Offentlig utvalg foreslår store endringer i etterlatte- og barnepensjon fra folketrygden

Et offentlig utvalg foreslår store endringer i den norske folketrygdens ytelser til etterlatte. Utvalget foreslår at etterlatte under 67 år kun skal få en tidsbegrenset omstillingsstønad, at reglene om mulige tillegg i alderspensjon og uføretrygd for etterlatte fases ut, og at ytelsene til etterlatte barn skal forbedres. Denne artikkelen beskriver hovedregler i dagens ordninger for etterlatte i folketrygdens ytelser til etterlatte, og hvordan utvalget foreslår at ordningene bør endres.

Alderspensjonen i folketrygden ble endret i 2011. Etterlatteytelsene i folketrygden er det siste hovedområdet i folketrygdens pensjonssystem som ikke har blitt endret som følge av pensjonsreformen. Endringene i alderspensjonen gjør at etterlatteytelsene må endres.

Et ekspertutvalg ledet av dekan ved Høgskolen i Oslo og Akershus, Ann-Hélen Bay, la 2. februar 2017 sine forslag til endringer i folketrygdens ytelser til etterlatte, «NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform».

Etterlatte ektefeller og samboere kan få pensjon både fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordninger. I offentlig sektor har alle etterlatte ektefeller og barn etter ansatte som dør rett til etterlattepensjon. I privat sektor er det frivillig for arbeidsgiver om bedriften skal ha en etterlattepensjonsdekning i tjenestepensjonsordningen. Utvalget har ikke vurdert om det er behov for endringer i etterlatteytelsene fra tjenestepensjonsordninger.

Dagens ytelser til etterlatte fra folketrygden

De som kan få rett til etterlatteytelser fra folketrygden er i dag gjenlevende ektefelle etter en som dør, fraskilt gjenlevende ektefelle, registrerte partnere, visse grupper samboere og gjenlevende barn.

Ytelsene som kan komme til utbetaling er:

  • Etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle/partner/samboer under 67 år:
    Pensjonen beregnes etter opptjeningsreglene for alderspensjon som gjaldt før 2011, men med en tilleggspensjon som er 55 prosent av avdødes potensielle tilleggspensjon. Den avkortes med 40 prosent av den gjenlevendes inntekt over ½ G (G = 92 576 pr. 01.05.2016). Pensjonen utbetales til 67 år, eller til den gjenlevende tar ut alderspensjon fra folketrygden. Da avløses den av et mulig gjenlevendetillegg i alderspensjonen.

  • Overgangsstønad:
    En gjenlevende ektefelle som ikke oppfyller vilkårene for å få etterlattepensjon kan ha rett til overgangsstønad i en omstillingsperiode. Dette er i praksis aktuelt for etterlatte etter ekteskap som har vart kortere enn fem år og hvor gjenlevende ikke hadde felles barn med avdøde. Ytelsen er den samme som etterlattepensjonen, men ytelsen utbetales kun i en begrenset omstillingsperiode. Det varierer hvor lenge overgangsstønaden utbetales.

  • Gjenlevendetillegg i alderspensjon:
    Gjenlevende kan få beregnet alderspensjonen etter særskilte regler. Dersom det gir en høyere pensjon enn alderspensjon på grunnlag av egne rettigheter, kan alderspensjon til gjenlevende ektefelle beregnes på grunnlag av en kombinasjon av egen og avdødes opptjening.

  • Gjenlevendetillegg i uføretrygd:
    Ny uføretrygd ble innført i 2015. Gammel uføretrygd hadde et ekstra tillegg for uføre som hadde ektefelle/partner/samboer som var død. Stortinget har egentlig bestemt at det ikke skal gis ekstra uføretrygd til gjenlevende, men i påvente av nye regler for ytelser til gjenlevende, er det likevel innført et midlertidig gjenlevendetillegg til ny uføretrygd som kan gis i inntil fem år.

  •  Barnepensjon:
    De som kan få rett til barnepensjon, er i utgangspunktet avdødes barn under 18 år. Barnepensjon ytes bare etter biologiske foreldre eller adoptivforeldre. Dersom én av foreldrene er død, utgjør barnepensjonen 40 prosent av G for det første barnet og 25 prosent av G for hvert av de øvrige barna. Ved mer enn ett barn summeres pensjonene og utbetales med et like stort beløp til hvert barn. Er begge foreldrene døde, utgjør pensjonen full etterlattepensjon for den av foreldrene som ville ha fått størst pensjon, uten avkortning mot arbeidsinntekt. I slike tilfeller kan barnepensjon også utbetales til 20 år dersom barnet er under utdanning.

Utgangspunkt for forslag om endringer

Utvalget mener at en reform av etterlatteytelsene må bygge på prinsipper og hensyn som har stått sentralt i reformene av andre folketrygdytelser de siste årene. Dette gjelder særlig hensynet til den såkalte arbeidslinjen, det vil si at velferdsordningene ikke skal bidra til å gjøre det mindre attraktivt å arbeide. Som utvalget selv skriver; «arbeid, egen inntekt og opptjening av egne pensjonsrettigheter skal være førstevalget for så mange som mulig i yrkesaktiv alder».

Dette er det prinsipielle utgangspunktet for at utvalget mener at etterlatteytelser i dagens form ikke kan videreføres, ettersom ytelsene innebærer et «langvarig mottak av passive ytelser».  Ytelsene skal i stedet gjøre den etterlatte i stand til omstille seg til å kunne forsørge seg selv.

Fra etterlattepensjon til omstillingsstønad

Utvalget foreslår at dagens etterlattepensjon skal erstattes av enn tidsbegrenset omstillingsstønad med en varighet på inntil tre år, men med mulighet for forlengelse i to år dersom den etterlatte har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. Det skal stilles krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning med sikte på å komme i arbeid for å få ytelsen. Ytelsen vil ikke være avhengig av avdødes inntekt, slik etterlattepensjonen er i dag.

Nivået på ytelsen er foreslått å være 2,25 G. Det skal med andre ord ikke avhenge av den avdødes inntektsnivå. Det foreslås videre at den skal avkortes med 45 prosent av arbeidsinntekt over 50 prosent av G. Videre foreslås det at ytelser til etterlatte skal beskattes som lønnsinntekt, og ikke ha særskilte skatteregler som i dag.

Forslaget vil innebære en kraftig omlegging sammenliknet med dagens ordning, særlig fordi den vil være tidsbegrenset.

Utvalget mener at en omlegging av etterlattepensjonsordningen også må få betydning for de som allerede mottar pensjon fra dagens ordning. Det konkluderer ikke med hvordan dette skal skje, men skriver at en aktuell løsning vil være å konvertere den allerede løpende ytelsen til et nytt system, og at denne konverterte ytelse kan gjøres tidsbegrenset.

Videre foreslår utvalget at en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år bør være pensjonsgivende, noe den ikke er i dag.

Utfasing av gjenlevendefordeler i alderspensjon og uføretrygd

Utvalget foreslår å avvikle dagens ordninger med at etterlatte kan få høyere alderspensjon eller uføretrygd enn de ville fått dersom de ikke var etterlatte. Det foreslås en gradvis utfasing av dagens ordning, som skal følge utfasingen av de gamle opptjeningsreglene for alderspensjon i folketrygden. Det vil si at gjenlevende i årskullene fra 1954 til 1962 får beregnet eventuelle gjenlevenderettigheter knyttet til den andelen av alderspensjonen som er beregnet etter de gamle opptjeningsreglene. Reglene vil da være fullt ut avviklet fra og med 1963-kullet.

Verdien av eventuelle gjenlevenderettigheter for alle de som er født i 1944 og senere, er foreslått å ikke skulle reguleres, det vil si at de holdes nominelt uendret fra de nye reglene er i kraft.  Dermed vil omleggingen også få økonomisk effekt for de som allerede får utbetalt pensjon med slik gjenlevendefordel.

Bedre barnepensjon

Utvalget mener det er behov for å øke ytelsene til etterlatte barn som har mistet én av foreldrene. Videre foreslår det at satsene skal være enhetlige, det vil si at de gjøres uavhengige av avdødes inntekt og av antall barn i familien.

Utvalget foreslår at barnepensjonen settes til 50 prosent av G for barn som har mistet én forelder, og til 120 prosent av grunnbeløpet for barn som har mistet begge foreldrene.

Forslaget innebærer en forbedret ytelse til alle barn som har mistet én forelder og en minst like god ytelse som i dag til barn som har mistet begge foreldrene og ikke mottar ytelsen som det eneste barnet, når en legger minsteytelsen til grunn for det første barnet. Imidlertid vil barn som har mistet begge foreldrene og mottar ytelsen som det eneste etterlatte barnet, få en lavere ytelse i utvalgets forslag til et framtidig regelverk.

Utvalgets mener pensjonen bør utbetales til 18 år, men til 20 år for alle barn som er under fortsatt utdanning etter fylte 18 år.

De som allerede mottar barnepensjon etter gjeldende regler, men som vil få bedre ytelser med nytt regelverk, bør etter utvalgets syn få den nye ytelsen. Om nye regler i slike tilfeller gir lavere ytelse, foreslår utvalget at barnet bør få beholde ytelsen etter det gamle regelverket.

Hvem vil påvirkes av endringene

De aller fleste som mottar etterlattepensjon og som får økt alderspensjon eller uføretrygd som etterlatt er kvinner.  For eksempel var det 39 200 etterlatte i alderen 20–66 år i 2014, hvorav 74 prosent var kvinner. At kvinner oftest er de som blir etterlatte skyldes blant annet at de gjennomgående levere lengre enn sine menn, og at de i større grad enn menn tilpasser arbeidsmengden til familiens behov, for eksempel ved å arbeide deltid. Det er liten grunn til å regne med at dette bildet kommer til å endre seg med det første.

Det er derfor rimelig å anta at en overgang til mindre gunstige etterlattedekninger i folketrygden i første rekke vil påvirke kvinners inntektssituasjon.

Det er foreslått overgangsregler, men også de som i dag mottar etterlatteytelser vil bli berørt på en eller annen måte dersom utvalgets forslag følges opp.

Utvalget har ikke gått inn på spørsmålet om deling av opptjening av alderspensjon mellom ektefeller/partnere/samboere, noe som kunne vært en aktuell problemstilling når gjenlevendefordelen i alderspensjon foreslås tatt bort.

Lavere utgifter for staten

Utvalget anslår at folketrygdens utgifter til ytelser til etterlatte under 67 år i 2050 vil reduseres fra om lag 500 millioner kroner med en videreføring av dagens etterlattepensjon, til om lag 170 millioner kroner med de foreslåtte endringene.

Endringene i barnepensjoner anslås å øke de årlige kostnadene til ytelsen med om lag 250 millioner kroner per år. 

Også avviklingen av gjenlevendefordelene i alderspensjon og uføretrygd vil gradvis føre til betydelige innsparinger i folketrygden. Dette vil komme i tillegg til innsparingene for etterlattepensjon før 67 år.

Veien videre

Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie har varslet at utredningen vil bli sendt på høring. Først etter høringsrunden vil det bli klart om regjeringen følger opp forslagene i utredningen med et lovforslag til Stortinget.