Inledning
Alternativ tvistlösning innebär att en konsument som är missnöjd med en köpt vara eller tjänst istället för att gå till domstol kan vända sig till ett tvistlösningsorgan eller en nämnd för att lösa tvisten med företaget som sålt varan eller tjänsten. Ett exempel på ett sådant organ är Allmänna reklamationsnämnden (ARN) i Sverige.
Syftet med artikeln är att beskriva den alternativa tvistlösningen enligt ett EU-direktiv den 21 maj 2013 och vad det innebär för konsumenters möjligheter till prövning av tvister utanför domstol inom främst försäkring i Sverige. En jämförelse görs även med förhållandena i England och för det ändamålet införs intervjusvar från The Financial Ombudsman Service.
Avslutningsvis några tankar om konsekvenser för medborgarna i Sverige, England och i EU som helhet. Vilka styrkor och svagheter finns i lagstiftningen ur ett konsumentperspektiv?
Inspiration till artikeln har hämtats från Svenska försäkringsföreningens stipendieresa till Bryssel i början av juni 2015.
Direktivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister (direktivet) trädde i kraft den 21 maj 2013 och skulle senast den 9 juli 2015 vara genomfört i nationell rätt.
Bakgrunden till direktivet var att man i studier som EU-kommissionen låtit utföra sett att en stor andel (ca 20 %) av konsumenterna inom EU stöter på problem när de köper varor och tjänster på den inre marknaden. Problemen förblir ofta olösta och konsumenternas förluster till följd av detta har uppskattats till 0,4 % av EUs BNP.
Alternativ tvistlösning borde innebära en enkel, snabb och billig lösning på tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Man såg dock att det råder stora skillnader i tillgång till, medvetenheten om och kvaliteten på den alternativa tvistelösningen i medlemsstaterna. En oro för att inte få hjälp om en tvist uppstår medför att konsumenter tvekar till att handla produkter och tjänster från andra länder och utnyttjar därmed inte fullt ut de möjligheter som den inre marknaden ger i form av bättre konkurens när det gäller pris och kvalitet. 1
Som ett led i att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för den inre marknaden drev således kommissionen, som en av tolv nyckelåtgärder, igenom lagstiftning om alternativ tvistlösning att implementeras i medlemsländerna.
Direktivets viktigaste bestämmelser
Inledningsvis berörs syftet enligt ovan med direktivet (artikel 1). Direktivet ska tillämpas på förfaranden utanför domstol som syftar till att lösa inhemska och gränsöverskridande tvister som härrör från köpeavtal eller tjänsteavtal mellan en i unionen etablerad näringsidkare och en i unionen bosatt konsument (artikel 2.1). Direktivet avser bara konsumenters klagomål mot näringsidkare (inte vice versa) och direktivet är vidare inte tillämpligt på företags interna klagomålshantering eller på tvister mellan näringsidkare (artikel 2.2 b, d och g).
Alternativ tvistlösning som lever upp till direktivets krav ska finnas tillgänglig för samtliga marknader, förutom för hälso- och sjukvårdstjänster, utbildning i offentlig regi samt icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (artikel 2.2 h, m.fl.). Medlemsstaterna får själva besluta om huruvida de egna tvistlösningsorganen ska ge rekommendationer till lösningar av konsumenttvister eller ge bidande lösningar för parterna (artikel 2.4).
Viktiga begrepp såsom vem som ska anses vara konsument respektive näringsidkare definieras. Även begreppen inhemsk och gränsöverskridande tvist, alternativt tvistlösningsförfarande, tvistlösningsorgan samt köpeavtal och tjänsteavtal (t.ex. avtal om försäkring) definieras (artikel 4).
Medlemsstaterna ska underlätta konsumenternas tillgång till alternativ tvistlösning (artikel 5.1). Varje lands tvistlösningsorgan (organ) ska ta emot både inhemska och gränsöverskridande tvister och man ska ha en webbplats som ger lättillgänglig information och ger konsumenten möjlighet att lämna in klagomål online (artikel 5.2 a, d och e). Staterna kan använda befintliga välfungerande organ (vid behov uppdatera dem) eller inrätta helt nya.
Det nationella tvistlösningsorganet (organet) får avstå från att hantera tvister av vissa skäl; t.ex. för att tvisten understiger en viss beloppsgräns, tvisten saknar grund eller har inletts av okynne, tvisten hanteras/hanterats av ett annat organ eller domstol samt om hanteringen av en viss tvist allvarligt skulle hindra organet från att fungera effektivt (artikel 5.4 a-f).
Vissa grundläggande bestämmelser om organets oberoende och opartiskhet (artikel 6) följs av bestämmelser om att organet ska visa tydlig och lättbegriplig information på bl. a. sin webbplats. Information ska bl. a. lämnas om eventuella kostnader (symbolisk avgift får tas ut från konsument), organets behörighet, förfarandets längd och beslutets rättsverkan. Årliga verksamhetsrapporter med uppgifter om antalet tvister, genomströmningstid, antal avvisanden osv ska också publiceras (artikel 7).
Förfarandet ska vara lättillgängligt både online och offline och inte ta mer än 90 dagar i anspråk från det att alla relevanta handlingar kommit in (artikel 8). I förfaranden som inte är bindande (jfr artikel 2.4) får inte parterna senare förhindras att gå till domstol och någon preskriptionstid löper då inte (artikel 12).
För att säkerställa att konsumenten när tvist uppstår snabbt får reda på rätt alternativt tvistlösningsorgan för tvisten, måste sådan information finnas från näringsidkaren och på dennes webbplats. Informationen ska lämnas på ett tydligt, begripligt och lättillgängligt sätt (artikel 13). Påföljder för näringsidkaren om dessa krav inte uppnås ska föreskrivas (artikel 21). Vid gränsöverskridande tvister ska konsumenterna få hjälp med att hänvisas till rätt tvistlösningsorgan (artikel 14).
Varje medlemsstat ska utse en myndighet som avgör vilka nationella organ som uppfyller kraven enligt direktivet och en förteckning över dessa skickas till kommissionen. Myndigheten ska utöva viss tillsyn över att man lever upp till direktivet och organen ska därför vartannat år rapportera till myndigheten om sin verksamhet (artikel 18-20).
Förordningen
Europaparlamentets och rådets förordning nr 524/2013 om tvistelösning online vid konsumenttvister (förordningen) trädde i kraft samtidigt som direktivet, dvs den 21 maj 2013 och kompletterar direktivet.
Direktiv innebär oftast en minimiharmonisering vilket gör att staterna gärna lägger till egna regler. För att undvika det försöker EU numera oftare lägga fram förordningar. Fördelen med en förordning är att den är direkt tillämplig i hela EU som den är. Detta är ett led i Kommissionens uttalade mål om ”Better regulation”, dvs att lagstifta mindre och bättre. 2
Förordningens viktigaste bestämmelser
Syftet med förordningen är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och en välfungerande inre marknad genom att skapa en gränsöverskridande tvistlösning online som blir en opartisk, öppen, snabb och rättvis lösning utanför domstol (artikel 1).
Gränsöverskridande tvister som avser avtalsförpliktelser i köpeavtal eller tjänsteavtal online mellan en konsument som är bosatt i unionen och en i unionen etablerad näringsidkare ska anmälas via en onlineplattform. Tvisten måste sedan prövas av ett alternativt tvistlösningsorgan enligt direktivet (artikel 2). Definitioner anknytande till direktivets artikel 4 upprepas här med tillägg för vad som menas med köpe- och tjänsteavtal online samt marknadsplats online (artikel 4).
Själva onlineplattformen utvecklas av EU-kommissionen. Plattformen utgörs av en interaktiv webbplats som ger konsumenter (och näringsidkare) en enda ingång för prövning av tvister som uppstår vid gränsöverskridande e-handel. Klagomålet lämnas in till onlineplattformen av konsumenten på alla officiella EU-språk via ett elektroniskt formulär. Onlineplattformen informerar sedan svaranden om klagomålet samt anger vilket/vilka behörigt/a tvistlösningsorgan utanför domstol som finns. När parterna enats om vilket tvistlösningsorgan de ska använda vidarebefordrar onlineplattformen klagomålet till detta organ (artikel 5). Plattformen ska vara användarvänlig och lättillgänglig (artikel 8). Staterna ska även upprätta en ”kontaktpunkt” online som ska bistå konsumenter i deras klagomål som lämnas in via plattformen och ha minst två rådgivare för detta arbete (artikel 7).
Det alternativa tvistlösningsorgan som fått in klagomålet ska utan dröjsmål informera parterna om huruvida det kan hantera tvisten. Organet ska emellertid inte vara skyldigt att genomföra själva tvistlösningen via onlineplattformen (artikel 9-10). Näringsidkare som är etablerade inom EU och som ägnar sig åt e-handel, ska på sina webbplatser tillhandahålla en länk till onlineplattformen (artikel 14.2).
Alternativ tvistlösning i Sverige
Sverige har redan ett välfungerande system för prövning av tvister mellan konsumenter och näringsidkare utanför domstol och uppfyller sedan länge de flesta av direktivets krav, framför allt genom ARN. Genomförandet av de krav som ställs i direktivet kommer därför att ske främst genom att ARN:s kompetensområde utvidgas och anpassas något.
Utöver ARN finns några ytterligare alternativa tvistlösningsorgan i Sverige som lever upp till direktivets krav. Dessa är de branschdrivna tvistlösningsorganen inom Svensk Försäkring; Nämnden för rättsskyddsfrågor och Personförsäkringsnämnden. Vidare finns Värmepumpsbranschens reklamationsnämnd samt en konsumenttvistnämnd inom Advokatsamfundet som nu kommer att inrättas.3
När en svensk konsument har en gränsöverskridande tvist får konsumenten redan hjälp med att hänvisas till rätt tvistlösningsorgan av Konsument Europa (jfr direktivet art 14). Konsument Europa kommer även att ansvara för den s.k. ”kontaktpunkten” som ska finnas online (jfr förordningen art 7).
Ny lag om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden
Då direktivet bl. a. innehåller bestämmelser om att nationella myndigheter ska utses som godkänner och utövar tillsyn över organen (artikel 18-20), liksom om näringsidkares skyldighet att lämna information om alternativ tvistlösning och om sanktioner vid överträdelser (artikel 13 och 21), anser man att dessa bäst genomförs genom att samlas i en ny lag; lag om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden. Tillsynsmyndigheten föreslås i Sverige bli Kammarkollegiet och i lagens 3-9 §§ behandlas myndighetens godkännande av organ (nämnder) och den löpande tillsynen.
Bestämmelser om näringsidkarens informationskrav till konsumenter om vilket organ som tvist kan prövas i m.m. införs i 10-12 §§ i lagen, liksom om påföljder vid utebliven information i 13 §.
Den nya lagens 14 § anger att en talefrist eller en preskriptionstid som redan löper när alternativ tvistlösning inleds i samma fråga, ska löpa ut tidigast en månad efter avslutat förfarande i organet. Detta klargör otydligheter som funnits om både talefrister och preskriptionstider vid tvistlösning utanför domstol i Sverige.
I civilutskottets betänkande 2015/16: CU4 den 11 november 2015 föreslås att riksdagen antar regeringens lagförslag i sin helhet och att lagen börjar gälla den 1 januari 2016. Propositionen har inte mött invändningar i någon motion.
ARNs beslut föreslås fortsatt vara i form av rekommendationer och således ej bindande (jfr direktivet art 2.4). Skälen för det är att bindande beslut skulle leda till en formalisering av förfarandet som i sin tur skulle riskera enkelheten, smidigheten och snabbheten i nämnden. Man anser också att bindande beslut kan innebära att man gör ARN till en domstol enligt artikel 6.1 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter, vilket skulle påverka möjligheterna att överklaga eller väcka ny talan i samma sak, vidare kan då verksamheten knappast längre betraktas som en alternativ tvistlösning. Slutligen skulle konsumenter tidigt tvingas in i processer av domstolskaraktär med risk för att behöva betala motparts rättegångskostnader. 4
En begäran om omprövning av ARNs beslut ska enligt förslag till ny instruktion för ARN ha inkommit till nämnden inom tre veckor från beslutet (idag inom två månader) och part ska bara kunna ansöka om omprövning en gång, idag kan det ske hur många gånger som helst.
En bestämmelse om att tvister som huvudregel ska avgöras inom 90 dagar från det att alla handlingar inkommit, införs också i instruktionen (jfr direktivet art 8).5
I utredningen SOU 2014:47 föreslås en sänkning av de beloppsgränser (värdegränser) som värdet av konsumentkravet måste nå upp till för att få tvisten prövad i ARN. Dessa gränser ligger idag på mellan 500 – 2 000 kr beroende på konsumentområde och inom försäkring är värdegränsen idag 2 000 kr. Det framgår dock inte i propositionen vad man anser om utredningens förslag, det torde istället framgå av ARNs egna instruktioner från januari 2016. En förordning med nya instruktioner för ARN är på gång men är i skrivande stund ännu inte beslutad av regeringen.
Utredningen föreslår även att möjligheten att få ansvarsskador där konsumenten inte har direktkravsrätt prövade i ARN, tas bort. Frågan förbigås med tystnad i propositionen men det kommer sannolikt ändå att genomföras. Möjligheten infördes 2001 i ARNs instruktion men erfarenheten har visat att sådana tvister måste avvisas i stor utsträckning eftersom muntlig bevisning ofta krävs eller att skriftlig bevisning inte visar sig räcka. Tvister rörande utomobligatoriskt skadestånd omfattas inte heller av direktivets krav, det omfattar bara avtalsrättsliga tvister.
Om konsumenten däremot har ett avtalsförhållande med en näringsidkare och denne är skyldig att ha en ansvarsförsäkring har konsumenten direktkravsrätt mot försäkringsbolaget. I sådana fall skall ARN pröva tvisten och näringsidkaren kan då vara en försäkringsförmedlare.6 Om detta ska även införas bestämmelser i det nya försäkringsförmedlingsdirektivet IDD (Insurance Distribution Directive) som förväntas träda i kraft i januari 2016, med två års implementeringstid i medlemstatarena.
Alternativ tvistlösning i England
England har inga problem med att implementera direktivet då i princip alla direktivets bestämmelser redan är uppfyllda. På det finansiella området (bank och försäkring) uppfyller man direktivets krav genom verksamheten med the Financial Ombudsman Service. Den övervakande myndigheten är Financial Conduct Authority (FCA).
The Financial Ombudsman medverkade redan för 10 år sedan som en tongivande aktör för att ta fram direktivet. De anser dock att slutresultatet är för ofullständigt (för ”binärt”) och för omodernt (inga referenser till exempelvis sociala medier). De anser vidare att man inte har beaktat konsumentens roll och köpbeteende inom EU i den grad som de skulle önska.
Man tycker t.ex. att 90-dagarsregeln redan är obsolet; ett ärende om konsumentkredit ska the Financial Ombudsman enligt interna regler klara av på maximalt 30 dagar medan ett komplicerat försäkringsärende kan behöva mer än 90 dagar i anspråk. ”Det är överhuvudtaget stelbent att ha samma uppsättning regler för köp av finansiella tjänster som för kläder och skor”. 7
The Financial Ombudsman Service har idag ca 4 000 anställda vara ca hälften med en ”lawdegree”. Av dessa är ca 300 st ”Ombudsmen” med möjlighet att företräda konsumenter i domstol, utfärda bindande beslut etc. Den allra största delen av deras arbete rör sedan flera år klagomål kopplade till ”misselling” av ”PPIs” (Payment Protection Incurance). 8
Slutsatser
Vilka styrkor och svagheter med direktivet (och förordningen) kan man då se ur ett konsumentperspektiv i Sverige, i England och i EU som helhet, främst vad gäller försäkring?
Sverige
Direktivet och lagstiftningen innebär både en del förbättringar och försämringar för konsumenter i Sverige. En förbättring är att beloppsgränser troligen sänks för prövning i ARN. Dock är det ännu osäkert om beloppet 2 000 kr inom konsumentområdet försäkring kommer att sänkas.
Att det nu blir klart att en pågående talefrist eller en preskriptionstid i samma ärende förlängs till att löpa ut tidigast en månad efter avslutat förfarande i ARN (och i de andra godkända nämnderna) är helt klart en tydlig förbättring.
Att det fastslås att alla tvister i nämnder som omfattas av direktivet ska avgöras inom 90 dagar är mer tveksamt. Jag tror att ärenden om köp av varor ofta med god marginal kan hinnas med inom den tiden i ARN, medan ärenden om köp av finansiella tjänster ibland kan behöva längre tid för att utredas och få ett rättsäkert avgörande.
Förkortningen av tiden att begära omprövning av ARNs beslut, från två månader till tre veckor, får man nog säga innebär en försämring för konsumenterna.
En försämring är vidare att möjligheten att få ansvarsskador där konsumenten inte har direktkravsrätt prövade i ARN tas bort. Man ansåg att dessa ärenden ändå avvissas i stor utsträckning pga svåra bevislägen som kräver muntlig bevisning. Direktivets krav omfattar heller inte tvister rörande utomobligatoriskt skadestånd.
Det blir enligt min uppfattning en olycklig konsekvens av lagändringen. Den konsument som gör anspråk på ersättning gör det i dessa fall inte på grund av ett avtalsförhållande med sitt försäkringsbolag utan på grund av en näringsidkares skadeståndsansvar. Konsumenten är inte avtalspart men kan likväl drabbas av en skada på grund av en näringsidkares vållande. Näringsidkaren kan ofta ”köpa sig fri” från följder av sitt ansvar genom att teckna en försäkring som ska ersätta konsumenten. Att då inte konsumenten får samma möjlighet att få sitt ärende prövat genom ett alternativt tvisteförfarande som han redan har i en egen tecknad försäkring, kan drabba konsumenten orimligt hårt och kan uppfattas som inkonsekvent. Ett vanligt exempel är en person som halkar och skadar sig i eller utanför en näringsidkares affärslokal och gör ett personskaderättsligt anspråk mot näringsidkaren. Varför ska inte konsumenten kunna få frågan om försäkringsfall inträffat prövad i ARN när näringsidkaren har överlämnat ärendet till sitt försäkringsbolag (frågor om rätt ersättning och medicinska bedömningar kan dock prövas i Ansvarsförsäkringens Personskadenämnd)?
ARN ska dock pröva tvister om ersättning ur näringsidkares ansvarsförsäkring där det finns ett avtalsförhållande mellan konsumenten och näringsidkaren och där konsumenten har direktkravsrätt mot försäkringsbolaget (när näringsidkaren är skyldig att ha en ansvarsförsäkring och även vid dennes konkurs). Detta är bra och gäller t. ex. vid tvister mellan en konsument och dennes försäkringsförmedlare.
England
I England förefaller direktivet inte innebära några märkbara förbättringar för konsumenten utöver vad konsumenten redan har i engelsk rätt. Direktivet implementeras istället genomgående som ett minimi-direktiv och man tillämpar redan ett antal regler som går utöver direktivet eller visar sig bättre för konsumenten.
Jag är böjd att hålla med the Financial Ombudsman (David Cresswell) i bedömningen att direktivet är lite för ofullständigt och inte är tillräckligt anpassat för olikheter, främst mellan köp av produkter och finansiella tjänster. Tvister om finansiella tjänster tenderar att vara betydligt mer komplicerade än köp av varor och då kan det förefalla något stelbent att t. ex. nöja sig med endast en frist om 90 dagar inom vilket det alternativa tvistlösningsorganet ska ha hanterat ärendet.
EU
Försäkring är traditionellt och av naturliga skäl en väldigt nationell finansiell produkt (tjänst). Särskilt gäller det sakförsäkringar där såväl försäkrad risk som pris bestäms lokalt och efter lokala förhållanden. I takt med att mäniskor reser och även, helt eller delvis, bosätter sig i olika delar av EU ökar dock behovet av förutsägbara och enhetliga regler om tvistelösning inom försäkring. Exempelvis erbjuds sedan en tid försäkringar för båtar över medlemsgränser inom EU, men möjligheten för en svensk konsument att kunna pröva en tvist med sitt tyska båtförsäkringsbolag har ofta visat sig mycket begränsade.
Konsumenter erbjuds ofta olika typer av gränsöverskridande sparprodukter inom skal av kapitalförsäkringar. Hamnar en konsument i tvist med sitt försäkringsbolag eller försäkringsförmedlare inom denna del finns i teorin i bästa fall en möjlighet att gå till domstol (nationell eller utländsk) men, i realiteten av kostnadsskäl, för det mesta inte alls. Dessutom gör som regel rättskyddet i (den svenska) hemförsäkringen undantag för tvister rörande internationella förhållanden.
The European Consumer Organisation (BEUC) ser ändå en fungerande ”single market” för finansiella produkter som i vart fall ”fullt möjlig” för närliggande länder som delar samma kultur och rättstradition. Det återstår dock många praktiska barriärer som språk osv. Konsumenter lider även generellt brist på oberoende rådgivning och information om finansiella tjänster, t. ex. avseende avgifter; man vet inte vad avgifterna går till eller ens att avgifter tas ut, en informationsbrist som sällan blir mindre påtaglig vid avtal över en nationsgräns. 9
Då direktivet (och förordningen) slår fast tydliga minimikrav avseende tillgång till och kvalitet på en alternativ tvistelösning, såväl i varje medlemsstat, som online, borde åtföljande implementeringar i medlemsstaterna kunna öppna möjligheter för försäkringsbolagen att erbjuda - och för konsumenter att våga teckna – bra försäkringsavtal över gränserna i större utsträckning, än vad som är fallet idag. Jag tror att direktivet kan komma att få stor betydelse för finansiella tjänsters utveckling inom medlemstaterna och inom hela EU.
Efterord
Efter det att min ursprungsrapport skrevs, har Allmänna Reklamationsnämnden (ARN) utfärdat nya instruktioner om bl.a. vad avser ARNs avvisningsgrunder. Av instruktionerna framgår att ARN har rätt att avvisa ett ärende som inkommer till nämnden senare än ett år efter den dag då konsumenten gav in sitt klagomål till näringsidkaren. Regeln, som är hämtad direkt från direktivets artikel 5.4.e, innebär en skillnad mot den tidigare tiden sex månader från bolagets slutliga beslut.
Ändringen infördes utan vidare kommentar i propositionen då utgångsläget helt enkelt verkar ha varit att den innebar en förbättring för konsumenten. Jag är förvånad över att ändringen inte synes ha diskuterats i någon utsträckning då jag anser att den tvärtom riskerar att innebära en sämre utveckling för konsumenterna. Risken för tidsödande behandling internt inom bolaget (handläggare, skadechef, intern nämnd, kundombudsman) är alltid stor och kan vara större än att försumma att agera inom 6 månader från ett slutligt beslut. Det ställer också ett nytt krav på konsumenten att på ett helt annat sätt vara medveten om betydelsen av tidpunkten för sitt första klagomål till näringsidkaren och att därefter under ärendets gång löpande behöva bevaka en 1-årig frist. Jag tror det kan kräva mer av konsumenten än att enbart förhålla sig till att preskriptionstiden börjar löpa från ett slutligt beslut från näringsidkaren.
Peter Stark
Noter
- SOU 2014:47, s 111.
- Föreläsning EU-kommissionen, Paulina Dejmek.
- SOU 2014:47, s 172 f.
- Prop. 2014/15:128, s 19 ff.
- A prop. s 22, s 48.
- SOU 2014:47, s 349 f.
- Intervju med David Cresswell, The Financial Ombudsman Service UK.
- Intervju med Ian Woodman, The Financial Ombudsman Service UK.
- Föreläsning BEUC, Farid Aliyev.
Käll- och litteraturförteckning
Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister
Europaparlamentets och rådets förordning nr 524/2013om tvistelösning online vid konsumenttvister
Prop. 2014/15:128, Alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden
SOU 2014:47, Förbättrad tvistelösning på konsumentområdet – ny EU-lagstiftning och en översyn av det svenska systemet
Riksdagens betänkande i civilutskottet 2015/16: CU4, 11 november 2015
Föreläsningar
EU-kommissionen, Paulina Dejmek, Member of Jean-Claude Junkers Cabinet, 3 juni 2015
BEUC, Farid Aliyev, Senior Finacial Services Officer, 4 juni 2015
Intervju
The Financial Ombudsman Service UK, David Cresswell och Ian Woodman, 26 November 2015