EU-Kommissionen har den 22. september 2021 fremsat forslag til et nyt direktiv om genopretning og opløsning af forsikringsselskaber i EU-landene.
Forslaget svarer i vidt omfang til indholdet af en klar anbefaling fra EIOPA (den europæiske tilsynsmyndighed på forsikrings- og arbejdsmarkedspensionsområdet).
Direktivet skal nu drøftes i ministerrådet (Rådet) og EU-Parlamentet i den sædvanlige samarbejdsprocedure for behandlingen af forslag til EU-direktiver. Forhandlingerne er kun så småt begyndt, da kræfterne på forsikringsområdet i de nævnte fora for tiden er koncentreret om forslaget til ændring af Solvens II-direktivet (Solvency II review 2020).
Hovedpunkterne i direktivforslaget
Forslaget indeholder fire hovedelementer:
- 80 procent af forsikringsselskaberne i de enkelte EU-lande skal udarbejde og løbende vedligeholde ”forebyggende kapitalnødplaner”. Forslaget omfatter skadesforsikringsselskaber hhv. livs- og pensionsforsikringsselskaber.
Det er op til de enkelte medlemslande konkret inden for nogle ret vide rammer at beslutte, hvilke selskaber der skal ind under de 80 procent. Det er ikke præciseret i forslaget, a) hvad planerne præcist skal indeholde, b) hvornår planerne skal aktiveres og c) hvor konkrete planerne skal være, herunder hvorvidt det supplerende kapitalberedskab skal understøttes af konkrete aftaler om kapitaltilførsel, der hurtigt skal kunne aktiveres.
- Hvert EU-land skal etablere en særlig myndighed, som har ansvaret for afvikling af forsikringsselskaber, der er kommet i en økonomisk situation, hvor der ikke synes at være mulighed for at videreføre selskabet. Myndigheden kan være den almindelige tilsynsmyndighed (i Danmark Finanstilsynet), en nationalbank eller en hel tredje offentlig instans.
- Den særlige myndighed har følgende hovedopgaver:
a) At udarbejde og vedligeholde en national plan for opløsning af forsikringsselskaber, hvor opløsning er eneste mulighed for at undgå konkurs. Planen skal omfatte 70 procent af skadesforsikringsselskaberne hhv. og livs – og pensionsforsikringsselskaberne i det enkelte EU-land. Heller ikke hér er det konkretiseret hvilke selskaber, der skal med i de 70 procent. Selskaberne skal bidrage med oplysninger til planen, dog således at genbrug af oplysninger hos bl.a. tilsynsmyndighederne bør ske i videst muligt omfang
b) At håndtere konkrete sager om opløsning af forsikringsselskaber
Direktivforslaget indeholder en række værktøjer, som den særlige myndighed for opløsning af forsikringsselskaber skal kunne anvende med henblik på opløsning af et forsikringsselskab. Værktøjerne er især:
- a) Solvent afvikling
- b) Bortsalg af forsikringsporteføljer
- c) Etablering af ”broselskab”, som kan drive porteføljerne videre i en periode
- d) Udskillelse af aktiver og risici
- e) Nedskrivning af forsikringsmæssige forpligtelser
Direktivet indeholder ganske omfattende og meget komplicerede regler for situationer, hvor forsikringsselskaber indgår i forskellige former for grupper af (finansielle) virksomheder.
Formålet med direktivet
Det overordnede formål med direktivet
Direktivets overordnede formål er at undgå, at forsikringsselskaber i EU går konkurs. Danske erfaringer fra flere mindre forsikringsselskabers konkurs i de senere år har klart illustreret de mange problemer, som følger i kølvandet på selv et mindre forsikringsselskabs konkurs. Det gælder i særlig grad forsikringsselskaber, som – selvom de er små - driver mere omfattende tjenesteydelsesvirksomhed over landegrænserne i EU.
Kommentarer:
Den danske forsikringsbranche har tradition for at støtte og prioritere effektivt tilsyn med branchen, som har til formål at mindske risikoen for, at et forsikringsselskab går konkurs. Ikke mindst nystartede selskaber, der driver grænseoverskridende tjenesteydelsesvirksomhed med produkter, som ikke rigtigt kendes på hjemmemarkedet, synes at være særligt problematiske også på den tilsynsmæssige side. Sådanne selskaber har i flere tilfælde givet anledning til en lang række problemer for forsikringstagerne, for selskaberne, for garantifonden og for tilsynsmyndighederne, og omkostningerne ved en konkurs er uforholdsmæssigt store, ikke mindst udgifterne til kuratorer og advokatbistand.
Det er dog spørgsmålet om det foreliggende direktivforslag på en række punkter går for vidt og er udtryk for en generel tendens i reguleringen af forsikringsbranchen, hvor konstaterede problemer på enkelte områder og i bestemte lande mødes med ny, generel regulering på trods af, at rammerne i den eksisterende regulering – rigtigt anvendt af tilsynsmyndighederne – kunne have fjernet behovet for den yderligere regulering.
Måske er det blevet for let for myndighederne både i EU og i medlemslandene at gribe til det synlige middel ”ny lovgivning” i stedet for at intensivere tilsyn og kontrol indenfor den eksisterende lovgivnings rammer? Lovgiverne kan med ny lovgivning ret let høste en politisk gevinst, der samtidig fjerner fokus fra den manglende tilsynsindsats, behovet for flere tilsynsressourcer og bedre tilsynsmetoder osv.
Forsikringsselskabernes systemiske betydning
I det indledende memorandum til direktivforslaget redegør EU-Kommissionen nærmere for formålet med forslaget.
EU-Kommissionen konstaterer at en ”disorderly failure of insurers” vil have en betydelig indflydelse på forsikringstagere, begunstigede, tilskadekomne tredjeparter og erhvervsvirksomheder, specielt hvor forsikringsprodukterne ikke hurtigt og til rimelige priser kan blive erstattet af andre forsikringsprodukter. Endvidere fremhæves det, at ”failure of insurers” også kan føre til eller øge ustabile forhold i den finansielle sektor, et synspunkt som nævnes flere steder i memorandummet og i selve direktivteksten.
Det konstateres herefter i memorandummet, at Solvens II – reguleringen har reduceret risikoen for, at forsikringsselskaber går konkurs og har bidraget til at øge tilliden til selskaberne og branchen som helhed.
EU-Kommissionen fremhæver endvidere, at der pt. ikke findes EU-harmoniserede regler om opløsning af forsikringsselskaber, og at reglerne på dette område er meget forskellige i EU-landene. Der mangler derfor bl.a. regler om værktøjer, som myndighederne kan anvende i situationer, hvor forsikringsselskaber ikke kan videreføres, og hvor der ofte skal handles hurtigt, især for at sikre de bedste forhold for forsikringstagerne.
Kommentarer:
Sammenfattende er der ikke tvivl om, at EU-Kommissionens hovedformål med direktivet er, bl.a. hos politikerne, at søge bred forståelse for, at forsikringsbranchen som helhed udgør en betydelig risiko i forhold til stabiliteten på de finansielle markeder og også udgør en generel risiko for samfundsøkonomien eller dele af denne. Der er heller ikke tvivl om, at forslaget er inspireret af forholdene på bankområdet og den omfattende nye regulering af dette område, som er kommet i kølvandet på finanskrisen.
Argumentet om, at forsikringsselskaberne udgør en væsentlig samfundsmæssig risiko og dermed udgør en såkaldt ”systemisk risiko”, forekommer ikke veldokumenteret. Det kan selvfølgelig ikke udelukkes, at et stort skadesforsikringsselskab med dominerende indflydelse på markederne i mange EU-lande kan føre til, at forsikringsdækning til rimelige priser kan blive en midlertidig mangelvare. På tilsvarende måde vil livs- og pensionsforsikringsselskaber, der er meget dominerende i et EU-land, kunne indebære mangel på forsikringsudbud og skabe uro på de finansielle markeder, hvis selskaberne må opløses eller tvinges til på kort tid at realisere aktiver, Risikoen synes meget lille i forsikringsmarkeder med flere store og mellemstore markedsaktører inden for samme forsikringsområde.
Da argumentet om at forsikringsbranchen udgør en systemisk risiko er kommet for at blive, er det nærliggende stille krav til EU-Kommissionen om en stærkere og mere nuanceret dokumentation for at tillægge branchen denne betydning.
Det er desværre indtrykket, at en række nationale tilsynsmyndigheder, herunder den danske, støtter antagelsen om, at forsikringsbranchen – eller i hvert fald store del af den – har systemisk betydning.
Forebyggende kapitalnødplaner
Som nævnt skal forsikringsselskaber, der repræsenterer 80 procent af hhv. skades- og livsforsikringsmarkedet i hvert EU-land, udarbejde og mindst én gang om året vedligeholde nødkapitalplaner. Planerne skal kunne aktiveres i situationer, hvor der sker mere betydelige fravigelser i den kapitalplan for det enkelte selskab, som er godkendt af tilsynsmyndighederne. Planerne kan aktiveres af tilsynsmyndigheden, selvom selskabets kapital ligger meget langt fra SCR-kapitalkravet.
Direktivet bestemmer, at EIOPA bl.a. skal udarbejde guidelines om beregningen af de nævnte 80 procent af et lands forsikringsmarked og om forskellige scenarier, stresstests mv. Direktivet indskrænker sig til at fastslå, at grænsen for skadesforsikring baseres på bruttopræmierne, at grænsen for livs- og pensionsforsikring beregnes på grundlag af tekniske hensættelser og til at opregne en række hensyn, som skal indgå i vurderingen, herunder størrelse, businessmodel, risikoprofil, forbundethed, mulighed for substitution og – i særlig grad - om selskabet driver grænseoverskridende virksomhed.
Direktivforslaget udtaler sig ikke nærmere om, hvor konkret indholdet af nødkapitalplanerne skal være. Det spørgsmål er overladt til de nationale tilsynsmyndigheder.
Kommentarer:
Umiddelbart forekommer grænsen på 80 procent meget høj, især i et marked som det danske med mange større og mellemstore både skadesforsikring- og liv- og pensionsforsikringsselskaber. Især i skadesforsikring er det usandsynligt, at en meget betydelig del af selskaberne samtidig kommer i vanskeligheder. I livs- og pensionsforsikring kan en længerevarende finansiel krise med omfattende tab på de investerede aktiver ramme selskaberne bredt, men erfaringerne viser, at situationen på de finansielle markeder bedres på lidt længere sigt.
Den danske bekendtgørelse om ledelse af forsikringsselskaber stiller allerede krav om, at bestyrelsen i selskaberne skal godkende kapitalnødplaner, uden at indholdet af disse planer er nærmere reguleret.
De eksisterende planer i de danske selskaber har derfor typisk karakter af bredere hensigtserklæringer i forhold til, hvilke finansielle instrumenter der påtænkes anvendt, hvis kravet om kapitaltilførsel aktiveres.
Man må håbe, at den endelige direktivtekst gør det muligt at fastholde de principbaserede nødkapitalplaner i de danske selskaber, og at der ikke fremover bliver stillet krav om konkrete garantier for tilstedeværelsen af de fornødne kapitalressourcer med deraf følgende udgifter for selskaberne og forsikringstagerne. Det er også branchens håb, at planerne detaljeringsgrad holdes på et rimeligt niveau, således at ikke bare de økonomiske, men også de administrative byrder begrænses mest muligt.
Nationale planer for opløsning af forsikringsselskaber
Medlemsstaterne skal sikre, at den nye nationale myndighed, der er ansvarlig for opløsning af forsikringsselskaber, skal udarbejde en samlet plan for opløsning af skadesforsikringsselskaber hhv. liv- og pensionsforsikringsselskaber, der udgør 70 procent af de respektive markeder i det pågældende EU-land. Beregningsgrundlaget er også hér bruttopræmier i skadesforsikring og tekniske hensættelser i livs- og pensionsforsikring. Der skal ligesom ved nødkapitalplanerne ved udvælgelsen af selskaberne lægges vægt på selskabsstørrelse, forretningsmodel, risikoprofil, forbundethed indbyrdes, substitutionsmulighed konsekvenserne af en eventuel konkurs og specielt om selskab driver grænseoverskridende virksomhed. Bortset fra det grænseoverskridende er den nærmere vægtning af de forskellige faktorer overladt til det enkelte medlemslands regulering eller myndighedspraksis.
Forslaget indeholder en lang liste (14 punker i alt) over forhold, som skal indgå i planen, bl.a. følgende:
|
|
EIOPA skal udvikle supplerende tekniske standarder om indholdet af opløsningsplanen. Reglerne vil være direkte bindende i medlemslandene, når de er godkendt af EU-Kommissionen (sker næsten altid), og EU-rådet og EU-parlamentet ikke har forkastet forslaget.
Medlemsstaterne skal sikre, opløsningsmyndigheden kan kræve alle oplysninger fra forsikringsselskaberne, som er nødvendige for at udarbejde planen.
Kommentarer:
Det er ikke nærmere angivet i direktivet, hvordan EU-Kommissionens er kommet frem til grænsen på 70 procent, der synes ganske høj.
Det præciseres i forslaget at ”lavrisikoselskaber” ikke skal indgå i planen, men ikke, om de 70 procent kan fraviges, hvis en større del end 30 procent af selskaberne i et nationalt marked må beskrives som ”lavrisikoselskaber”.
Udover at selskaberne skal bidrage med alle nødvendige oplysninger er det usikkert, hvilke udgifter realiseringen af opløsningsplanen eller dele af den skal finansieres, og der er heller ikke taget stilling til, hvorfra midlerne til finansieringen skal komme. Det er dog sandsynligt, at der vælges samme model som på bankområdet, hvilket vil betyde, at det er den samlede forsikringsbranche, som vil blive pålagt at finansiere alle udgifter på området. Det er derfor uvist, om der også ”i fredstid” vil være udgifter, som skal afholdes af forsikringsbranchen.
I Danmark gennemfører de statslige revisionsmyndigheder en nærmere undersøgelse af økonomien i de danske ”bankredningspakker”, som fulgte i kølvandet på finanskrisen. I den forbindelse undersøges det også, om den danske stat reelt har ”tjent” på hele projektet.
Afsluttende bemærkninger
Som nævnt ventes der ikke at ske store fremskridt i de politiske forhandlinger om direktivforslaget under det slovenske EU-formandskab.
Derimod forventes det, at det kommende franske formandskab vil speede forhandlingerne op. Frankrig har sammen med Holland og et par andre EU-lande en vis regulering på området, og de franske og hollandske ordninger har helt elle delvist fungeret som forbilleder for EU-Kommissionens forslag.
Der i den danske lovgivning allerede findes bestemmelser om, at selskaberne skal have kapitalnødplaner, og at Finanstilsynet for livsforsikringsselskaber kan overtage administrationen af et nødlidende selskab og i den forbindelse kan frasælge forsikringsportefølje og nedskrive selskabernes forpligtelser. Direktivforslaget repræsenterer derfor ikke noget helt nyt for de danske selskaber, men kan afhængigt af det endelige indhold og den efterfølgende implementering få store konsekvenser for de danske selskaber.