IORP II kan føre til store forandringer i pensionssektoren

 
Implementeringen af direktivet om arbejdsmarkedsrelaterede pensionskassers aktiviteter og tilsynet hermed (IORP II-direktivet, EU 2016/2341) skal være på plads i medlemsstaterne senest den 13. januar 2019. Dette giver anledning til principielle overvejelser i de enkelte medlemslande, særligt når man som i Danmark, har indrettet pensionssektoren efter kravene i Solvens II.
 

Direktivets anvendelsesområde

Institutions for Occupational Retirement Provisions –IORP- omfatter ifølge direktivet alle former for leverandører af arbejdsmarkedspension i pensionssystemets anden søjle, når det baseres på et kapitaldækket grundlag, og oprettes adskilt fra det pensionstegnende firma. Udenfor falder dog tilsagnspensionsordninger (pay-as-you go). Pensionsselskaber der leverer arbejdsmarkedspension er derfor i princippet omfattet af direktivets anvendelsesområde. Direktivet finder dog ikke anvendelse på områder, der er reguleret af Solvens II-direktivet. Udenfor falder desuden pensioner tilhørende pensionssystemets første søjle (offentlige sociale pensioner, fx folkepension, ATP osv.) samt pensioner tilhørende pensionssystemets tredje søjle (individuelle private ordninger).

Direktivet opererer med begrebet ”arbejdsmarkedsrelaterede pensionsydelser” (arbejdsmarkedspension). Med dette menes pensionsydelser på grundlag af en individuelt eller kollektivt indgået aftale mellem arbejdsgiver(e) og de(n) ansatte eller deres respektive repræsentanter. Det er således en betingelse, at pensionsordningen indgås via arbejdsgiveren. Direktivet omfatter desuden arbejdsmarkedspension for selvstændige, som tegnes individuelt eller som en kollektiv ordning.
 
Da det oprindelige IORP-direktiv (2003/41/EF) tilbage i 2003 blev implementeret i Danmark, valgte man at gøre det gennem Firmapensionskasseloven (i dag lovbekendtgørelse nr. 953 af 14/08/2015), som dog alene regulerer pensionskasser for ansatte ved en enkelt virksomhed eller i virksomheder inden for samme koncern.
 
Langt størsteparten af de danske arbejdsmarkedspensioner er imidlertid placeret i tværgående pensionskasser eller i arbejdsmarkedsrelaterede livsforsikringsaktieselskaber, som reguleres af FIL (og Solvens II-direktivet). Arbejdsmarkedspension bliver således i Danmark reguleringsmæssigt sidestillet med livsforsikring. Dette er et valg man har truffet tilbage i tid, og på et tidspunkt, hvor der ikke var særskilt EU-regulering for arbejdsmarkedspension.
 
Ønsket om at bevare fælles regler for hele pensionssektoren kom også til udtryk i forbindelse med vedtagelsen af Solvens II, hvor der efter dansk ønske blev indskrevet i Bilag 3 til Solvens II-direktivet, at ”pensionskasser omfattet af lov om forsikringsvirksomhed (tværgående pensionskasser) anses for at være livsforsikringsselskabsformer”, hvilket gør, at de er underlagt Solvens II-direktivet.
Den ensartede sektorregulering på pensionsområdet i Danmark adskiller sig således fra den reguleringsmæssige opdeling, der nu med IORP II-direktivet bliver langt mere tydelig på EU-plan. EU-lovgivningen sondrer klart mellem arbejdsmarkedspension som er omfattet af IORP II og livsforsikring, som er omfatter af Solvens II.
IORP II-direktivets artikel 4 gør det dog muligt for hjemlandet at anvende direktivets bestemmelser om grænseoverskridende aktiviteter, forsikringsmæssige hensættelser og ledelsesregler samt tilsynet hermed på livsforsikringsselskaber som er omfattet af Solvens II-direktivet. Det kræver dog, at livsforsikringsselskabet øremærker alle aktiver og forpligtelser, der kan henføres til arbejdsmarkedspensionerne, ligesom det skal administreres og organiseres særskilt fra livsforsikringsselskabets øvrige aktiviteter uden mulighed for overdragelse. 
 

Direktivets indhold

Det oprindelige IORP-direktiv (2003/43/EF), udgjorde det første lovgivningsmæssige skridt på vejen mod et indre marked for arbejdsmarkedspension på EU-plan. IORP II-direktivet er i høj grad en omarbejdning af det oprindelige direktiv, ligesom der samles op på de mange ændringer, der er vedtaget på området siden 2003 i forhold til bl.a. EIOPA´s kompetence og de nationale tilsynsmyndigheders kompetencer m.v. (De europæiske tilsynsmyndigheder).
 
Med IORP-II direktivet forenkles procedurerne for grænseoverskridende arbejdsmarkedspension, der indføres flere krav til governance og risikostyring. Som noget helt nyt indføres en mere detaljeret informationspligt (Pensionsoversigt) i forhold til medlemmer/kunder, og endelig styrkes tilsynsmyndighedernes redskaber.
 
Der er dog tale om et minimumsharmoniseringsdirektiv, som i høj grad er baseret på generelle bestemmelser og overordnede principper. Implementeringen lægger derfor op til en vis national udfyldning af rammerne for reguleringen.
 
Direktivets kapitalkrav tager udgangspunkt i et ikke-risikobaseret kapitalmål. Hensættelser skal følge et princip om forsigtighed. Investeringsregler tager udgangspunktet i prudent person princippet. I forhold til ledelse er det udgangspunktet, at der skal være et effektivt ledelsessystem.
 
Direktivet opererer med et princip om, at det er hjemlandets regler, der gælder ved grænseoverskridende aktiviteter. Det indebærer derfor også, at det er hjemlandets tilsynsmyndigheder der har opgaven med at føre tilsyn, selv når et IORP driver arbejdsmarkedspension i et andet medlemsland.
 

Forskellige kapitalkrav i IORP II og Solvens II

Det er værd at bemærke, at IORP II-direktivet ikke indeholder nye (skærpede) kapitalkrav. Disse skal fortsat opgøres deterministisk (svarende til Solvens I). Det var ellers forudsat i Kommissionens hvidbog fra 2012 om tilstrækkelige, sikre og bæredygtige pensioner, at IORP-reguleringen skulle tilnærme sig kapitalkravene i Solvens II. Dette blev imidlertid opgivet under de efterfølgende forhandlinger af IORP II-direktivet, bl.a. med henvisning til IORP’ernes forskelligartethed i og mellem medlemslandene, samt under henvisning til, at sådanne kapitalkrav vil kunne gøre arbejdsgiverne mindre villige til at sørge for arbejdsmarkedsrelaterede pensioner. I præamblen til IORP II-direktivet fremgår således direkte, at der ikke bør udvikles kvantitative kapitalkrav, såsom Solvens II eller HBS-modeller afledt heraf, på EU-plan for IORP’er.
 
Med IORP II-direktivet cementeres derfor en opdeling af pensionsområdet på EU-niveau, hvor arbejdsmarkedspension reguleres af IORP-reglerne med deterministiske kapitalkrav, og mere traditionel livsforsikring, reguleres af Solvens II-direktivet med risikobaserede kapitalkrav. Noget forenklet betyder det, at kapitalkravene efter IORP reglerne er statiske og uafhængige af IORP’ens forpligtelser, mens det for livsforsikringsselskaber underlagt Solvens II er tale om dynamiske kapitalkrav, som afspejler den risiko som livsforsikringsselskabet løber. Jo større risiko selskabet løber, jo strengere kapitalkrav stilles der. På et marked med garanterede produkter (fx en pensionsordning med en ydelsesgaranti) kan kapitalkravene derfor blive væsentligt skrappere efter Solvens II, end efter IORP II. Omvendt vil et selskab med markedsrenteprodukter kunne få et lempeligere kapitalkrav, da risikoen er lavere.
 
Det er her værd at bemærke, at livsforsikringsselskaber som måtte blive omfattet af IORP II-direktivets artikel 4, fortsat skal følge kapitalkravene i Solvens II-direktivet, da kapitalkravsbestemmelserne ikke er en del af artikel 4-undtagelsen. Artikel 4 løsningen anses ikke for at være særlig anvendelig i praksis, da livsforsikringsselskabet hermed skal indrette sin organisation efter at overholde et dobbelt regelsæt, uden at det i øvrigt giver fordele i form af eventuelle lempeligere kapitalkrav.
 

Implementeringsovervejelser

IORP II-direktivet anses på de fleste punkter for at være mere lempeligt, end den gældende pensionsregulering for livsforsikringsselskaber, som udspringer af Solvens II. Direktivets udgangspunkt med regulering gennem overordnede principper frem for detaljerede krav, lægger op til en mere fleksibel regulering tilpasset de institutioner, der leverer arbejdsmarkedspension end vi ser i dag, hvor der tages afsæt i de meget detaljerede regler for forsikring, som bruges til at regulere hele pensionssektoren.
 
Særligt forskellen i kapitalkrav imellem IORP II og Solvens II kan gå hen og blive et konkurrenceparameter, når IORP II-direktivet er blevet implementeret i de forskellige medlemslande.
Den danske pensionssektor vil således kunne se frem til, at udenlandske IORP vælger at tilbyde arbejdsmarkedspension i Danmark efter IORP II-direktivets minimumsregler. Og hvis der er der tale om produkter med ydelsesgaranti, vil det udenlandske selskab efter omstændighederne kunne nøjes med markant lempeligere kapitalkrav mv., end det danske livsforsikringsselskab, hvilket giver det udenlandske IORP en fordel.
 
Den danske pensionssektor har dog været igennem en proces, hvor man i stor stil er gået fra ydelsesgaranti- til markedsrenteprodukter. Dette er en sund udvikling med høj grad af forbrugerbeskyttelse som sikrer, at der ikke loves mere end der kan holdes, og hvor yngre generationer ikke kommer til at stå med en regning for tidligere tiders lidt for optimistiske skøn. Men for den enkelte kunde vil det dog kunne virke tillokkende, hvis udenlandske IORP vælger at tilbyde garanterede produkter - vel at mærke de lidt for optimistiske af slagsen. Forbrugerbeskyttelsen kan derfor komme under pres.
EIOPA har den 30. januar 2018 udsendt den seneste markedsrapport for IORP. Rapporten viser bl.a. at en fortsat stagnation i antallet af nye IORPS. Dog ses en tendens mod, at de IORP’er som allerede udfører grænseoverskridende aktiviteter (opgjort til 73 IORPs i EU), fortsætter med at udbygge deres aktiviteter i tilstødende lande. (EIOPA-BOS-18/013).
 
Så selv om at der endnu ikke for alvor er udenlandske IORP, som har fået fodfæste på det danske marked, har enkelte (fra Belgien) dog anmeldt deres ankomst.
 
Det må derfor indgå i implementeringsovervejelserne, hvordan man sikrer, at det danske marked for arbejdsmarkedspension forbliver sundt og i stand til at kunne konkurrere mod udenlandske IORP, som kan tilbyde arbejdsmarkedspension efter minimumsbestemmelserne i IORP II-direktivet, herunder efter regler, der er mere fleksible og målrettede arbejdsmarkedspension.
 
I sidste ende kan implementeringen af IORP II og det udenlandske konkurrencepres dog føre til et opgør med traditionen for ensartet regulering af pensionsselskaber og ensartet forbrugerbeskyttelse af pensionskunder, som vi ellers har.