Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark

115 Forsikring og velfærdsudfordringerne i DanmarkNFT 2/2006 Private forsikringer spiller allerede i dag en stor rolle i velfærdssamfundet. Men med den finanspolitiske udfordring, der ligger foran os, vil det være oplagt at inddrage forsikrings- og pensionserhvervet endnu mere. Arbejds- delingen mellem den offentlige sektor og for- sikringserhvervet er ret tilfældig i dag, men nu er der en oplagt mulighed for systematisk at analysere, hvilke opgaver hhv. den offentlige sektor og forsikringserhvervet bedst løser. Der er ikke nogen modstrid mellem forsik- ringsaktivitet og velfærd. Tværtimod. Forsik- ring er velfærd. Forsikringsløsninger kan understøtte og bygge ovenpå og skal ikke erstatte den offentlige velfærd. Sådan bør det Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark af Per Bremer Rasmussen og Peter Skjødt Som en lang række andre lande vil Danmark i løbet af de næste årtier opleve en markant ændring i befolkningens aldersfordeling. Der bliver flere ældre og færre unge. Der bliver færre til at optjene de indkomster og betale de skatter, der skal bruges til bl.a. at forsørge dem, der har forladt arbejdsmarkedet. Flere ældre betyder flere offentlige udgifter til folkepension, efterløn, sundheds- og plejeområdet og meget mere. Der kommer et pres på de offentlige finanser, som vil blive ganske markant. Den danske regering nedsatte i 2003 en Velfærdskommission, der klart har dokumenteret, at vi står over for en betydelig finanspolitisk udfordring. Den udfordring bør mødes i tide gennem en kombination af initiativer, der understøtter hinanden. Vi bør i tide planlægge reformer, der kan indfases gradvist, således at den fordelings- politiske profil ikke opfattes som urimelig. også være fremover. Gennem partnerskabsaf- taler med regeringen, arbejdsmarkedets par- ter og andre interessenter kan vi tilrettelægge en bedre arbejdsdeling mellem offentlig og privat velfærd, end tilfældet er i dag. Regeringen præsenterede sit velfærdsud- spil i begyndelsen af april. Det centrale i regeringens udspil er, at folk skal blive længe- re på arbejdsmarkedet. Det er positivt og nødvendigt. Men regeringen har ikke gen- nemført den grundige analyse, vi i forsik- Per Bremer Rasmussen pbr@forsikringenshus.dk Per Bremer Rasmussen er cand.polit. og admini- strerende direktør i Forsikring & Pension. Peter Skjødt er underdirektør i Forsikring & Pension. Peter Skjødt psk@forsikringenshus.dk 116 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark rings- og pensionsbranchen ønsker. Hvis man ikke i tide forbereder reformer og herunder inddrager forsikringserhvervet, ryger man på et tidspunkt ind i en finansieringsklemme, der kræver endnu mere drastiske reformer. Det ville være mere hensigtsmæssigt med aftalte og gradvise justeringer af arbejdsdelingen mel- lem den offentlige sektor og forsikrings- erhvervet. Udfordringen Over de kommende årtier vil der ske en ald- ring af den danske befolkning. Der bliver færre i den erhvervsaktive alder og flere æl- dre, der har forladt arbejdsmarkedet. Færre skal skabe den produktion og indkomst, der skal danne grundlag for alle danskeres for- brug. Der bliver færre til at betale de skatter, som skal finansiere de offentlige velfærds- ydelser. Samtidig øges trækket på disse ydel- ser – til folkepension, efterløn, sundhed, pleje og meget mere – når der bliver flere ældre, der lever længere end nu. De demografiske ændringer bliver markan- te. I dag er der 3,3 personer i arbejdsstyrken for hver person over 65 år. I 2040 vil der være mindre end 2. Det vil skærpe kravene til de erhvervsaktives skattebetalinger, eller man må tage de offentlige velfærdstilbud op til overvejelse. Det er politisk vanskeligt at reformere de offentlige velfærdsydelser. Det viser al erfa- ring. Strukturelle ændringer som de demogra- fiske forskydninger, det danske samfund står over for, slår først igennem over lang tid. Den politiske tidshorisont er meget kortere, og derfor ligger der indbygget i det politiske system en tendens til at negligere langsigtede økonomiske udfordringer. Det betyder, at man skubber problemerne frem foran sig. Det kan føre til, at de nødvendige reformer til sin tid må gennemføres i løbet af kort tid og med langt større konsekvenser, end hvis man i tide planlægger og justerer velfærdsydelserne. Det var på denne baggrund, at Velfærds- kommissionen blev nedsat i september 2003. Kommissionen skulle både anskueliggøre pro- blemets omfang – hvad betyder det for de offentlige finanser, at befolkningens alders- sammensætning ændres? – og fremsætte for- slag til reformer, der over tid vil sikre en holdbar finanspolitisk udvikling. Velfærdskommissionen satte tal på den øko- nomiske udfordring for velfærdssamfundet, som den demografiske udvikling fører med sig over de kommende årtier. Konkret foretog Velfærdskommissionen beregninger, der vi- ste, hvor store besparelser eller skattestignin- ger, der permanent skal foretages på enten det offentlige forbrug eller de offentlige indkomst- overførsler for at sikre en langsigtet holdbar finanspolitik. Man kan altid diskutere proble- mets omfang, men der er ikke tvivl om, at der Boks 1: Velfærdskommissionen Velfærdskommissionen fik til opgave: at analysere den forventede udvikling i trækket på velfærdsydelser frem til 2020 og mulighederne for at finansiere dette inden for rammerne af uændrede skatter, at analysere den sociale balance i velfærdsydelserne og finansieringen heraf, at beskrive og analysere forskellige muligheder for at finansiere velfærdsydelserne, at analysere mulighederne for – samt komme med konkrete forslag til – reformer, der kan øge arbejdsudbuddet og beskæftigelsen, at fremlægge forslag til reformer af velfærdssystemet, som sikrer en socialt afbalanceret og målrettet indsats for at hjælpe de grupper, som har mest behov for hjælp. Velfærdskommissionen blev sammensat af i alt ni medlemmer med økonomiprofessor Torben M. Andersen som formand. 117 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark 5,1 1 7,31 3,71 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Grundforløb Ekstra vækst, off. forbrug, 0,2 pct. p.a. Ekstra væks t, overførsler, 0,2 pct. p.a. er en ikke ubetydelig udfordring. Hvis man i fremtiden opretholder niveauet for de offentlige velfærdsydelser (med opret- holde menes her, at ydelsernes størrelse og indhold udvikler sig i takt med den alminde- lige velstandsudvikling), kræver det en per- manent reduktion af det kollektive offentlige forbrug på knap 4 pct. af BNP. Hvis man i stedet vælger at løse finansieringsbehovet gennem en stigning i den såkaldte bundskat, skal bundskatten stige med næsten 9 procent- point. Det illustrerer et betydeligt finanspoli- tisk holdbarhedsproblem. Velfærdskommissionen dokumenterede klart, at den demografiske udvikling stiller velfærdssamfundet over for store udfordrin- ger. Udviklingen lægger et betydeligt pres på de offentlige finanser. Velfærdskommissio- nens analyser gør det klart, at de offentlige velfærdsydelser må reformeres. En forsigtig Velfærdskommission? Meget tyder endda på, at de reelle udfordrin- ger for velfærdssamfundet kan blive endnu større, end Velfærdskommissionen nåede frem til i sit grundforløb. F&P har fået foretaget en række beregninger – følsomhedsanalyser – der viser, at de finanspolitiske udfordringer under realistiske forudsætninger vil blive markant større, end Velfærdskommissionen forudser. Hvis det offentlige forbrug eller indkomstoverførslerne vokser med blot 0,2 pct. mere om året end forudsat af Velfærds- kommissionen, vil det forøge kravene til of- fentlige besparelser og/eller skattestigninger ganske betragteligt. Det skal i den sammen- hæng tages i betragtning, at Velfærdskom- missionens beregninger er baseret på en vækst i det individuelle offentlige forbrug på kun 0,6 – 0,7 pct. om året. I perioden 1998-2003 var den faktiske vækst 2,6 pct. om året i faste priser. Krav til stramning af offentlige finanser Kilde: CEBR analyse ved kørsel af DREAM-modellen Nødvendigt fald i offentligt forbrug, pct. af BNP Nødvendig bundskattestigning, pct. point 12, 34 19, 78 8,82 0 5 10 15 20 25 Grundforløb Ekstra vækst, off . forbrug, 0,2 pct. p.a. Eks t r a vækst, overførsler, 0,2 pct. p.a. 118 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark Der er ingen tvivl om, at de demografiske forskydninger i den danske befolkning over de kommende 40-50 år indebærer et langsig- tet holdbarhedsproblem. Kravene til bespa- relser på enten det offentlige forbrug, de of- fentlige indkomstoverførsler eller til en kom- bination af besparelser er så betydelige, at man er nødt til at se på strukturerne i velfærds- samfundet med henblik på reformer, der kan sikre holdbarheden. Det forekommer åben- bart, at man bør se nærmere på, hvordan forsikringsløsninger kan inddrages. Man kan godt vælge den nemme politiske løsning – at vente og se tiden an – men den tidligere regering har vist, at det koster at udskyde reformerne, jf. bl.a. rapporten om et bæredygtigt pensionssystem, som regeringen offentliggjorde i 2000. Velfærdskommissio- nen har tydeligt dokumenteret, at eksempel- vis den økonomiske vækst ikke vil fjerne de underliggende strukturproblemer, fordi de offentlige velfærdsydelser øges i takt med den økonomiske vækst. Hvis man udskyder de nødvendige reformer, vil man om nogle år stå med ryggen mod muren og blive tvunget til mere drastiske indgreb, der vil ramme genera- tionsmæssigt skævt. Det er dyrt at vente! Vælger man politisk en mere proaktiv og fremsynet indsats, kan man kombinere en række initiativer, der understøtter hinanden, og som kan indfases over tid, så for eksempel den fordelingspolitiske profil – på et givet tidspunkt og over tid mellem generationerne – ikke opfattes som urimelig. En mere proaktiv indsats giver mulighed for at gennemtænke velfærdssystemet, så det bliver robust over for demografiske ændringer. Det er ikke kun Danmark, der i de kommen- de årtier vil opleve store forskydninger i be- folkningens aldersmæssige sammensætning. Det samme vil være tilfældet for de fleste lande i OECD-området. På nogle punkter, ikke mindst pensionssystemet, er vi i Dan- mark endda ganske godt rustet til at møde fremtidens udfordringer. Men det forhold at andre lande er i samme båd som os er naturlig- vis ikke et argument for at udskyde nødvendi- ge reformer. Arbejdsdeling mellem offentlig og privat velfærd Offentlige velfærdsydelser og private forsik- ringer har mange lighedstræk. Begge yder økonomisk beskyttelse i en usikker fremtid. Allerede tidligt i opbygningen af velfærds- samfundet blev det til en væsentlig offentlig opgave at yde en vis økonomisk sikring ved bortfald af indkomst – ved arbejdsløshed, invaliditet eller sygdom. Økonomisk sikring af skader på ting – bygninger, biler, inventar, løsøre og private effekter – har derimod tradi- tionelt været et privat anliggende. Man kan godt få den tanke, at opgaveforde- lingen mellem den offentlige sektor og forsik- ringserhvervet systematisk er lagt således til rette, at det er en offentlig opgave at yde sikring ved alvorlige begivenheder, der truer den enkeltes økonomiske velfærd, altså når man af den ene eller anden grund ikke kan opretholde sin indkomst. Tab af og skader på ting kan derimod erstattes. Har man råd til at anskaffe visse forbrugs- og formuegoder, må man også selv sørge for forsikring, kunne argumentet være. Men arbejdsdelingen er ikke kendetegnet ved en sådan systematik og logik, hvor den offentlige sektor først og fremmest dækker større begivenheder, der kan karakteriseres som velfærdstruende for den enkelte. Eksem- pelvis dækker den offentlige rejsesygeforsik- ring, når danskere på ferie i Europa kommer til skade og får brug for hjemtransport. Men det er en privat opgave at tegne brandforsik- ring på sit hus. Man kan nok ikke heraf udlede, at det er en vigtigere opgave at sikre ferierej- sendes hjemtransport end at sikre økonomien, hvis huset skulle brænde – og at det er derfor, 119 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark at det er en offentlig opgave at forsikre ferie- rejsende. Arbejdsdelingen på velfærdsområdet mel- lem den offentlige sektor og forsikringser- hvervet er i realiteten ret tilfældig. Over tid er de offentlige ordninger gradvist blevet ud- bygget i takt med den almindelige velstands- stigning. Desuden er der fra de enkelte ordnin- ger, der har været målrettet mod og afgrænset til konkrete grupper, opstået knopskud i form af, at nye grupper er blevet inddraget og ordningerne udbygget. På området for ind- komstoverførsler er det eksempelvis kende- tegnende, at den offentlige dækning ikke bare omfatter folkepension, arbejdsløshedsdagpen- ge og lignende, men også ydelser ved orlov fra arbejdsmarkedet, efterløn, studiestøtte, førtids- pension og meget mere. Det er formentlig den generelle indkomstudvikling, der har øget kravene til den offentlige sektors ansvarsom- råde. Private forsikringer har bredt sig på områ- der, hvor den offentlige sektor enten ikke tilbyder dækning, eller hvor det offentlige tilbud ikke vurderes at være tilstrækkeligt. Pensionsområdet er et godt eksempel på, at den offentlige sektor yder en basal dækning, der suppleres med overbygninger i privat regi i form af privat pensionsopsparing i arbejds- markeds- og firmapensioner samt i form af individuel pensionsopsparing. På nogle områder stilles der fra offentlig side krav om forsikringsdækning. Det gælder i relation til den lovpligtige ansvarsforsikring på biler, arbejdsskadeområdet og professi- onsansvar for en række erhverv som advoka- ter, ejendomsmæglere og meget mere. Kravet om lovpligtig dækning er en metode for den offentlige sektor til sikring af, at der er finan- siering, når bestemte begivenheder indtræder, uden at det belaster de offentlige finanser. På nogle velfærdsområder er der truffet en klar politisk beslutning om, at ansvaret og finansieringen skal være offentlig. Det gælder især på sundhedsområdet. De politiske ønsker går på, at der ikke må være penge mellem patient og læge, heller ikke med et forsik- ringsselskab som mellemled. Det offentlige skal levere en så hurtig, god og tilstrækkelig service, at der ikke opstår et privat marked for sundhedsydelser. Alle skal have god og lige adgang til sundhedstjenester, som det er en offentlig opgave at tilvejebringe. Men realiteterne er anderledes. Der er ikke helt fri adgang til sundhedsvæsenet. Det er ventelisterne et udtryk for. Og finansieringen er ikke fuldt offentlig. De samlede årlige udgifter på sundhedsområdet i Danmark ud- gør over 90 mia. kr. Men heraf betales godt 18 mia. kr., svarende til 20 pct., gennem egenbe- Boks 2: Hvad er en sundhedsforsikring? Sundhedsforsikringer er en samlet betegnelse for en række forsikringer, der giver ret til behandling på et hospital for en række nærmere specificerede sygdomme og lidelser. Form, indhold og pris varierer. F&P skønner, at 370.000 danskere er omfattet af en sundhedsforsikring. Det svarer til næsten 15 pct. af arbejdsstyrken. Derudover er der et stort antal danskere, der har en forsikring, der giver begrænsede tilskud til operationer eller forebyggende behandlinger m.v.: Godt 500.000 personer er dækket af en operationsforsikring hos Sygeforsikringen „danmark“. Operationsforsikringen yder tilskud til nærmere specificerede operationer, hvor den egentlige sundhedsforsikring dækker alle udgifter ved et behandlingsforløb (forundersøgelse, operation og kontrol). I nogle arbejdsmarkedspensionsordninger er der tilknyttet en dækning, der tager sigte på at mindske risikoen for langvarigt fravær fra arbejdsmarkedet og overgang til førtidspension m.v. Sådanne forsikringer dækker behandling for problemer i led, muskler og sener. For at ordningen dækker, kræver det, at lidelserne er arbejdsrelaterede. 120 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark taling. De private udgifter går til medicin, tandlæge, briller, fysioterapeut og meget mere. Med så store private udgifter på sundheds- området er der opstået et marked for private forsikringer. Over de seneste år er antallet af sundhedsforsikringer steget markant, jf. figu- ren nedenfor. Sundhedsforsikringer er en sam- let betegnelse for forsikringer, der giver ret til behandling på et hospital for en række nærme- re specificerede sygdomme og lidelser, jf. boks 2. Hertil kommer, at et specialiseret forsikringsselskab som sygeforsikringen „dan- mark“, der yder tilskud til medicin, tandpleje, briller og hospitalsbehandling m.v. har over 1,9 mio. medlemmer. Hvis der var helt lige og fri adgang til sundhedsvæsenets ydelser, ville der ikke være nogen grænse for efterspørgslen og dermed for omkostningerne. Ventelister og brugerbe- taling er mekanismer, der regulerer den sam- lede adgang til sundhedsvæsenets ydelser. Der er eksempler på, at offentlige ordnin- ger, der er indført på et tidspunkt, hvor de økonomiske grundvilkår var ganske anderle- des end i dag, får lov at bestå under helt andre økonomiske vilkår. Den danske efterlønsord- ning er et slående eksempel. Ordningen giver erhvervsaktive mulighed for at forlade ar- bejdsmarkedet i en tidlig alder med skatte- yderfinansieret efterløn (reelt en pensions- ydelse, der nogenlunde er på niveau med arbejdsløshedsdagpenge). Efterlønnen blev indført i 1979 i en periode med stor arbejds- løshed og skulle gøre det muligt for ældre at gå på tidlig pension for at lette de unges muligheder for at få fodfæste på arbejdsmar- kedet. En økonomisk analyse af en sådan ordning ville i dag sætte et stort spørgsmålstegn ved den grundlæggende præmis for ordningen – at arbejdsløsheden varigt kan reduceres ved at trække arbejdsduelige personer ud af arbejds- styrken. Analyser på tværs af lande viser, at arbejdsløsheden ikke varigt kan nedbringes på den måde. Efterlønsordningen betyder med andre ord på sigt, at arbejdsstyrken reduceres, mens ledigheden er uændret. Erfaringerne fra afskaffelsen af den såkaldte overgangsydelse er en praktisk illustration heraf. Og i modsætning til situationen ved indfø- relsen af efterlønnen har arbejdsløsheden i Danmark i en længere årrække været lav og faldende. Der er derfor behov for at øge, ikke mindske, tilknytningen til arbejdsmarkedet for de ældre medarbejdere. Efterlønsordnin- gen eksisterer imidlertid stadig og har kun undergået justeringer undervejs. Det viser, hvor svært det er at afskaffe eller reducere en offentlig velfærdsydelse, når den først er ind- ført og betragtes som en velerhvervet rettig- hed. Hvis efterlønnen blev erstattet af privat pensionsopsparing, ville incitamenterne til tid- 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 2001 2002 2003 2004 2005 Antal sundhedsforsikringer 2001-2005 Kilde: Forsikringsoplysningen 121 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark lig tilbagetrækning blive svækkede, hvilket i sig selv ville føre til et forøget arbejdsudbud, og det ville være muligt at indføre fleksible tilbagetrækningsordninger med de rigtige in- citamenter indbygget. Velfærdsovervejelser i Forsikring & Pension (F&P) Forsikringserhvervets rolle i velfærdssamfun- det har gennem mange år været et vigtigt tema for F&P. Det er velkendt, at en lang række offentlige velfærdsydelser og forsikringsløs- ninger har tæt beslægtede egenskaber. Alder- domsforsørgelse er et godt eksempel på en velfærdsydelse, der kan henføres både til den offentlige sektor (folkepension) og til de sup- plerende pensionsordninger, der etableres enten som led i et ansættelsesforhold (som arbejdsmarkedspensioner eller firmaordnin- ger) eller på individuel basis. F&P har ved flere lejligheder og over en længere årrække deltaget i den offentlige de- bat med det budskab, at private forsikringer og offentlige velfærdsordninger har hver de- res styrker og svagheder. Det er derfor vigtigt at sikre, at arbejdsdelingen mellem den of- fentlige sektor og forsikringserhvervet løben- de tilrettelægges, så de to systemer hver især varetager de opgaver, de løser bedst. Når forsikringsløsninger debatteres som et muligt svar på nogle af de udfordringer, som velfærdssamfundet står over for, rettes fokus ofte mod, at der er en række problemer for- bundet med helt frie forsikringsmarkeder. In- formationsproblemer som adverse selection og moral hazard gør sig gældende. Det første problem, adverse selection, knytter sig til, at forskellige forsikringstagere har forskellig ri- siko for at blive ramt af en bestemt begiven- hed. Hvis forsikringsselskabet ikke kan skel- ne mellem to grupper af forsikringstagere med hhv. lav og høj risiko for at blive ramt af samme begivenhed, må det fastsætte præmien ud fra en gennemsnitlig risiko for at blive ramt af begivenheden. Det fører til, at lavrisiko- grupper fravælger forsikring, og højrisiko- grupper kommer til. Til sidst øges præmien, så der kun er højrisikogrupper tilbage. Sammen med konjunkturafhængighed er adverse selection en årsag til, at den danske arbejdsløshedsforsikring er offentligt finan- sieret (mere korrekt er hovedparten offentligt finansieret, og på marginalen er der tale om 100 pct. offentlig finansiering). Men i løbet af en kort årrække er der blomstret et privat marked for supplerende arbejdsløshedsfor- sikringer op. Det viser, at markedet driver forsikringsprodukter frem, hvor der er behov. Adverse selection-problemet søges løst via krav om forudgående tilknytning til arbejds- markedet, korte varslingsperioder for præ- mietilpasninger, karensperioder osv. Det er et eksempel på, at informationsproblemet kan håndteres. Moral hazard indebærer, at den enkelte for- sikringstagers adfærd påvirkes af, at der er tegnet forsikring. Moral hazard gør sig for eksempel gældende, hvis bilisten kører min- dre forsigtigt med end uden forsikring. Også dette informationsproblem kan håndteres gen- nem bestemmelser om selvrisiko og præmie- fastsættelse under hensyntagen til det histori- ske skadesforløb m.v. Det hævdes ofte, at offentlige velfærds- ydelser ikke indeholder de samme informati- onsproblemer. Det er principielt korrekt for så vidt angår adverse selection. Hvis alle eller en stor befolkningsgruppe er omfattet af en skat- teyderfinansieret velfærdsordning, gør adver- se selection sig ikke gældende. Men proble- met kan mindskes i private forsikringer gen- nem offentlig regulering. Eksempelvis inde- bærer lovkravet om ansvarsforsikring for bi- lister, at man ikke kan fravælge forsikringen. Adverse selection kan gøre sig gældende i relation til det enkelte forsikringsselskab, men ikke generelt på markedet. Fænomener som moral hazard knytter sig ikke kun til private forsikringer. Moral hazard 122 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark kendetegner også offentlige velfærdsydelser. Eksempelvis påvirkes den enkeltes incitament til at søge og fastholde beskæftigelse, til at uddanne sig og til at være mobil på arbejds- markedet af de offentlige velfærdsydelser. Jo højere en indkomstdækning, man opnår ved arbejdsløshed, jo større problemer med moral hazard. Problemet skjules gennem finansie- ringen over skatterne, men gør sig stadig gældende. Over tid er problemet formentlig størst i offentlige ordninger, fordi borgernes adfærd påvirkes over lang tid, mens bund- liniebetragtninger i private forsikringsselska- ber kræver en relativt hurtig indgriben over for fænomenet. En væsentlig forskel på offentlige velfærds- ydelser og private forsikringer er finansie- ringsformen. Når der ses bort fra ovennævnte informationsproblemer, er privat forsikring økonomisk effektiv, fordi prisen (præmien) afspejler omfanget af den forsikringsdækning, den enkelte ønsker. Konkurrencen mellem selskaberne gør, at der løbende sker en tilpasning af produkterne til kundernes behov, samtidig med at omkost- ningerne i tilvejebringelsen af forsikrings- ydelserne holdes nede. Markedet skaber en dynamik, som det kendes fra andre markeder. Fremkomsten over de senere år af produkter som arbejdsløshedsforsikringer og Kritisk Sygdom-forsikringer er blot enkelte eksemp- ler. De offentlige velfærdsydelser finansieres over de generelle skattebetalinger og i enkelte tilfælde over øremærkede skatter. Der er ikke den sammenhæng mellem den enkeltes beta- ling og ret til ydelse, som kendetegner de privat baserede forsikringsmarkeder. Skatte- finansieringen indebærer navnlig, at der op- står en (stor) forskel mellem den løn, virksom- hederne skal afholde og den løn, som den erhvervsaktive får udbetalt. Denne skattekile svækker effektiviteten i økonomien bl.a. ved at reducere både arbejdsudbudet, incitamen- tet til at uddanne sig og incitamentet til at tage en risiko. Det er en væsentlig negativ effekt af skattefinansierede velfærdsydelser, som ikke gør sig gældende i private forsikringer. Privat forsikring indebærer, at omkostnin- gerne ved en given velfærdsordning bæres af dem, der nyder godt af ordningen. Det er med til at øge den samfundsøkonomiske effektivi- tet. Eksempelvis vil stigende arbejdsløshed med offentlig forsikring blive overvæltet på alle skatteydere og derfor først blive mærkbar over tid. Med privat arbejdsløshedsforsik- ring, derimod, overvæltes stigende omkost- ninger til arbejdsløshedsdagpenge umiddel- bart på de forsikrede. Det skaber bedre incita- menter til at undgå arbejdsløshed. Mellemløsninger Alt for ofte betragtes valget mellem offentlige velfærdsydelser og private forsikringer som et enten eller. Enten skal en given velfærds- ydelse forankres fuldt ud i offentligt regi med de fordele og ulemper, det indebærer, eller det må overlades til det frie marked at levere ydelsen – med de informationsproblemer og den fordelingsprofil, det nu fører med sig. Denne tilgang er alt for primitiv. Der findes en lang række mellemformer mellem de helt offentlige og helt private løsningsmodeller. Det er illustreret i figuren. Nogle af de ulemper, der måtte være ved private forsikringsløsninger, kan imødegås gennem offentlig regulering. Det kan være med direkte eller indirekte krav om forsik- ringsdækning. I Danmark kan en långiver eksempelvis kræve sit pant i en privat ejen- dom indfriet, hvis der ikke er tegnet brandfor- sikring, ligesom det er obligatorisk at tegne ansvarsforsikring på sin bil. Men begge typer af forsikringer udbydes i konkurrence mellem private forsikringsselskaber. Ligeledes er der eksempler på, at offentlige ordninger involve- rer den private sektor. I Danmark er der etab- leret offentlige ordninger, der på nærmere vilkår yder økonomisk beskyttelse ved storm- 123 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark flod og stormfald (private skove). Finansie- ringen sker via en afgift på alle brandforsik- ringer (dog ikke biler), og der er således ikke en sammenhæng mellem risiko og finansie- ringen af ordningen. Men ordningen admini- streres i privat regi (af F&P). Det brede spektrum af mellemformer mel- lem helt private og helt offentlige velfærds- ordninger giver mulighed for at mindske de problemer, der knytter sig til ordningerne, jf. ovenfor, og samtidig realisere visse forde- lingspolitiske ønsker. Men ordningerne skal naturligvis tilrettelægges med omhu. Hvis man eksempelvis gør det obligatorisk at tegne forsikring, og der ikke etableres en effektiv konkurrence mellem flere udbydere, der ska- ber en reel sammenhæng mellem præmie og risiko, vil der i realiteten være tale om en skat. Partnerskabsaftaler Samspillet mellem offentlige velfærdsydelser og private forsikringer kan altså indrettes på forskellig måde. Når vi i F&P peger på mulig- hederne for at aflaste de offentlige finanser ved at tildele forsikringsløsninger en større rolle i velfærdssamfundet, er der ikke tale om, at privat forsikring skal erstatte offentlig vel- færd. Private forsikringer vil i den danske model også i fremtiden primært udgøre en overbygning på offentlige velfærdsydelser eller være under betydelig offentlig regule- ring. Rygmarvsreaktioner som „Forsikringsdan- mark“ og „demontering af velfærdssamfun- det“ høres imidlertid fra politisk hold, når man bringer privat forsikring på banen i den vel- færdspolitiske debat. Men disse reaktioner er skudt helt ved siden af. Vi vil fremtidssikre velfærdssamfundet ved at tage toppen af den fremtidige udgiftsvækst til velfærdsydelser med forsikringsløsninger. Vi har i den forbindelse peget på partner- skabsaftaler, jf. figuren oven for. Partner- skabsaftaler dækker i den sammenhæng over en formaliseret dialog mellem de politiske myndigheder, forsikringserhvervet og andre interessenter som eksempelvis arbejdsmarke- dets parter. Formålet er gennem en dialog om mål og midler at introducere forsikringsløs- Velfærd under udvikling 124 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark ninger som supplement til offentlige velfærds- løsninger på en sådan måde, at politiske hen- syn varetages, samtidig med at en række for- dele ved privat forsikring bevares. Modellen er ambitiøs, men mulig. Det viser opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne i Danmark, der for alvor blev indledt i slutnin- gen af 1980‘erne. Ordningerne blev etableret som led i overenskomstaftalerne på arbejds- markedet. De blev ikke grundlagt gennem lovgivning, men fra politisk side billigede man ordningernes etablering, og man stillede rammebetingelser i form af bl.a. skatteregler, der tilskyndede til pensionsopsparing, til rå- dighed. I starten var de indbetalte bidrag til arbejds- markedspensionerne ret beskedne. Men over årene er bidragene blevet øget som led i de tilbagevendende overenskomstaftaler. En stor andel – op mod 1/3 – af de overenskomstaftalte lønstigninger er siden da blevet anvendt til at øge bidragene til pensionsopsparingen. Ty- pisk betaler arbejdsgiver og arbejdstager i dag tilsammen over 10 pct. af lønnen til en ar- bejdsmarkedspension, ofte betydeligt mere. Og mere end 90 pct. af de beskæftigede løn- modtagere er omfattet af en arbejdsmarkeds- eller firmapensionsordning som led i ansæt- telsesforholdet eller af en individuel pensions- opsparing – med arbejdsmarkeds- og firma- pensionerne som de klart dominerende. Det vidner om solid opbakning til ordningerne. Det er for den enkelte lønmodtager obliga- torisk at være med i en given ordning under et overenskomstområde. Det indebærer, at der enten slet ikke stilles eller kun er begrænsede krav om afgivelse af helbredsoplysninger ved optagelsen. Samtidig sikrer systemet stor so- lidaritet inden for de enkelte faggrupper i en given ordning. Dette har været en vigtig poli- tisk præmis for ordningerne sammen med den store udbredelse til næsten alle lønmodtager- grupper, der kan tænkes at være omfattet. Ordningerne har nået et sådant omfang, at de udgør et reelt supplement til den offentlige folkepension. De vil derfor aflaste de offent- lige finanser i fremtiden, netop når de demo- grafiske ændringer lægger et pres på de of- fentlige finanser. Der er i øjeblikket livlig debat om arbejds- markedspensionernes indretning, struktur og mulighederne for at udvide den enkeltes ind- flydelse på sin ordning. Det er kun sundt med en sådan debat, der afspejler, at ordningerne har nået et omfang, hvor de har reel betydning for de kommende pensionisters økonomi. Men denne debat ændrer ikke på, at ordningerne er et vellykket eksempel på en model til efterføl- gelse. Sundhedsområdet kunne være et område, hvor der kan etableres en partnerskabsaftale om øget involvering af forsikringserhvervet. Beregninger viser, at der kan opnås et solidt bidrag til at mindske det fremtidige finansie- ringsproblem, hvis toppen af den fremtidige udgiftsvækst på sundhedsområdet dækkes af forsikringsløsninger. Velfærdskommissionens rapport offentliggøres I begyndelsen af december 2005 blev Vel- færdskommissionens rapport som nævnt of- fentliggjort. Rapporten var imødeset med spænding ikke bare i F&P, men hos politikere, organisationer, journalister og mange flere. Rapporten var et flot stykke arbejde, gennem- arbejdet og bred i sin tilgang. Den indeholdt en lang række forslag til reformer af velfærds- samfundet, der understøttede og var afbalan- cerede i forhold til hinanden. Rapporten og de mere udførlige analyserapporter, der danner baggrund for anbefalingerne, kan findes på www.velfaerd.dk Fra forsikrings- og pensionsbranchens syns- vinkel var det glædeligt, at Velfærdskommis- sionen havde overvejet private forsikringers fremtidige rolle i velfærdssamfundet. Et selv- stændigt analysekapitel beskæftigede sig med „Samspil mellem offentlig og privat forsik- 125 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark ring“. Her slog Velfærdskommissionen fast, at private forsikringer er vigtige for dansker- nes daglige tryghed, og at det fremtidige fi- nansieringspres kan gøre det nødvendigt at lade private forsikringer aflaste de offentlige kasser. Generelt var Velfærdskommissionen noget mere nuanceret og åben i forhold til at vurdere fordele og ulemper ved private for- sikringer, end tilfældet har været tidligere i diverse rapporter og udredninger m.v. fra myndigheder og eksperter m.fl. På det konkrete plan var det imidlertid småt med forslag til udbygninger af forsikringsord- ninger. Og det var skuffende, at Velfærds- kommissionen på sundhedsområdet var ret afvisende over for at pege på forsikringer som en kilde til ikke bare at løfte den fremtidige finansieringsopgave, men også at tilfredsstil- le individuelle ønsker i større grad, end det er muligt for den offentlige sektor. Begejstringen for Velfærdskommissionens reformforslag hos regeringen – der selv i sin tid nedsatte Kommissionen – var til at over- skue. Den danske statsminister lagde hurtigt luft til de mange reformslag. Baggrunden var formentlig ikke mindst, at Velfærdskommis- sionen foreslog en gradvis udfasning af efter- lønnen, jf. ovenfor. Regeringen offentliggjor- de i begyndelsen af april sine forslag til reform af de offentlige velfærdsydelser. Forslagene har som et væsentligt element at hæve tilbage- trækningsalderen fra arbejdsmarkedet. Det skal ske ved, at efterlønsalderen gradvist hæ- ves med 3 år fra 2017 til 2021, således at man derefter kan gå på efterløn som 63-årig. Efter- lønsperioden vil herefter være 4 år for alle, der går på efterløn efter 2017. Pensionsalderen (folkepension) hæves gradvist med 2 år i perioden 2023 til 2025. Folkepensionsalderen bliver dermed 67 år. Personer, der er 50 år eller mere ved udgangen af 2006, berøres ikke af ændringerne. F&P er positiv over for regeringens forslag, men havde gerne set, at lejligheden til at gennemtænke og revurdere arbejdsdelingen mellem de offentlige velfærdsydelser og for- sikringserhvervet havde været brugt mere of- fensivt. De politiske forhandlinger om re- formudspillet går nu i gang, og der synes at være bred enighed om det overordnede mål, at hæve tilbagetrækningsalderen. Men hvor et politisk forlig ender, er det for tidligt at spå om. Regeringen har tilkendegivet, at der på en række punkter vil være behov for at drøfte en hensigtsmæssig udformning af de nye regler med pensionsbranchen. Forsikringer får større rolle F&P vil tage positivt imod en anmodning fra regeringen om at deltage i sådanne drøftelser. Men vi må også se i øjnene, at regeringen ikke denne gang vil lave en seriøs og gennemarbej- det analyse af arbejdsdelingen mellem den offentlige sektor og forsikringserhvervet og af brugerbetalt sundhed og dermed heller ikke vil lægge op til en systematisk inddragelse af forsikrings- og pensionserhvervet i sit udspil til svar på de betydelige udfordringer, der tegner sig for velfærdssamfundet over de kom- mende årtier. Der kan være enkelte områder, der skal drøftes med regeringen og de politi- ske partier, men det er svært at forestille sig, at der vil blive taget initiativ til den dialog og diskussion om en fornuftig arbejdsdeling mellem forsikringserhvervet og den offentli- ge sektor, som vi i F&P har efterlyst. Men alligevel forventer vi, at forsikringer vil spille en stor og stigende rolle i fremtidens velfærdssamfund. De demografiske udfordrin- ger er dokumenteret, og på et tidspunkt vil der melde sig et finansieringsproblem, der gør, at blikket systematisk må rettes mod private forsikringer som velfærdsleverandør, hvis regeringen ikke laver en fyldestgørende re- formpakke. Indtil da har vi i F&P en vigtig opgave med at forklare, at vi ikke ser private forsikringer som et alternativ til de offentlige velfærdsydelser – men som et supplement, en overbygning på en række offentlige velfærds- 126 Forsikring og velfærdsudfordringerne i Danmark ydelser. Modellen fra pensionsområdet – hvor der stilles en offentlig grunddækning til rådig- hed og suppleres med privat baserede, herun- der aftalebaserede, pensionsordninger – kan udbredes til en række andre områder. Hertil kommer, at markedet driver nye løs- ninger og produkter frem, hvor der er et be- hov. I Danmark ser vi det bl.a. netop på sundhedsområdet, hvor der sker en kraftig vækst i antallet af forsikringer, der dækker (nærmere afgrænsede) hospitalsbehandlinger, jf. ovenfor. Udbredelsen af disse forsikringer sker i takt med, at den basale pensionsopspa- ring- og dækning er nået for store grupper, der herefter kobler nye forsikringsprodukter på. Tilsvarende ser vi, at stadigt flere tegner en privat overbygning på den offentlige arbejds- løshedsforsikring. Det er et nyt produkt, der vinder frem, fordi der er et behov på markedet. På den baggrund er der næppe tvivl om, at forsikrings- og pensionserhvervet over de kommende årtier vil komme til at spille en større rolle i velfærdssamfundet – men det ville være mest hensigtsmæssigt, hvis det kunne ske som led i gennemtænkte og aftalte justeringer af arbejdsdelingen mellem den offentlige sektor og forsikringserhvervet, og ikke som reaktion på en offentlig finansie- ringsklemme og dermed forbunden utilfreds- hed med de offentlige velfærdsydelser.