Privat forsikring – supplement eller alternativ til velferdsstaten?

139 NFT 2/1997 Privat forsikring – supplement eller alternativ til velferdsstaten? Bjørn Hamre Noen eksempler fra skadeforsikring kan illustrere dette. I 1980 innførte Norge obliga- torisk premie tilknyttet brannforsikringen til dekning av naturskader. Myndighetene be- grenset sin rolle til erstatning gjennom Sta- tens Naturskadefond i de tilfeller der skaden ikke kan dekkes ved forsikring, og til fastset- telse av solidarisk egenandels størrelse. Privat forsikring påtok seg et ansvar for en trygg- hetsfaktor og risikoutjevning av stor betyd- ning i et land med klare meteorologiske, geo- logiske og geografiske skjevheter. I tillegg ”avlastet” man det offentlige for fondsoppbygging, pr i dag i størrelsesorden 1,2 mrd. kr. Forretningen bygger på normale Historien viser at uansett statsform har styringsmakten alltid ønsket å ha kontroll over beslutninger om tilgang til og fordeling av sentrale samfunnsverdier av både økonomisk, materiell og menneskelig karakter. I den norske ”Velferdsmeldingen” 1), heter det: ”Re- gjeringens mål er å utvikle et tryggere og mer rettferdig samfunn med arbeid til alle og økt livskvalitet for den enkelte. ...... For å skape grunnlag for den velferden vi ønsker, er vi avhengig av høy verdiskapning og høy sysselsetting. Det er et nødvendig fundament for vel- ferdspolitikken.” Utsagnet innholder premisser som kan gi klare føringer for en diskusjon rundt temaet der stikkordene er ”tryggere, mer rettferdig, livskvalitet, verdiskapning, sysselsetting”. 1) Stortingsmelding 35, 8. juli 1995. Hvilke erfaringer har man gjort? I Norge utøver forsikringsnæringen i dag en rekke funksjoner som myndighetene ønsker skal ivaretas utenom offentlig forvaltning. De viktigste oppgavene er obligatorisk trafikk- forsikring (ansvar), naturskadeforsikring og yrkesskade/sykdomsforsikring under skade- bransjene, og et betydelig, bredt supplement til folketrygden under livbransjene. Initiativ til utvidelser og avgrensninger i forhold til disse områdene har gjennomgående vært avhengig av hvilke politiske lederskap som utøves; statens økonomiske bæreevne; og forsikringsnæringens egen evne til å posi- sjonere sin forretning etter rammebetingel- sene. av konserndirektør Bjørn Hamre, Gjensidige-gruppen 140 utligningsprinsipper over tid og er risiko- følsom. I 1995 utgjorde erstatningsutbeta- lingene 920 mill. kr, mens opptjent premie var 832 mill. kr. Et annet eksempel, som man også er godt kjent med i de andre nordiske land, er yrkes- skadeforsikring. Da denne forsikringen ble lovpålagt i Norge i 1990, plasserte myndig- hetene risikoen fullt og helt på de konkurre- rende forsikringsselskapene i markedet. Sta- tens rolle ble – foruten å sette rammebetingel- ser – primært å foreta tilsyn og kontroll med selskapenes avsetninger og soliditet for å ha evne og styrke til å bære aktuelle og frem- tidige erstatninger på premieårets skader. Det interessante i vår sammenheng er imid- lertid dialogen og samarbeidet med myndig- hetene underveis i produktutviklingen. Nye sjablongorienterte erstatningsprinsipper og refusjon til folketrygden som står i et fast størrelsesforhold til erstatningene, er to kon- krete resultater. Fra et avventende utgangs- punkt på slutten av 1980-tallet, ser norske forsikringsselskaper nå sin hensiktsmessige rolle som trygghetsleverandør mellom arbeidstaker og velferdsstat og som pådriver i bedriftenes skadeforebyggende HMS-arbeid med lavere yrkesskadepremier som stimulus. Norge er det eneste land i Norden som har full konkurranse både for ulykkes- og syk- domsdelen av yrkesskadeforsikringen. Gjen- nomsnittspremien pr forsikret har falt fra 1008 kroner i 1991 til 635 kroner i 1996 og er lav i nordisk målestokk. At det kommer innvendinger fra LO-basert på generell skepsis til privatisering – og fra arbeidsgiverorganisasjonen NHO – ut fra påstanden om konkurransesvekkende høye premier –, har hittil ikke forstyrret myndighe- tenes tillit til forsikringsselskapenes vurde- ringer i ordningen. Et siste innledende eksempel på oppgave- delegering fra det offentlige til privat forsik- ring: Personskadeavgiften. Omkring 1990 ble utgifter til sykehusbehandling av trafikk- skadde anslått til ca 400 mill. kr i Norge. Disse kostnadene ble det vedtatt å fordele på bileierne ved en obligatorisk ‘Personskade- avgift til Staten’ på 200 kr pr forsikring. Avgiften gjelder fortsatt og dekker kostnads- nivået. Forsikringsnæringen ser imidlertid ikke noen naturlig rolle i å være skatteinnkre- ver for det offentlige når de forsikringsfaglige prinsipper ikke er til stede. ”Velferdsstaten” og ansvarsdeling Begrepet ‘velferdsstaten’ kan gis et meget vidt innhold. Det må imidlertid legges til grunn en ansvarsdeling mellom offentlige og private funksjoner for at velferdsbegrepet skal kunne settes under debatt. Et eksempel kan illustrere delingen. Som skattebetaler forut- setter enkeltindividet at det offentlige yter beskyttelse mot kriminalitet. Likevel skjer både tyveri, innbrudd og ran hver dag. Ved f.eks innbrudd er det offentliges oppgave således å finne lovbryteren og utmåle straff. Eieren av innbruddsstedet og eventuelt tyv- gods forutsettes selv å ta det økonomiske ansvaret for sine materielle eiendeler. Om forholdet er uforsikret, vedkommer i prinsip- pet ikke ‘velferdsstaten’. I Norge ble det meldt nær 96.000 innbrudd, tyveri og ran i 1996. Anslåtte erstatninger fra forsikringsselskapene utgjorde vel 1,3 mrd. kr. Gitt rettferdige og ryddige skadeoppgjør, ivaretar forsikringsselskapene utvilsomt en funksjon som gjenoppretter av både mennes- kelig og materiell livskvalitet i slike sammen- henger. Norges Forsikringsforbund gjorde i 1990 en analyse av hva kriminaliteten kostet det norske samfunn hvert år, og anslo ca 40 mrd. kr – dvs omlag 6 prosent av brutto nasjonal- produkt – som et utgangspunkt. Av dette antok man at cirka halvparten var omforde- linger, slik at ‘nettotapet’ ble 20 mrd. kr. Forsikringsnæringens engasjement ved å 141 sette søkelys på disse tallene, skjerpet utvil- somt politikernes interesse for å se på rolle- fordelingen mellom offentlige og private sik- ringstiltak. Konkrete eksempler var økono- misk kriminalitet; herunder ”hvitvasking” og forsikringssvindel. Personskader og personforsikringer At personskader, uførhet og sykdom sosialt sett skiller seg fra tingskadene og de rene formuestap, viser seg særlig i utviklingen av vårt trygdesystem. Stønadene etter folketryg- den ytes uansett årsaken til skaden eller syk- dommen og skal sikre alle et eksistensgrunn- lag. Man kan si at folketrygden er behovs- relatert, mens erstatningsutmålinger og de rettslige prinsipper som måtte bli gjort gjelde- ne ved tvistemål, er årsaks-relatert. Forsikringsselskapene bygger imidlertid også på avdekking av behov. Hvis for eksem- pel myndighetene åpner for større fleksibili- tet ved å senke laveste pensjonsalder, oppstår det et behov i markedet for å etablere pen- sjonsordninger som ivaretar nye rammer. Pro- blemstillingen har aktualitet. Et annet viktig område er helsesektoren. Her har ‘velferdsstaten’ forsømt seg. Syke- huskøene i Norge synes ikke å avta. Personer som fra å være i fullt arbeid, plutselig erfarer at de er alvorlig syke, løper stor økonomisk og helsemessig risiko. Et politisk ømtålig tema kan bli delvis avlastet ved at private forsi- kringsselskap tilbyr dekning for ”kritisk syk- dom”, f.eks til å kjøpe seg ut av offentlig sykehuskø med behandling ved privat kli- nikk i stedet. Dersom det er politisk vilje til det, vil private forsikringsseskaper kunne dekke en langt større del av behovet i livssykluskjeden enn i dag. Forsikringseide sykehus, sykehjem og eldreboliger står sentralt. Mens ”kritisk sykdom” er en riskikoavdek- ning med årlig fornyelse og basert på forsik- ringsfaglige utlikningsprinsipper, vil oven- nevnte dekninger ta mer karakter av pen- sjonssparing. Forutsetningen for at sparingen skal være attraktiv, er at myndighetene legger vide nok rammer for variasjon i sparevolum og gunstige beskatningsregler. Det leder naturlig over i neste diskusjons- område. Folketrygden, offentlig og privat pensjon I de nordiske land har man høy grad av økonomisk trygghet i livssyklusen gjennom offentlige trygdeordninger. Måten ordningene er bygget opp på, og forholdet mellom offent- lig basis og private supplement, varierer. Selv om det er sentralt å drøfte hvilke ordninger som gir best effekt og fleksibilitet, er politisk aksept for hensiktsmessigheten ved kombi- nasjon offentlig/privat vel så viktig. I Norge dekkes folketrygdens utgifter over statsbudsjettet. Utgiftene for 1997 anslås til omlag 136 mrd. kr, eller en andel på 35 prosent av statsbudsjettet. Store delposter, med spesiell fokus fra forsikringsbransjen er: Alderdom (pensjon) 51,9 mrd. kr Uførhet 24,2 mrd. kr Sykepenger 13,5 mrd. kr Dagpenger (arbeidsløse) 8,2 mrd. kr Fødsel/adopsjon 6,6 mrd. kr Medisiner m.m. 5,5 mrd. kr Medisinsk rehabilitering 4,8 mrd. kr Etterlattepensjoner 2,0 mrd. kr Som referansetall for størrelse var den samlede forvaltningskapital i norske livsforsikrings- selskaper 257 mrd. kr pr 31.12.96. Forsik- ringstakernes fond utgjorde 93 prosent av dette. Total premieinntekt ekskl. reserveover- føringer var 18,8 mrd. kr. Når det gjelder pensjonsordninger, danner folketrygden en obligatorisk basis for alle øvrige løsninger. Den norske folketrygdens nåværende system skal etter etableringen i 1967 være fullt utbygd i år 2007. I 1967 var 142 målsettingen at befolkningen skulle sikres en netto pensjonsdekning på 66% av vanlig gjen- nomsnitts arbeidsinntekt. Målet skulle nås for alle grupper når ordningen var fullt ut- bygd. Den ambisjonen vil neppe noen gang bli nådd. I Norge har derimot det siste tiåret vært preget av økende uro for i hvor stor grad folketrygden kan oppfylle sine forpliktelser. Daværende Høyre-finansminister Arne Skau- ges uttalelse i juli 1990 under avisoverskrif- ten ”Sørg for tilleggstrygd”, vakte oppsikt. Skauge skrev at for å sikre folketrygden på lengre sikt, kunne det bli aktuelt å begrense oppbyggingen av tilleggspensjoner. Han opp- fordret fremtidige pensjonister til å tegne privat, kollektiv eller individuell pensjons- forsikring. Årsaken var forskyvningen av forholdet mellom yrkesaktive og pensjons- mottakere, særlig etter år 2010. Fra 1. januar 1992 ble beregningsgrunn- laget for alderspensjonen fra folketrygden svekket. Pensjonsordninger med automatisk kompensasjon fikk et fortrinn, som særlig forrykket avstanden til yrkesaktive med ingen eller kun individuelle pensjonsordninger. Of- fentlig ansatte (gjennom Statens Pensjons- kasse og KLP) har både inflasjonssikring og automatisk oppjustering dersom alderspen- sjonen i folketrygden reduseres. Nylig uttalte en statssekretær i Arbeider- parti-regjeringen: ”– Våre beregninger viser at vi har gode muligheter til å innfri pensjons- forpliktelsene uten å øke skattebyrdene ve- sentlig.” Sett fra forsikringsnæringens ståsted, er spørsmålet egentlig ikke om skatten bør økes, men om myndighetene er villig til å stå ved en langsiktig pensjonspolitikk med fast arbeids- deling mellom offentlige og private ordninger ut over folketrygden. Dette synes å være en reell problemstilling i alle de nordiske land. Gjensidige har lenge hevdet at alle må gis like muligheter for opptjening av pensjon i Norge. Videre må alle pensjonsrettigheter behandles likt. Innskuddsbasert opptjening, samme skattemessige betingelser og like muligheter i offentlige og private tilleggsord- ninger sikrer nødvendig supplement til folke- trygden. I Norge kommer debatten om inn- skuddsbaserte kontra ytelsesbaserte tjeneste- pensjonsordninger til å holde dialogen med myndighetene ved like. Dessuten er pensjons- sparing også i bank og fondsselskaper samt livsforsikring med investeringsvalg (Unit Linked) ferske tema. Nordiske naboer tør være vel kjent med disse produktene fra før. Avveiningen mellom de offentlige og pri- vate oppgaver og forpliktelser i en ”universal life”-syklus kan gi grobunn for diskusjon om alle slags finansieringsansvar fra fødsel til gravferd. Innen personforsikring synes det imidlertid mest målrettet for privat forsikring å finne områder med tydelig risikoutligning; enten der offentlige løsninger ikke strekker til eller der sosialpolitiske omfordelingshensyn ikke betinger offentlig deltakelse. Noen tilleggsperspektiver Avhengig av hvor vid definisjon man gir ”velferdsstatens forpliktelser”, kan forsikring av bl.a. rett til arbeid; kunnskap; person- integritet; kompanjong eller nøkkelperson; generasjonsskifte og arv også supplere disku- sjonsgrunnlaget. Omstridte områder er f.eks. ansvarsavdek- king ved Aids-tilfeller og genmanipulasjon. Privat rettshjelpforsikring kan utvilsomt bygges ut fra hva den er i dag. Norden har et velutviklet offentlig rettssystem, men det er kostnadskrevende, og i mange saker lider privatpersoner og -bedrifter under mangel på ressurser. Det som imidlertid til nå har stått fast, er at man ikke skal kunne forsikre seg mot straff ved lovstridige handlinger. Her rår det offent- lige grunnen alene.