Varför finns det regler om provisioner och intressekonflikter?
På finansmarknadsområdet har behovet av att reglera intressekonflikter ansetts vara större än på många andra områden. Behovet av reglering motiveras bl.a. av att konsumenten ofta befinner sig i ett kunskapsunderläge (s.k. informationsassymetri). Försäkringar och andra finansiella produkter är ofta komplexa och kan därför vara svåra att förstå. Det kan också vara svårt att värdera sådana produkter eftersom det ekonomiska utfallet ofta ligger i framtiden. Därutöver kan intressekonflikter finnas inbyggda i verksamheten. Incitament som säljmål eller försäljningsrelaterade ersättningar kan t.ex. bli styrande, något som konsumenten kan ha svårt att uppfatta. Intressekonflikter kan förstärkas om konsumenten har ett kunskapsunderläge.
Att det finns ett behov av att reglera intressekonflikter betyder inte nödvändigtvis att intressekonflikter inte alls får förekomma. I stället kan det handla om en aktör ska ha rutiner för att förebygga, identifiera och hantera intressekonflikter i sin verksamhet. Det kan också krävas att konsumenten ska uppmärksammas på intressekonflikter. Ett annat och mera ingripande sätt att undvika intressekonflikter är förstås att helt förbjuda vissa åtgärder som kan påverka kundens intressen negativt.
Argument för och emot ett provisionsförbud
En fråga som diskuterats under senare år är om ett provisionsförbud behövs. Ett förbud har bl.a. ansetts behövligt för att anpassa den finansiella rådgivningen till konsumenternas behov. Med provisioner skapas enligt detta synsätt felaktiga incitament i förhållande till konsumenterna. Det innebär t.ex. risk för att de produkter som ger högst ersättning rekommenderas i stället för de produkter som är bäst lämpade för den enskilde kunden. Ett provisionsförbud kan förhindra sådana intressekonflikter. Det har också framhållits att provisioner försvårar framväxten av oberoende rådgivning, bl.a. därför att kostnaderna för annan rådgivning inte synliggörs. Tillgång till oberoende rådgivning sägs i förlängningen kunna förbättra konsumenternas möjligheter att påverka marknaden.
Som argument mot provisionsförbud har bl.a. anförts det kan påverka konkurrensen negativt på rådgivnings- och produktmarknaden. Det har t.ex. befarats att ett förbud kan leda till färre aktörer på marknaden och att de aktörer som distribuerar sina egna produkter skulle gynnas. Mindre aktörer kan t.ex. vara beroende av att någon annan distribuerar deras produkter, vilket vanligtvis sker mot ersättning. En annan farhåga har gällt att ett förbud kan leda till s.k. rådgivningsbrist, dvs. att företag kommer att sluta erbjuda rådgivning till konsumenter med begränsade tillgångar. För vissa grupper skulle alltså rådgivning riskera att bli alltför dyrt.
Nuvarande reglering
I lagen om försäkringsdistribution finns bestämmelser om intressekonflikter vid försäljning av försäkringar, t.ex. när det gäller provisioner. Bestämmelserna har i stor utsträckning sin grund i det EU-direktiv som lagen genomför, direktivet om försäkringsdistribution. Ett viktigt syfte med direktivet är att säkerställa att intressekonflikter inte inverkar negativt på kundens intressen.
Allmänna krav för att tredjepartsersättning ska vara tillåten
I lagen finns allmänna bestämmelser som innebär att det i vissa fall inte är tillåtet för en försäkringsdistributör, dvs. en försäkringsförmedlare eller ett försäkringsföretag, att ta emot ersättning från annan än kunden i samband med försäljning av försäkringar. Förbudet är knutet till de grundläggande uppförandekrav som gäller för en försäkrings-distributör och som bl.a. innebär att distributören ska ta till vara kundens intressen och handla hederligt, rättvist och professionellt (4 kap. 1 och 3 §§). Om ersättningen kan motverka att dessa allmänna skyldigheter uppfylls är den inte tillåten. För försäkringsförmedlare som tillhandahåller oberoende rådgivning gäller dock strängare krav (se närmare 4 kap. 3 § andra stycket). I sådana fall är det som huvudregel inte alls tillåtet att ta emot ersättning från tredje part.
De allmänna kraven för att det ska vara tillåtet att ta emot ersättning från någon annan än kunden gäller vid all försäkringsdistribution och för alla slags försäkringsprodukter. För försäkringsbaserade investeringsprodukter (s.k. IBIP:s) och vissa pensionsförsäkringar gäller därutöver vissa strängare krav.
Krav på ersättningssystem
Det ställs också krav på hur försäkringsdistributören utformar sina ersättningssystem för de anställda (4 kap. 5 §). De får inte vara utformade så att de motverkar förmågan att uppfylla de grundläggande kraven på att ta tillvara kundens intresse m.m.
Transparens om ersättning
I lagen finns också krav på transparens. En försäkringsförmedlare har en allmän skyldighet att lämna viss information om den ersättning som tas emot för försäkrings-avtalet (5 kap. 7 §). Det kan t.ex. handla om att redovisa att förmedlaren får provision från ett försäkringsföretag. Krav på transparens finns också för försäkringsföretag när det gäller ersättning till de anställda (5 kap. 9 §).
Särskilda krav för att tredjepartsersättning ska vara tillåten vid försäljning av försäkringsbaserade investeringsprodukter
id distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter ställs mera långtgående krav än annars. Kraven kan gälla i förhållande till produkter som t.ex. fond-, depå- och traditionellt förvaltade försäkringar. De strängare kraven har sin bakgrund bland annat i att försäkringsbaserade investeringsprodukter kan vara utformade på ett sätt som gör det svårt för konsumenterna att förstå riskerna med dem. Dessa produkter kan också ha likheter med investeringsprodukter som omfattas av EU-regleringen på värdepappers-området, vilket ansetts tala för en likartad reglering.
I lagen om försäkringsdistribution ställs bl.a. högre krav för att tillåta provision och annan tredjepartsersättning vid försäljning av försäkringsbaserade investeringsprodukter. Begränsningarna innebär att tredjepartsersättning får tas emot eller erbjudas av någon annan än kunden endast om vissa villkor är uppfyllda.
En förutsättning är t.ex. att ersättningen inte får ha någon negativ inverkan på distributionstjänsten eller försäkringsprodukten (se närmare 6 kap. 8 §). Det kan t.ex. handla om incitament att rekommendera en viss produkt, trots att distributören kan erbjuda en annan produkt som bättre motsvarar kundens behov1.
Dessa begränsningar kompletteras av ett särskilt förbud mot vissa tredjeparts-ersättningar (se närmare 6 kap. 9 §). Förbudet tar bl.a. sikte på förskottsbetalningar till försäkringsförmedlare, s.k. up-front ersättningar. Det kan t.ex. handla om situationer där provision betalas direkt till försäkringsförmedlaren när försäkringen tecknas och där provisionens storlek beräknas på en viss procent av försäkringskapitalet eller på de försäkringspremier som kunden väntas betala under försäkringsperioden. Det särskilda förbudet mot vissa tredjepartsersättningar gäller också för vissa pensionsförsäkringar.
Kan provisionsförbud aktualiseras i Sverige?
Direktivet om försäkringsdistribution är ett minimiharmoniseringsdirektiv. Det betyder att medlemsstaterna har möjlighet att införa strängare krav nationellt bl.a. när det gäller tredjepartsersättningar (se bl.a. artikel 22.3 och 29.3). Sverige har vid genomförandet valt vissa att gå längre än direktivet i vissa avseenden. Såväl provisionsförbudet vid oberoende rådgivning som det kompletterande förbudet mot vissa tredjepartsersättningar vid försäljning av försäkringsbaserade investeringsprodukter går således utöver vad direktivet kräver. Något generellt provisionsförbud infördes emellertid inte.
Till stöd för att gå utöver direktivet pekar regeringen i propositionen bl.a. på att Finans-inspektionen i sin tillsyn konstaterat betydande konsumentskyddsproblem på den svenska marknaden för försäkringsförmedling. De grundläggande problemen är, enligt vad som anförs, framför allt relaterade till de intressekonflikter som uppstår med anledning av att försäkringsförmedlare ofta ersätts av försäkringsföretag genom tredjeparts-ersättningar (bl.a. provision)2. I sammanhanget kan det nämnas att Finansinspektionen i rapporter som föregick lagstiftningsärendet hade förespråkat ett brett provisionsförbud3.
I propositionen övervägs ett generellt förbud vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter. Svårigheterna att bedöma konsekvenserna bidrog dock till att regeringen i stället valde en annan lösning4. I propositionen konstateras emellertid att de nya reglerna bör utvärderas efter en tid5. Om det visar sig att vissa problem kvarstår bör behovet av att införa ytterligare åtgärder övervägas.
I propositionen anges med andra ord tydligt att det kan bli aktuellt att återvända till frågan om ett provisionsförbud beroende på hur den utvecklas. Finansinspektionen kommer med all sannolikhet att följa frågan. Inspektionen nämner t.ex. rådgivning och provisioner bland tillsynsprioriteringarna i 2019 års Konsumentskyddsrapport6. Givetvis har även annat än marknadsaktörernas uppförande betydelse. Det är t.ex. tänkbart att digitaliseringen på längre sikt kan medföra förändrade distributionssätt och andra förutsättningar för oberoende rådgivning, exempelvis i form av robotrådgivning.
Kan ett provisionsförbud aktualiseras på EU-nivå?
Även på EU-nivå skulle det kunna bli aktuellt att återvända till frågan om provisionsförbud. Det finns exempel på sådana förbud i andra EU-medlemsstater. I Storbritannien och Nederländerna fanns t.ex. provisionsförbud för rådgivning och förmedling av finansiella instrument och produkter redan innan direktivet om försäkrings-distribution. Varianter av sådan reglering förekommer sedan tidigare också i Finland och Danmark. I Tyskland finns för närvarande tankar på att införa ett tak för provisioner på livförsäkringsområdet. Vidare förespråkar den europeiska konsumentorganisationen BEUC ett förbud mot provisionsbaserad finansiell rådgivning.
Frågan om strängare EU-regler när det gäller provisioner kan aktualiseras i samband med att direktivet om försäkringsdistribution ska ses över. I direktivet finns bestämmelser om översyn senast i början 2021, bl.a. av de särskilda kraven för försäkringsbaserade investeringsprodukter (artikel 41). Översynen ska föregås av att EIOPA, den europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, lämnar en rapport om tillämpningen i början av 2020. Även om förseningar är vanliga vid översyner kommer direktivet således att utvärderas relativt snart.
Vid en kommande översyn är EIOPA:s inställning viktig. Konsumentskydd är en del av EIOPA:s arbete. Myndigheten har tidigare uppmärksammat konsumentskyddsrisker med höga provisioner, rabatter och andra ersättningar, t.ex. när det gäller fondförsäkringar. Försäkringsbranschen har därför anledning att noga följa EIOPA:s agerande framöver när det gäller intressekonflikter och provisioner.
Noter
1 Jfr artikel 8.2 i Kommissionens delegerade förordning ([EU] 2017/2359) och prop. 2017/18:216 sid. 327 och 328.
2 Se prop. 2017/18:216 sid. 95 ff och 330 ff.
3 Se t.ex. Finansinspektionens rapport Ett nödvändigt steg för en bättre sparmarknad, februari 2016.
4 Se prop. 2017/18:216 sid. 330 ff.
5 Se prop. 2017/18:216 sid. 333 och 334
6 Finansinspektionen, Konsumentsskyddsrapport april 2019, sid. 7.