1. Innledning og bakgrunn
En arbeidsgruppe har utredet ulike alternativer for tilpasninger i privat tjenestepensjon. Rapporten fra arbeidsgruppen tar for seg ulike alternativer for såkalt egen pensjonskonto, økt mulighet for individuell pensjonssparing og kriterier for rett til pensjonsopptjening. Arbeidsgruppen har bestått av medlemmer fra Finansdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Finanstilsynet. Det ble også opprettet en referansegruppe med deltakelse fra partene i arbeidslivet, finansnæringen og Forbrukerrådet.
Bakgrunnen for utredningen var en henvendelse fra Riksmekleren til statsministeren i forbindelse med meklingen i Frontfaget mellom Fellesforbundet/LO og Norsk Industri/NHO i lønnsoppgjøret 2016. Det fremgikk av henvendelsen at det var enighet mellom partene om at det var ønskelig at det igangsettes et arbeid med sikte på å modernisere pensjonsordningene i privat sektor. Statsministeren besvarte henvendelsen i april 2016, og bekreftet at regjeringen er innstilt på å utrede behovet for tilpasninger i regelverket for tjenestepensjon i privat sektor. Brevet fra statsministeren utgjorde mandatet for utredningen.
Utredningen beskriver ulike mulige løsninger på spørsmålene i mandatet, uten at det er gitt konklusjoner. Dersom ett eller flere av alternativene som drøftes i rapporten skal gjennomføres, må det foretas ytterligere utredninger før tiltak kan besluttes.
Begrepet "egen pensjonskonto" benyttes i utredningen. Det skal her forstås som en ordning der hvert enkelt medlem i en pensjonsordning har sin egen konto hvor pensjonssparing fra ulike kilder kan samles opp, og/eller det enkelte medlem selv velger hvilket finansforetak som skal forvalte kontoverdiene.
2. Kort om gjeldende rett
Etter lov om obligatorisk tjenestepensjon har de aller fleste foretak i privat sektor plikt til å ha en pensjonsordning som sikrer arbeidstakerne i foretaket alderspensjon i tillegg til folketrygden. Pensjonsordningen kan enten være en ordning etter foretakspensjonsloven (garanterte ordninger), etter tjenestepensjonsloven ("hybridordninger") eller etter innskuddspensjonsloven. Utredningen er begrenset til problemstillinger som knytter seg til innskuddspensjonsloven.
I en innskuddspensjonsordning skal foretaket betale inn årlige innskudd for medlemmene i samsvar med en innskuddsplan. Medlemmenes pensjonskapital skal forvaltes kollektivt med mindre det er opprettet en ordning med særskilte pensjonskontoer for medlemmene. Ordningen med egen alderspensjonskonto der hver konto tilordnes en egen forvaltningsportefølje, er i praksis den klart mest brukte forvaltningsformen. Kostnadene ved forvaltning og administrasjon dekkes av arbeidsgiverforetaket.
Når arbeidstaker slutter i foretaket eller starter uttak av pensjon, skal det utstedes pensjonskapitalbevis. Innehaveren av beviset betaler kostnader til forvaltning og administrasjon. Det er åpning for at flere pensjonskapitalbevis slås sammen til ett. Pensjonskapitalbevis kan også flyttes til en annen pensjonsleverandør, og de kan også flyttes til en annen innskuddspensjonsordning. Det siste vil imidlertid forutsette aksept fra ny arbeidsgiver, og er i praksis svært lite benyttet. Det er også åpning for at pensjonskapitalbeviset kan flyttes til en individuell pensjonsspareavtale.
Det kan fastsettes i innskuddsplanen at også medlemmene skal betale innskudd. Dette må i tilfelle omfatte alle arbeidstakere. Maksimalt årlig innskudd fra hvert medlem er fire prosent av lønn, men innskuddet kan likevel ikke være høyere enn arbeidsgivers innskudd.
Etter lov om individuell pensjonsordning (IPS) er det åpnet for skattefavorisert individuell pensjonssparing begrenset til 15.000 kroner per år.
3. Arbeidsgruppens vurderinger
Målsettingene med en innføring av egen pensjonskonto kan være å bidra til:
-
at pensjonsmidlene forvaltes effektivt, slik at det det blir mest mulig pensjon for en gitt innbetaling,
-
at pensjonssystemet virker nøytralt på arbeidsmarkedet, og ved jobbskifte,
-
at det enkelte medlem får økt oversikt over egen pensjonsopptjening, og
-
at det enkelte medlem får økt innflytelse over egen pensjon.
Etablering av egne pensjonskontoer og eventuell økt adgang til skattefavorisert individuell pensjonssparing, krever at det gjøres endringer i gjeldende pensjonssystem. Det må vurderes om arbeidsgiver fortsatt skal ha rett og plikt til å inngå avtale med én pensjonsleverandør. Det må tas stilling til hvilke midler i tillegg til innskudd fra arbeidsgiver som skal kunne inngå i egen pensjonskonto, og om det skal holdes orden på midler som stammer fra ulike kilder. Videre må det vurderes om gjeldende prinsipper for kostnadsansvar er egnet for egne pensjonskontoer.
På bakgrunn av disse mulige veivalgene, har arbeidsgruppen skissert fem ulike modeller for egen pensjonskonto. Modellene kombinerer på forskjellig vis egenskaper langs dimensjonene sammenslåing av kapital, valg av pensjonsleverandør og fordeling av kostnadsansvar.
Modell 1
I denne modellen velger foretaket én pensjonsleverandør for foretakets pensjonsordning. Medlemmet har en ubetinget rett til å samle pensjonsmidler, uavhengig av arbeidsgiver, på én pensjonskonto i ordningen. Det enkelte medlems pensjonskonto vil da bestå av en obligatorisk del og en tilleggskapital (pensjonskapital fra tidligere arbeidsgiver og individuell sparing). Fordelingen av kostnadsansvaret følger i prinsippet fordelingen etter gjeldende rett ved at foretaket betaler kostnadene for obligatorisk innbetalt kapital, mens medlemmet betaler kostnadene for tilleggskapital, selv om alt forvaltes på én konto. Modellen vil redusere behovet for å utstede pensjonskapitalbevis.
Modellen kan bidra til økt oversikt over egen pensjonsformue. Den kan også bidra til økt pensjon for pengene ved utnyttelse av foretakets forhandlingsmakt og utnyttelse av stordriftsfordeler i forvaltningen.
Modell 2
I denne modellen inngår foretaket en avtale med flere pensjonsleverandører, og det enkelte medlem kan flytte pensjonskapital oppspart i ordningen fritt mellom disse leverandørene. Arbeidstaker har ingen ubetinget rett til å samle annen pensjonssparing på kontoen i pensjonsordningen, og det vil fortsatt utstedes pensjonskapitalbevis ved fratreden. Kostnadsansvaret fordeler seg som etter gjeldende rett, men med et mulig tillegg i kostnadsansvar for arbeidstaker dersom det er kostnader knyttet til å bytte mellom leverandører.
Denne modellen kan bidra til oppmerksomhet om kostnader, og økt konkurranse mellom pensjonsleverandører. Den bidrar ikke til økt oversikt over egen pensjon, og den bidrar heller ikke til mer effektiv forvaltning gjennom samling av pensjonsmidler på én konto.
Modell 3
I denne modellen velger foretaket én pensjonsleverandør, og medlemmet har denne som et standardalternativ. Medlemmet kan velge å flytte til annen leverandør. I denne modellen har medlemmet også en rett til å samle all pensjonskapital på kontoen, og arbeidsgiver har en plikt til å akseptere det. Arbeidsgiver dekker kostnader for all pensjonskapital så lenge det står i ordningen. Hvis kapitalen flyttes til en annen leverandør, flyttes kostnadsansvaret til arbeidstaker. Utstedelse av pensjonskapitalbevis kan her unngås.
Modellen kan bidra til økt oppmerksomhet om kostnader, og økt konkurranse i markedet. Ved at all pensjonskapital samles på én konto, kan modellen bidra til mer oversikt over pensjonsopptjeningen og mer pensjon for pengene ved utnyttelse av foretakets forhandlingsmakt og stordriftsfordeler i forvaltningen.
Modell 4
Denne modellen er en variant av modell 3. I denne modellen kan arbeidstaker samle all pensjonskapital på en konto bare dersom kontoen flyttes til en selvvalgt leverandør. Medlemmer som velger leverandør selv, overtar kostnadsansvaret. For disse medlemmene blir det ikke behov for å utstede pensjonskapitalbevis.
Muligheten til å velge leverandør kan bidra til mer oppmerksomhet om kostnader, og til økt konkurranse i markedet. For medlemmer som samler all pensjonskapital på en konto, vil modellen bidra til mer oversikt over pensjonsopptjeningen og stordriftsfordeler i forvaltningen.
Modell 5
I denne modellen har det enkelte medlem plikt til å opprette en pensjonskonto hos en leverandør valgt av medlemmet. Foretaket skal foreta innskudd til kontoen i tråd med regelverket for den enkelte ordning. Pensjonskontoen kan inneholde kapital fra pensjonskapitalbevis og individuell sparing. Medlemmet har kostnadsansvaret og er ansvarlig for at midlene forvaltes i tråd med de krav som stilles til pensjonssparing med skattefavorisering. Utstedelse av pensjonskapitalbevis kan unngås i denne modellen.
Modellen kan bidra til mer oversikt over pensjonsopptjeningen, og medlemmene kan få mer pensjon for pengene ved at stordriftsfordeler i forvaltningen utnyttes. Fritt valg av leverandør kan føre til økt fokus på kostnader og økt konkurranse. Overføring av ansvar til den enkelte arbeidstaker medfører at det kollektive preget utvannes. Det vil stille strenge krav til informasjon og rådgivning.
Arbeidsgruppen vurderte også at noen av målene med en egen pensjonskonto, også kan oppnås dersom den enkelte arbeidstaker får økt informasjon og oversikt over egne pensjonsrettigheter, bl.a. om muligheten for å slå sammen pensjonskapitalbevis. Slik informasjon kan f.eks. gis ved videreutvikling av eksisterende nettportaler som norskpensjon.no og finansportalen.no.
Individuell pensjonssparing
Skattefavorisering av kollektive pensjonsordninger henger nært sammen med at dette nettopp er kollektive ordninger med krav til bl.a. likebehandling og forholdsmessighet. Vurdering av eventuell utvidet adgang til skattefavorisert individuell pensjonssparing er et spørsmål om hvilke aktiviteter en ønsker å bruke offentlige ressurser på å fremme. Et mulig alternativ kan være å avvikle dagens muligheter for individuell sparing innenfor innskuddspensjonsloven, og erstatte disse med en allmenn skattefavorisert individuell ordning. En økning i adgangen til skattefavorisert pensjonssparing vil påvirke sammensetning av sparingen, men ikke nødvendigvis nivået på sparingen.
Dersom adgangen til individuell tilleggssparing skal endres, er utformingen i utgangspunktet uavhengig av hvilken modell det er ønske om å gå videre med for etablering av egen pensjonskonto. Dersom en åpner for individuell pensjonssparing på samme pensjonskonto som midler fra arbeidsgiver, vil dette kunne øke fordelene med et system for egen pensjonskonto. En samling av midler vil påvirke vurderingen av hva som er en fornuftig fordeling av kostnader til administrasjon og forvaltning.
Kriterier for opptjening av pensjoner
Arbeidsgruppen har også sett på ulike kriterier for opptjening av pensjonsrettigheter. Kriteriene for opptjening kan og bør vurderes uavhengig av et system for egen pensjonskonto. Imidlertid kan innføring av egen pensjonskonto innebære lavere kostnader til administrasjon og forvaltning av opptjening fra tidligere arbeidsforhold, dersom det ikke blir behov for å administrere pensjonskapitalbevis.
Etter lov om obligatorisk tjenestepensjon skal foretak med innskuddspensjonsordning betale årlige innskudd som minst utgjør 2 prosent av lønn mellom 1 og 12 G for det enkelte medlem. Ved en endring i innskuddspensjonsloven fra 1. januar 2014 er det åpning for å betale innskudd for all lønn inntil 12 G. Et stort flertall av ordningene har imidlertid fortsatt en nedre grense på 1 G. En endring til opptjening fra første krone ville bety en tilpasning til reglene i folketrygden. Dess lavere lønn medlemmet har, dess større betydning vil opptjening fra første krone ha.
Nedre alder for pliktig medlemskap i en innskuddspensjonsordning er 20 år, med mindre annet er fastsatt i regelverket for ordningen. Arbeidstakere med en stillingsandel under 20 prosent har ikke rett til å være medlem av en innskuddspensjonsordning, med mindre annet er fastsatt i regelverket for ordningen. Disse begrensningene holder et antall yngre arbeidstakere og deltidsansatte utenfor pensjonsordningen
Videre er det slik at en arbeidstaker som slutter i et foretak, opphører å være medlem av foretakets pensjonsordning. Arbeidstakere som slutter får med seg opptjent pensjonskapital i form av et pensjonskapitalbevis, men dette gjelder ikke dersom vedkommende har vært ansatt i mindre enn ett år. En slik begrensning kan også føre til at arbeidsgivere tilpasser arbeidsforholdene for å redusere pensjonsinnskuddene.
Hver enkelt endring i opptjeningskriteriene som drøftes her senker tersklene for opptjening og medlemskap i tjenestepensjonsordninger, til fordel for medlemmene. De aktuelle endringene synes alle å slå gunstigere ut for kvinner enn for menn dersom de gjennomføres. Kvinner har i snitt lavere lønn, oftere deltidsstilling eller midlertidig ansettelse og en høyere andel av totalt antall sysselsatte som er under 20 år enn menn. Motargumentet mot de aktuelle endringene er først og fremst hensynet til foretakenes kostnader til de ansattes pensjon. Dette kan imidlertid motvirkes f.eks. ved tilpasninger i innskuddssatsene.
4. Tilknyttede problemstillinger
Innskuddspensjonsordninger som skal oppfylle kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon, må gi rett til alderspensjon. I tillegg må ordningen gi rett til innskuddsfritak ved uførhet. Dette er en risikodekning som sikrer fortsatt innbetaling av innskudd til alderspensjon dersom arbeidstakeren blir ufør. Pensjonsordningen kan gi rett til andre risikodekninger i form av uførepensjon eller etterlattepensjon, men det er ingen plikt til dette. Det er bare forsikringsforetak og pensjonskasser som har konsesjon til å drive forsikringsvirksomhet, og som dermed kan tilby risikodekninger.
Det er lagt til grunn i regelverket at sparedelen og risikodelen av en innskuddspensjonsordning er to enkeltprodukter som kan tilbys uavhengig av hverandre. Når det gjelder opprettelse av en egen pensjonskonto, er det i utredningen lagt til grunn at egen pensjonskonto vil kunne omfatte midler knyttet til alderspensjon, men ikke midler knyttet til dekning av risikoytelser. Arbeidsgruppen legger til grunn at risikodekninger fortsatt skal tegnes og forvaltes kollektivt.
Utredningen er avgrenset til problemstillinger som knytter seg til lov om innskuddspensjon. Dette innebærer bl.a. at det ikke er vurdert hvilke konsekvenser de ulike problemstillingene som drøftes vil ha for foretakspensjonsordninger (garanterte ordninger) og tjenestepensjonsordninger ("hybridordninger"). Dersom et mål med en egen pensjonskonto er samling av pensjonsmidler på et sted, trekker det i retning av at også midler fra hybridordninger bør kunne inngå på en egen pensjonskonto. Dersom pensjonskapital med ulike vilkår, for eksempel til utbetalingstid/-profil, skal forvaltes på samme konto, må det vurderes om slike vilkår skal harmoniseres, eller om det skal etableres systemer for å skille midler med ulike vilkår på samme konto. Arbeidsgruppen har ikke gått inn på hvilke løsningsalternativer som foreligger for disse spørsmålene.