregel som definerer en andel av Naturskadekapitalen som Kapitalgruppe 1 er i et soliditetsperspektiv derfor helt ufarlig sett fra myndighetenes ståsted. Det vil være lett for myndighetene å legge en slik sikkerhetsventil på toppen av en beslutning om å gi 25 % av Naturskadekapitalen virkning som kapital i Kapitalgruppe 1.
Noe bør skje!
Naturskadeforsikringen fungerer utmerket ut fra formålet. Justisdepartementet er fornøyd, og det med all mulig grunn. Forsikringsforetakene har bidratt.
Modellen med solidaritet mellom naturskadeutsatte områder og mer naturskadesikre områder kan fortsatt bestå gjennom en etterutligning som i dag. Det er et politisk valg, og betyr bare at det enkelte forsikringsforetak må kalkulere risikoen på nasjonal basis hver for seg.
Det er, etter min mening, konkurranse på pris (premie) og vilkår[9] for denne typen dekning som bør innføres.[10] Det kan skje selv med etterutlikning som beskrevet.
En god start på en slik prosess vil være å fastsette at 25 % av et forsikringsforetaks Naturskadekapital kan telle i Kapitalgruppe 1. Det er en omtrentlig og litt tilfeldig valgt størrelse, men fører bare videre en størrelse som har eksistert i mange år. Det vil være innenfor direktivets definisjon i artikkel 94, og skal man være helt sikker er det bare å innføre en konverteringsregel knyttet til Naturskadekapital som beskrevet over.
Egenkapital koster. En slik reelt sett godt begrunnet endring vil kunne bidra til lavere egenkapital-kostnad, noe også kundene vil kunne få glede av.
[1] Forsikringsforetakene fastsetter I fellesskap premien til en promillestørrelse av forsikringssum. Promillesatsen tar dermed opp i seg naturskaderisikoen på nasjonalt nivå, og den enkelte kunde betaler premie uavhengig av sin individuelle naturskaderisiko.
[2] Ved soliditetssvikt i ett forsikringsforetak vil boet på vegne av forsikringskundene kunne søke dekning gjennom den felles Garantiordningen for skadeforsikring som også omfatter naturskadeforsikringer.
[3] Det er faktisk uttalt i instruksen for Norsk Naturskadepool at premien fastsettes under hensyn til at den samlede premie over tid skal svare til skadebeløp og administrasjonskostnader. Et slikt «CR 100» - syn er i samsvar med den forretningsmessige tilnærming bransjen hadde på skadeforsikringsvirksomhet da denne regelen ble utformet. Premien var «bare» bytte og omfordeling av penger mellom forsikringstagerne, og dekning av oppgjørskostnader i forsikringsforetakene forbundet med dette. Det foretakene tjente på var finansavkastning så lenge kontantstrømmen var på konto i foretaket. I dag er dette annerledes siden avkastningen er så lav.
[4] Å fastsette premie er en krevende oppgave (blant annet gjette været og renten neste år). Tematisk bør neste års premie ta utgangspunkt i det man tror er det sannsynlige behovet for skadedekning, kostnadsdekning og en rimelig fortjeneste.
[5] Under forberedelsen til Solvens II gjennomførte myndighetene i EU/EØS-området en rekke undersøkelser for å se virkninger av ulike modeller for regulering, herunder kalibrering av kapitalkrav. I disse undersøkelsene ble Naturskadekapitalen alltid tatt med som en del av soliditetskapitalen og hvor et beløp tilsvarende kapitalkravet for naturskader ble definert inn i Kapitalgruppe 1 (beste kvalitet). Finanstilsynet standpunkt kom derfor brått og uventet.
[6] Det er begrenset hvor mye som aksepteres som tellende i Kapitalgruppe 2. Naturskadefondet begrenser derfor omfanget av foretakets opptak av ansvarlige lån.
[7] Regnskapsteknisk justeres naturskaderesultat som en egenkapitaltransaksjon. Realiteten i forhold til solvensspørsmål er imidlertid som beskrevet i teksten.
[8] Forskriftsregler i Norge er det samme som forordningsregler for medlemmer av EU. I Norge fastsettes de av Regjeringen, mens forordninger fastsettes av EU-kommisjonen med direkte nasjonal virkning for EU-medlemmer.
[9] Minimum dekningsomfang og grunnleggende plikter må fortsatt lov- og forskriftsfestes.
[10] De rettslige konkurransemessige aspektene i en EØS-sammenheng belyses ikke her.